鄭功成

社會組織是現(xiàn)代社會的重要構(gòu)成部分，是社會成員參與社會治理的基本途徑，也是國家治理中充分調(diào)動社會資源并服務(wù)社會的重要載體。在政府職能轉(zhuǎn)換和公民參與社會治理熱情持續(xù)高漲的背景下，發(fā)展社會組織事實上正在成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化日益重要的支撐。我國社會組織正在不斷發(fā)展，但立法滯后成為社會組織發(fā)展的瓶頸。特別是進入新時代后，伴隨政府職能轉(zhuǎn)換和政社分開步伐的加快，社會組織作為一個獨具特質(zhì)的社會構(gòu)成部分，迫切需要有基本的法律規(guī)制作為依據(jù)。因此，制定社會組織法作為規(guī)制社會組織發(fā)展與運行的基本法刻不容緩。

一、大力發(fā)展社會組織對立法提出了迫切需求

在全面深化改革、全面推進依法治國的時代背景下，政府簡政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)換的相關(guān)公共職責需要社會組織來承接，公民有序參與國家社會、政治、文化事務(wù)離不開社會組織這一載體，城鄉(xiāng)居民日益增長的基本公共服務(wù)需求需要依靠大量的社會組織來提供，等等。因此，大力發(fā)展各種社會組織，已經(jīng)是我國快速走向現(xiàn)代化的一項十分緊迫的任務(wù)。伴隨《慈善法》的制定與實施，社會組織將進入一個快速發(fā)展時代。

大力發(fā)展社會組織，對立法提出了迫切需求，制定社會組織法重要而緊迫。

一方面，我國社會組織在快速發(fā)展，法律規(guī)制嚴重不足，既影響了優(yōu)秀社會組織的成長，亦導(dǎo)致社會組織中魚龍混雜，急切需要制定專門的法律進行規(guī)范。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2016年年底，全國共有社會組織70.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人。其中，全國共有社會團體33.6萬個，各類基金會5559個，民辦非企業(yè)單位36.1萬個。事實上，還有大量的公辦養(yǎng)老、福利機構(gòu)將隨著社會化改革而成為社會組織。與社會組織快速發(fā)展相比，相關(guān)立法卻非常滯后。迄今還沒有一部社會組織基本法，僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范，而這些法規(guī)主要是規(guī)范登記程序的，既缺乏對社會組織權(quán)益保障的法律規(guī)范，也缺乏對社會組織與其他組織及個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。法律規(guī)范的缺乏已經(jīng)成為社會組織發(fā)展的瓶頸。

另一方面，社會組織在實踐中存在著許多迫切需要通過法律規(guī)范才能解決的現(xiàn)實問題。例如，社會組織的性質(zhì)定位不清晰，社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三種組織形態(tài)的實際構(gòu)成較為復(fù)雜，在相關(guān)政策適用上亦已經(jīng)出現(xiàn)問題；社會組織與政府的關(guān)系不清，不僅現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的雙重管理體制使許多社會組織不得不依附于行政機關(guān)或類行政機關(guān)，而且政社不分的格局已經(jīng)影響到了政府與社會組織的良性互動；社會組織的治理規(guī)范不足，決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)之間的關(guān)系往往形成虛設(shè)；社會組織的權(quán)益維護亦因缺乏法律保障而存在問題，有的社會組織的財產(chǎn)被強行征用；對社會組織的促進政策亦缺乏完整的法律規(guī)范，稅收減免政策往往采取區(qū)別對待、個案審批，同樣的社會組織享受的是不同的政策優(yōu)惠；社會組織的監(jiān)管體制亦有不順，雖然歸口民政部門管理，但雙重管理體制又使很多部門介入，民政部門只能在登記環(huán)節(jié)把關(guān)，而對社會組織的整個活動缺乏全過程監(jiān)管的法律依據(jù)；還有社會組織與相關(guān)方面的法律關(guān)系，亦因缺乏法律規(guī)范而難以有效規(guī)制權(quán)利義務(wù)關(guān)系，等等。所有這些，都不利于社會組織的健康發(fā)展，迫切需要法律來規(guī)范。實踐中已經(jīng)被媒體披露的一些失范行為，同樣因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而無法有效監(jiān)管。這已經(jīng)導(dǎo)致公眾對社會組織的信任度不高，既影響了社會組織自身的發(fā)展，也影響了社會各界積極參與社會治理的積極性，進而對全面深化改革形成制約。

黨的十八大明確提出“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”的要求。十八屆二中全會提出要“改革社會組織管理體制”，十八屆三中全會提出要“激發(fā)社會組織的活力”，十八屆四中全會更是明確而直接地提出要“加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”。在黨的十九大報告中，亦突出強調(diào)堅持全面依法治國，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，要發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這些重要且明確的要求，為加快社會組織立法提供了權(quán)威的指引。

二、制定社會組織法具有可行性的依據(jù)

根據(jù)黨的十八屆四中全會關(guān)于“加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”的要求和黨的十九大精神，建議將社會組織法列入第十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，并由全國人大相關(guān)專門委員會牽頭組織草案起草工作。該法應(yīng)當充分利用現(xiàn)有相關(guān)立法的基礎(chǔ)，同時借鑒發(fā)達國家同類立法的經(jīng)驗。

社會組織立法具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。在國家層面，現(xiàn)行法律中的《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《民辦教育促進法》等相關(guān)法律，均與社會組織立法相關(guān)。而國務(wù)院制定的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國商會管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)，更是對社會組織相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)范。在地方，迄今有20多個省、市頒布了有關(guān)行業(yè)協(xié)會等方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，廣東省曾起草了《廣東省社會組織條例》草案并公開征求意見。除此之外，國務(wù)院及主管部門先后制定了大量的政策性文件，如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；民政部發(fā)布的《社會組織評估管理辦法》《基金會信息公布辦法》《取締非法民間組織暫行辦法》《社會組織登記管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等；財政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，等等。這些政策性文件規(guī)范了某類社會組織或社會組織的某類業(yè)務(wù)活動，文件中一些成熟的內(nèi)容完全可以上升到法律規(guī)范的層面。所有這些，均為制定社會組織法奠定了一定的基礎(chǔ)。

國外豐富的社會組織立法可資借鑒。與企業(yè)組織一樣，社會組織也具有共性，國外類似立法，特別是大陸法系國家對社會組織（非營利組織）立法更是明確而具體，完全可以為我國社會組織立法提供借鑒。例如，德國在憲法、民法典總則中有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，專門制定了《社團法》《公共協(xié)會權(quán)利法》《工商會法》等規(guī)范社會組織的專門法律。法國制定有專門的《社團法》。匈牙利有《社團法》《公益組織法》等。俄羅斯關(guān)于社會組織的立法雖然起步較晚，但也已經(jīng)制定了《非商業(yè)組織法》《慈善活動和慈善組織法》《社會團體法》《從事外國代理活動和非商業(yè)組織聯(lián)邦法律修正案》等一系列法律。日本主要有《非營利組織法》《特定非營利活動促進法》（NPO法）《一般社團法人和一般財團法人法》《公益社團法人和公益財團法人認定法》《公益法人制度改革相關(guān)法案》等。韓國有《非營利機構(gòu)成立和運作法案》等。新加坡有《社團法》《互惠組織法》《慈善法》等。印度有《社團法》《信托基金法》等。南非有《非營利組織法》等。盡管各國的社會組織涵蓋范圍不一，對社會組織的法律規(guī)范也并不一致，但這些立法亦能夠反映社會組織作為非營利組織的共性，無疑對我國制定《社會組織法》有借鑒作用。

社會組織多年來的發(fā)展亦為立法提供了豐富的實踐經(jīng)驗。我國社會組織近10多年來一直平穩(wěn)較快發(fā)展，70多萬家社會組織幾乎涵蓋了社會各個領(lǐng)域，在發(fā)展實踐中，這些社會組織均有自己的政策需求，它們同樣構(gòu)成了《社會組織法》立法的實踐源泉。制定《社會組織法》已具備現(xiàn)實基礎(chǔ)。