【摘 要】 隨著改革開(kāi)放不斷深入發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平不斷提高，尤其是我國(guó)北京、上海等超大城市經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，吸引了大量外來(lái)人口和勞動(dòng)力，使城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，隨著我國(guó)北京、上海等超大城市外來(lái)人口地迅速增長(zhǎng)，導(dǎo)致許多“大城市病”問(wèn)題日益凸顯，引起廣大人民群眾地廣泛關(guān)注。為了解決有關(guān)“大城市病”問(wèn)題，北京、上海等超大城市政府制定一系列的公共政策，運(yùn)用行政手段控制人口增長(zhǎng)，并且這些政府都不約而同將其重點(diǎn)放在“低端人口”上，因?yàn)樵S多城市政策制定者和居民認(rèn)為“大城市病”是由人口過(guò)多導(dǎo)致的，因此他們采取如“以戶控人”、“以業(yè)控人”等政策限制“低端人口”進(jìn)入城市。隨著這些公共政策的出臺(tái)，引發(fā)大量學(xué)者和網(wǎng)友的熱議。人們不禁發(fā)問(wèn)，“大城市病”真是因人口過(guò)多導(dǎo)致的？

【關(guān)鍵詞】 特大城市治理 城市病 低技能勞動(dòng)力

一、公共政策定義和城市發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題

關(guān)于“公共政策”的定義不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，有些學(xué)者給出的定義非常復(fù)雜，而有些定義則相對(duì)而言比較簡(jiǎn)單。美國(guó)政治學(xué)家和公共政策學(xué)家托馬斯·戴伊提出了一個(gè)比較簡(jiǎn)單的公共政策的定義，即“政府選擇要做或者不做的事”。[1]學(xué)者威廉·詹金斯關(guān)于公共政策的定義與戴伊的公共政策定義相比更要精確一些。他認(rèn)為“為應(yīng)對(duì)特定情境中出現(xiàn)的問(wèn)題，行動(dòng)主體或政治行動(dòng)團(tuán)體所制定的包含目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段等的一系列決策”。[2]學(xué)者詹姆斯·安德森提出的定義更加專業(yè)，他認(rèn)為“政策是指一個(gè)行動(dòng)主體或一群行動(dòng)主體解決有關(guān)問(wèn)題的一個(gè)有意識(shí)的行動(dòng)過(guò)程”。[3]上述三種定義雖側(cè)重點(diǎn)有所不同，但都表明公共政策是由行動(dòng)主體制定的，而大多數(shù)行動(dòng)主體是由政府主導(dǎo)的。中國(guó)學(xué)者寧騷認(rèn)為“公共政策制定就是公共組織特別是政府就有關(guān)的重要公共問(wèn)題，按照一定的程序和原則確定目標(biāo)，規(guī)劃、評(píng)估和選擇決策方案并將其合法化的過(guò)程”。[4]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)北京、上海等超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平進(jìn)一步提高，并且這些超大城市地理?xiàng)l件優(yōu)越、擁有巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、教育和醫(yī)療水平高、公共資源種類豐富以及基礎(chǔ)設(shè)施非常完善，因此近年來(lái)吸引一批又一批的外來(lái)人口向大城市涌入。但是隨著外來(lái)人口和勞動(dòng)力的大量涌入，大城市的“城市病”日益凸顯出來(lái)，比如人們經(jīng)常談?wù)摰某鞘薪煌〒矶聠?wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、社會(huì)治安下降的問(wèn)題以及公共資源如教育資源和醫(yī)療保障資源等日趨緊張的問(wèn)題，這些問(wèn)題都將使本地居民的生活幸福感降低，而外來(lái)人口感受到本地居民對(duì)自己的冷漠與疏離，這樣長(zhǎng)此以往會(huì)使彼此的不信任感增強(qiáng)，不利于社會(huì)和諧。

二、超大城市有關(guān)清理“低端人口”公共政策制定

我國(guó)北京、上海等超大城市為緩解城市人口不斷上漲的壓力，解決大城市的“城市病”，中國(guó)超大城市的政府紛紛出臺(tái)公共政策，減緩城市人口進(jìn)一步了控制人口規(guī)模，超大城市政府都將重點(diǎn)放在控制外來(lái)人口上，尤其是低端勞動(dòng)力上。北京市政府針對(duì)對(duì)成本較為敏感的務(wù)工人員，出臺(tái)了“地鐵漲價(jià)”、“清理群租房”等提高生活成本的措施，迫使其離開(kāi)。此外北京提高了對(duì)小百貨、小餐館等業(yè)態(tài)的行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將與其超大城市定位不符的批發(fā)市場(chǎng)、中低端產(chǎn)業(yè)搬出，這樣“以業(yè)控人”在一定程度上達(dá)到清理“低端人口”的效果。2017年11月18日，北京大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)新建二村發(fā)生重大火災(zāi)，為了避免此類事故再次發(fā)生，北京市政府開(kāi)展了為期40天的安全隱患大排查大清理大整治的專項(xiàng)活動(dòng)。這次專項(xiàng)活動(dòng)涉及的對(duì)象基本上都是外來(lái)勞動(dòng)力，他們大都從事低端產(chǎn)業(yè)，收入低、學(xué)歷低而且沒(méi)有一技之長(zhǎng)、也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。雖說(shuō)北京這次專項(xiàng)整治活動(dòng)出發(fā)點(diǎn)是為了確保人民生命的安全，減少此類悲劇再次發(fā)生，但這次專項(xiàng)活動(dòng)的確或多或少傷害到了低端勞動(dòng)力的自尊，留在哪座城市工作是個(gè)人選擇，任何城市任何人都沒(méi)有資格決定他們的去留，正如央視報(bào)道曾指出，人口流動(dòng)在平等自由的社會(huì)中應(yīng)是自愿的，“但是，作為一個(gè)群體——而且是一個(gè)數(shù)量龐大的群體，如果在得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)那疤嵯卤幌迺r(shí)“離開(kāi)”，不僅老百姓不會(huì)信服，在措施執(zhí)行上也顯得“粗獷”。[5]上海近年來(lái)陸續(xù)關(guān)閉了許多高污染、高耗能、低產(chǎn)能的企業(yè)，也使得許多低端勞動(dòng)力離開(kāi)上海。而且上海嚴(yán)格的落戶政策，許多非戶籍的務(wù)工人員無(wú)法在自己所工作的城市買(mǎi)房，一些務(wù)工人員只能選擇回到家鄉(xiāng)或去其他的城市。廣州政府除了采取提高生活成本，嚴(yán)格的落戶等措施外，廣州政府還通過(guò)“采取內(nèi)部疏解，周圍承接的辦法來(lái)進(jìn)一步深入推進(jìn)廣（州）佛（山）同城化、廣（州）清（遠(yuǎn)）一體化，加強(qiáng)廣（州）佛（山）肇（慶）等珠三角區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃協(xié)調(diào)，通過(guò)推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展來(lái)緩解城市人口壓力”。北京相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門(mén)給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，“2017年末，北京市常住人口為2170.7萬(wàn)人，比2016年末減少2.2萬(wàn)人，下降了0.1%”，“2015年末北京市常住人口，與2014年末相比，增加了18.9萬(wàn)人，但增幅比例是下降的。[6]上海市給出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，上海2014年的外來(lái)常住人口為996.42萬(wàn)，與之相比，2015年的上海外來(lái)常住人口減少近15萬(wàn)。廣州人口統(tǒng)計(jì)部門(mén)表示，2010年至2014年5年內(nèi)，廣州的常住人口總共僅增長(zhǎng)了30余萬(wàn)人”[7]。從上面的數(shù)據(jù)可以看出近年來(lái)超大城市的外來(lái)人口出現(xiàn)增速放緩，也說(shuō)明北上廣政府采取的人口調(diào)控政策在一定程度上抑制了人口的增長(zhǎng)，甚至有的城市外來(lái)人口出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。從短期來(lái)看，政策清理“低端人口”達(dá)到了預(yù)期的效果，但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，對(duì)大城市既是不可持續(xù)的同時(shí)會(huì)給超大城市發(fā)展帶來(lái)負(fù)面的影響。

三、低端勞動(dòng)力特征和涌進(jìn)大城市原因

關(guān)于低端勞動(dòng)力，上海學(xué)者胡琪認(rèn)為，“其最大兩個(gè)特征為低文化程度和低技能”，[8]比如保潔人員、餐館服務(wù)員、保安、快遞人員、藍(lán)領(lǐng)工人等，他們大都從事技術(shù)含量低且重復(fù)性的體力勞動(dòng)。而且未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，人們受教育的程度也普遍得到提高，那么在各類企業(yè)、機(jī)關(guān)團(tuán)體以及各類服務(wù)業(yè)中的辦公文員，他們雖然不是體力勞動(dòng)者，但也被歸為城市低端勞動(dòng)力。這樣學(xué)歷將不再是低端人口的分界線，一些缺乏工作經(jīng)驗(yàn)和技能的本科畢業(yè)生也將被劃為“低端人口”，這也就是說(shuō)，剛剛畢業(yè)的大學(xué)生和初級(jí)白領(lǐng)也可被劃分到“低端人口”。人口從一個(gè)地區(qū)向另一個(gè)地區(qū)遷移和流動(dòng)是受趨利本能的影響，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特也提出了“用腳投票”模型，這個(gè)模型表明居民出于追求自身效應(yīng)最大化的動(dòng)機(jī)，會(huì)主動(dòng)選擇從福利較低的地區(qū)向福利較高的地區(qū)流動(dòng)。北京、上海等超大城市具有經(jīng)濟(jì)水平高、就業(yè)機(jī)會(huì)多、基礎(chǔ)設(shè)施完善等優(yōu)勢(shì)，自然會(huì)吸引眾多外來(lái)人員，尤其是低端勞動(dòng)力。低端產(chǎn)業(yè)在城市的生存和發(fā)展是符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，因?yàn)槠浔旧砭褪且环N社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一個(gè)城市的發(fā)展不僅需要高端勞動(dòng)力，同樣也需要低端勞動(dòng)力，各種各樣的勞動(dòng)力在城市集聚，才會(huì)促進(jìn)城市多樣化發(fā)展。一個(gè)城市到底需要多少低端勞動(dòng)力主要是由市場(chǎng)供求平衡決定的。但近年來(lái)北京、上海等超大城市為了緩解城市人口過(guò)多所帶來(lái)的壓力，制定許多公共政策限制低端勞動(dòng)力進(jìn)入，這些公共政策的制定違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展準(zhǔn)則，長(zhǎng)此以往將不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，也不利于對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展。

四、低高端勞動(dòng)力具有互補(bǔ)性

外來(lái)低端勞動(dòng)力雖然對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面的作用，但是他們也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步不可缺少的重要力量。近年來(lái)政府為緩解城市壓力，制定公共政策總是以“控制人口、不控制人才”、“減少低端勞動(dòng)力，增加高端勞動(dòng)力”為出發(fā)點(diǎn)，但其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的思維定式，不僅是對(duì)低端勞動(dòng)力的歧視，而且也不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。美國(guó)研究發(fā)現(xiàn)，“城市中一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，可以帶動(dòng)5個(gè)其他行業(yè)就業(yè)崗位，其中2個(gè)是相對(duì)高端服務(wù)業(yè)（如醫(yī)生和律師），另外3個(gè)都集中在消費(fèi)型服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐廳服務(wù)員）。換句話說(shuō)，高低技能的勞動(dòng)力比例大致是1∶1”。[10]同樣表明高技能者與低技能者有互補(bǔ)性。就像上海的摩天大樓里既需要高級(jí)的工程師和白領(lǐng)，同樣也需要保安和清潔員。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，城市化率越高，其服務(wù)業(yè)在GDP中所占的比重也越高，而且大城市人口還將進(jìn)一步集聚，人們對(duì)消費(fèi)型服務(wù)的需求也越來(lái)越強(qiáng)烈。其中，高端技能者因餐館和家政這樣的服務(wù)從家務(wù)中解放出來(lái)，這樣有助于專業(yè)化分工，促進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高。大量從事消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的人員都是教育水平不高的低端勞動(dòng)者，并且他們從事的工作是機(jī)器所替代不了的。政府通過(guò)各種方式對(duì)低技能勞動(dòng)力數(shù)量的限制，結(jié)果就是導(dǎo)致此類服務(wù)價(jià)格上漲，因?yàn)樵摲?wù)人員供給減少了。比如上海保姆的月薪已經(jīng)超過(guò)了香港菲傭的價(jià)格。再以打擊群租為例，上海打擊群租后，小時(shí)工和保姆的價(jià)格又漲了，現(xiàn)在上海住家保姆的月薪普遍已經(jīng)高于 4500 元。這實(shí)際上就是將其服務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者，由城市居民為她們付房租。

五、“低端人口”與“城市病”治理

市場(chǎng)整合帶來(lái)經(jīng)濟(jì)集聚和城市規(guī)模擴(kuò)大，吸引一大批外來(lái)人員到北京、上海等大城市就業(yè)。城市擴(kuò)張和集聚有利于勞動(dòng)專業(yè)化分工和提高人們的生活質(zhì)量。但是同時(shí)，隨著城市發(fā)展也患上了各種各樣的“城市病”。那什么是“城市病”？就是指城市發(fā)展會(huì)帶來(lái)城市自身的一系列問(wèn)題，比如環(huán)境污染、交通擁堵、公共資源緊張、社會(huì)治安下降和犯罪率上升等，也被稱為“擁擠效應(yīng)”。北京、上海等大城市城市規(guī)模日益擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)更加集聚，交通、污染等問(wèn)題日益凸顯?，F(xiàn)在普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為是因?yàn)槿丝谠絹?lái)越多才會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越嚴(yán)重的擁擠和污染。更有甚者將城市擁堵和污染的產(chǎn)生直接歸因于外來(lái)人口，認(rèn)為減少了低端勞動(dòng)力，這些城市問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。于是城市政府政策制定者通過(guò)戶籍制度，清理低端產(chǎn)業(yè)等行政手段減少城市的低端勞動(dòng)力。這些做法無(wú)疑是偏激的。倫敦、洛杉磯、東京等國(guó)際大都市的人口規(guī)模大，城市問(wèn)題多，但也從未采取清理低端產(chǎn)業(yè)的措施清理“低端人口”來(lái)解決城市發(fā)展問(wèn)題。清理“低端人口”不會(huì)減輕城市擁堵程度，更不會(huì)改善環(huán)境污染。相反，只會(huì)剝奪外來(lái)低收入人群的生存權(quán)，通過(guò)行政手段強(qiáng)行驅(qū)趕低端勞動(dòng)力離開(kāi)大城市，這樣會(huì)造成社會(huì)不公，不僅使社會(huì)治理失控，也會(huì)增加城市管理成本。倫敦的燒煤煙霧事件，洛杉磯的光化學(xué)煙霧事件發(fā)生在半個(gè)多世紀(jì)以前，可現(xiàn)在它們的城市人口越來(lái)越多，還有持續(xù)上漲的趨勢(shì)，但環(huán)境問(wèn)題卻大大改善了。除此之外，在東京80%以上的人靠地鐵出行，在香港雖然路面窄，但車開(kāi)得很快，這是因?yàn)榇蠹液苌匍_(kāi)車，大都乘地鐵出行，還有美國(guó)大城市如紐約、芝加哥、洛杉磯等人口持續(xù)上升，但交通擁堵問(wèn)題卻沒(méi)有繼續(xù)惡化。因此我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是外來(lái)人口增多才會(huì)導(dǎo)致交通擁堵。外來(lái)人口增多，可以多建地鐵，進(jìn)一步完善高架橋、地下通道等基礎(chǔ)建設(shè)。新加坡、倫敦在高峰時(shí)段開(kāi)車進(jìn)入市中心會(huì)征收擁堵費(fèi)。解決交通擁擠問(wèn)題不一定要減少外來(lái)人口，應(yīng)該采取少開(kāi)車，多乘地鐵的思路來(lái)解決此類問(wèn)題。事實(shí)上，從發(fā)達(dá)國(guó)家中汲取的經(jīng)驗(yàn)，只要我們用適當(dāng)?shù)拇胧┲卫沓鞘校丝诙嘁膊粫?huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的擁擠、污染問(wèn)題。同樣犯罪也是如此。犯罪也是可以治理的，而且城市外來(lái)人口增多也不是影響犯罪的關(guān)鍵因素。但人們現(xiàn)在常常會(huì)陷入一個(gè)誤區(qū)，通常認(rèn)為城市人口多，尤其是“低端人口”增多，犯罪率也會(huì)跟著上漲。大城市的規(guī)模集聚產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，同樣大城市的犯罪治理也會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。比如在街頭安裝攝像頭，因?yàn)槿丝诿芏却?，每個(gè)攝像頭監(jiān)管也多，其對(duì)犯罪治理產(chǎn)生的作用更大。再比如最新的研究表明拉丁美洲的犯罪率高不是因?yàn)檫@些國(guó)家的特殊性，其影響拉丁美洲犯罪率的主要三個(gè)因素是不平等、出境情況和監(jiān)禁率。這表明犯罪是公共管理問(wèn)題，只要通過(guò)縮小不平等的公共政策，加強(qiáng)打擊力度，犯罪問(wèn)題就會(huì)得到有效治理。所以通過(guò)減少外來(lái)人口來(lái)減少犯罪是不明智的。如通過(guò)戶籍制度政策減少外來(lái)人口會(huì)加劇由身份差異帶來(lái)的不平等。他們因?yàn)闊o(wú)法享受與本地居民同等的福利待遇，反而這樣會(huì)增加犯罪的可能性。

七、結(jié)語(yǔ)

工作在建筑工地上的農(nóng)民工，穿行在風(fēng)雨中的送餐小哥，工作在餐館里的服務(wù)員，高檔小區(qū)里的保安和打掃衛(wèi)生的家政人員等，他們與我們的生活息息相關(guān)，他們共同的特征大多是外地人、收入低、沒(méi)有存在感和缺少話語(yǔ)權(quán)。提及他們往往想到“低端人口”，總會(huì)帶有歧視的意味。“低端人口”往往與跟低端產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)，同時(shí)文化素質(zhì)低和技能低也會(huì)被劃分到“低端人口”。城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)人口的集聚，城市勞動(dòng)力的多樣化，是城市富有生命力和繁榮的基礎(chǔ)。雖然他們生活和工作在社會(huì)底層，他們的衣著不那么光鮮，工作看起來(lái)是簡(jiǎn)單繁瑣，但他們同樣有屬于自己的尊嚴(yán)，和高端勞動(dòng)力一樣是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的勞動(dòng)力。在2015年習(xí)近平總書(shū)記就曾指出，“無(wú)論時(shí)代條件怎樣變化，我們始終都要崇尚勞動(dòng)、尊重勞動(dòng)者”。人口聚集是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，不同的人群在城市中擔(dān)任不同的角色，并發(fā)揮著不可替代的作用。北京、上海等超大城市的政府運(yùn)用行政手段清理“低端人口”，比如戶籍制度、嚴(yán)格的落戶政策，“以證控人”等，采用這些公共政策限制外來(lái)人口尤其是低端勞動(dòng)力的進(jìn)入大城市。長(zhǎng)期下來(lái)，這類政策不僅違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，而且還會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾。所以有關(guān)清除“低端人口”公共政策的制定，務(wù)必需要引起我們的重視。黨的十九大報(bào)告指出，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且在民主、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。但為了解決大城市的“城市病”，使人民生活更加幸?？鞓?lè)，政府也不應(yīng)該制定清理“低端人口”的政策，甚至是使用行政手段暴力驅(qū)趕低端勞動(dòng)力，因?yàn)檫@種做法很可能是失敗的，也不能獲得明顯持久的效果。一個(gè)城市的繁華和活力在于“人性”，正是城市發(fā)展提供了多樣化的選擇。中國(guó)現(xiàn)在存在的問(wèn)題就是忽視了人口聚集所帶來(lái)的好處，反而夸大了由人口集聚帶來(lái)的壞處。

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[11] 陸銘.大國(guó)大城.上海人民出版社.2016.08.

作者簡(jiǎn)介：宋曉瑩（1992年-），女，漢，吉林省柳河縣，研究生在讀，廣西師范大學(xué)，公共政策研究方向