程方

【摘 要】 無(wú)地農(nóng)民是我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)政策的產(chǎn)物，他們失去了通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)土地獲得收益和享受?chē)?guó)家給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)利，不僅喪失了基本的生存保障，后續(xù)發(fā)展更是困難重重。無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題不能靠重新調(diào)整土地和簡(jiǎn)單的給予無(wú)地農(nóng)民一定補(bǔ)貼來(lái)解決，而應(yīng)本著發(fā)展的理念，給予無(wú)地農(nóng)民發(fā)展基本保障，大力開(kāi)展職業(yè)教育，促進(jìn)無(wú)地農(nóng)民發(fā)展資本的形成，提升無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)能力，通過(guò)其自身勞動(dòng)力和家庭剩余的資本化實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 無(wú)地農(nóng)民 農(nóng)民剩余 資本化 發(fā)展

1.無(wú)地農(nóng)民的產(chǎn)生與規(guī)模

“無(wú)地農(nóng)民”是指具有農(nóng)村戶(hù)籍，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村人口。1998年農(nóng)村開(kāi)始執(zhí)行中央政府提出的土地承包期再延長(zhǎng)30年不變的政策以后，由于30年承包期內(nèi)不再進(jìn)行承包權(quán)的調(diào)整，隨著時(shí)間的推移，無(wú)地農(nóng)民便越積越多，產(chǎn)生一系列備受社會(huì)關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。

許多學(xué)者根據(jù)各自的研究，對(duì)無(wú)地農(nóng)民數(shù)量進(jìn)行了估算。張潤(rùn)清等調(diào)查表明，無(wú)地農(nóng)民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人員，無(wú)地農(nóng)民的比例是11.76%[1]。孫耀武認(rèn)為“至2004年底，全國(guó)無(wú)地農(nóng)民約1.45億左右”[2]。楊曉仙認(rèn)為到2009年底，全國(guó)無(wú)地農(nóng)民應(yīng)超過(guò)1.19億人[3]。喬立娟等預(yù)計(jì)到2027年30年承包期滿(mǎn)時(shí)，我國(guó)無(wú)地農(nóng)民人口將達(dá)到2.6億左右[4]。

2.現(xiàn)有解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題十分關(guān)注，解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的研究，歸納起來(lái)有以下五方面。

3.1讓無(wú)地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)

讓無(wú)地農(nóng)民獲得土地的方法大致有兩種措施。一是收回已經(jīng)遷出人員的土地進(jìn)行重新調(diào)整或分配。張潤(rùn)清等認(rèn)為，“對(duì)有重新分配土地要求強(qiáng)烈的地方，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，由縣以上政府主管部門(mén)深入村中進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對(duì)土地分配存在嚴(yán)重問(wèn)題的可以考慮重新分配土地，對(duì)問(wèn)題不太大的地方根據(jù)國(guó)家法律和政策進(jìn)行微調(diào)?！盵5] 曲永謙“建議立法機(jī)關(guān)出臺(tái)法律補(bǔ)充規(guī)定，規(guī)定死亡人口與新生人口的承包地可以調(diào)整，五年為一個(gè)調(diào)整周期，或者可以實(shí)行在家庭內(nèi)部死亡人口和新生人口土地相抵頂?shù)淖龇ā！盵6] 二是開(kāi)發(fā)荒地，分給無(wú)地農(nóng)民。“對(duì)于無(wú)地而又希望種地的農(nóng)民而言，鼓勵(lì)他們開(kāi)墾荒地，并把開(kāi)墾成果收歸集體所有，無(wú)償分配給無(wú)地農(nóng)民進(jìn)行耕種，既可以保證農(nóng)村耕地的增加，又為農(nóng)民提供了耕種的土地”。[7]

3.2使無(wú)地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

在無(wú)地農(nóng)民無(wú)法獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，對(duì)于確實(shí)希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無(wú)地農(nóng)民，“通過(guò)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使無(wú)地農(nóng)民在有償?shù)那疤嵯掠械乜煞N”[8]?！巴ㄟ^(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)間通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決無(wú)地或者少地問(wèn)題”[9]。“在土地流轉(zhuǎn)中，要賦予無(wú)地農(nóng)民特定的集體組織成員優(yōu)先權(quán)”[10]。

3.3加強(qiáng)職業(yè)教育，增加無(wú)地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)

大部分學(xué)者的研究中提到了加強(qiáng)對(duì)無(wú)地農(nóng)民的職業(yè)教育，增加無(wú)地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的對(duì)策。楊曉仙等更是提出“各級(jí)人民政府要將無(wú)地農(nóng)民作為就業(yè)援助優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助對(duì)象。就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助”，“將無(wú)地農(nóng)民納入享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)范圍的政策措施。”[11]

3.4建立無(wú)地農(nóng)民特有的社會(huì)保障

張發(fā)桂提出兩種模式，一是“針對(duì)農(nóng)村無(wú)地農(nóng)民制定專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法，即制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》。建立農(nóng)村最低生活保障制度，使無(wú)地農(nóng)民的基本生存能夠得到有效保障?！?二是“在社會(huì)保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，逐漸創(chuàng)造條件將農(nóng)村無(wú)地農(nóng)民納人城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過(guò)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問(wèn)題”[12]。張潤(rùn)清提出直接給予無(wú)地農(nóng)民最低生活補(bǔ)貼，他認(rèn)為“如果無(wú)地農(nóng)民可以獲得政府的最低生活補(bǔ)貼等基本保障，在一定時(shí)間內(nèi)即使沒(méi)有土地使用權(quán)和就業(yè)機(jī)會(huì)，也不會(huì)使其生活受到太大影響?！盵13]

3.5構(gòu)建無(wú)地農(nóng)民市民化的政策體系

備受關(guān)注的“無(wú)地農(nóng)民工”問(wèn)題，實(shí)際是無(wú)地農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域從事勞動(dòng)形成的（有別于城市化進(jìn)程中由于國(guó)家征地而失去土地的農(nóng)民——失地農(nóng)民）。隨著時(shí)間的推移，這一群體規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。許多學(xué)者提出加快構(gòu)建“無(wú)地農(nóng)民工”市民化的政策體系。劉兆軍提出“無(wú)地農(nóng)民工自愿放棄農(nóng)業(yè)人口戶(hù)籍進(jìn)城時(shí)，允許其轉(zhuǎn)為區(qū)域內(nèi)的城市人口并納入城市公共管理體系之中，從而為他們?cè)诔鞘蟹€(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造條件?！盵14]

3.對(duì)現(xiàn)有解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題對(duì)策的分析

上述的五個(gè)方面的對(duì)策均是針對(duì)無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題提出的，前兩方面的措施，在現(xiàn)有的政策體制下并不能解決無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題。后三個(gè)方面的措施在現(xiàn)有體制下，對(duì)解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題有一定積極意義的，但只重視了無(wú)地農(nóng)民的眼前問(wèn)題，沒(méi)有從無(wú)地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和消滅無(wú)地農(nóng)民提出相應(yīng)的對(duì)策。

首先，讓無(wú)地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)的對(duì)策并不可行?，F(xiàn)階段實(shí)施《土地承包法》的目的，就是在穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，提高土地的生產(chǎn)力，推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。無(wú)論是采取“小調(diào)整”或“重新分配”土地，都與現(xiàn)行法律相違背，也不適應(yīng)飛速發(fā)展的農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。如此做法，只能使我國(guó)農(nóng)業(yè)停留在“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)代。

其次，使無(wú)地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的辦法，根本不可能讓無(wú)地農(nóng)民擁有“從承包土地獲得收益的權(quán)利”和“獲得國(guó)家提供的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)利”。只能是解決一時(shí)的或部分無(wú)地農(nóng)民臨時(shí)的生存或生活問(wèn)題的應(yīng)急之策。從法律角度看，在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)民有平等獲得集體土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，由于政策原因沒(méi)有獲得，應(yīng)該考慮建立政策補(bǔ)償機(jī)制，而不是讓無(wú)地農(nóng)民自己來(lái)承擔(dān)這一損失，這對(duì)于無(wú)地農(nóng)民來(lái)說(shuō)“不公平”，也“不合理”。

第三，無(wú)地農(nóng)民的產(chǎn)生是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的研究中沒(méi)有將無(wú)地農(nóng)民作為一個(gè)特定的群體來(lái)看待，也沒(méi)有對(duì)其階段性特征進(jìn)行研究。因此，應(yīng)根據(jù)其階段性的特征從制度層面上解決其生存、發(fā)展問(wèn)題。

第四，解決無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題僅局限于增加無(wú)地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)收益、促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)方面，沒(méi)有關(guān)注無(wú)地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和我國(guó)未來(lái)農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)。

總之，解決無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題，不能只關(guān)注給予無(wú)地農(nóng)民一點(diǎn)眼前的利益，而應(yīng)從無(wú)地農(nóng)民發(fā)展和最終消滅無(wú)地農(nóng)民的高度來(lái)解決無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題

4.無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的路徑選擇

從上述分析可以看出，無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的集中表現(xiàn)是無(wú)地農(nóng)民在現(xiàn)有政策體制下失去了基本生存保障和發(fā)展支持的問(wèn)題。因此，解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的核心是解決無(wú)地農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題。筆者認(rèn)為，國(guó)家給予無(wú)地農(nóng)民基本保障是無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，推進(jìn)職業(yè)教育是無(wú)地農(nóng)民發(fā)展資本形成手段，剩余資本化是無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的道路選擇。

4.1給予無(wú)地農(nóng)民保障，夯實(shí)無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)

給予無(wú)地農(nóng)民一定的保障有以下三種辦法，不同地區(qū)可以根據(jù)情況選擇使用。

4.1.1在不重新分配土地的前提下，直接由國(guó)家給予無(wú)地農(nóng)民應(yīng)有補(bǔ)償

從法理的角度看，無(wú)地農(nóng)民與有地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民具有平等的公民權(quán)利。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民從集體獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是獲得基本生存生活保障權(quán)。既然是國(guó)家政策性的剝奪了無(wú)地農(nóng)民這一權(quán)利，從“公平”的角度講，國(guó)家就應(yīng)該給于無(wú)地農(nóng)民應(yīng)有的補(bǔ)償。一是分地區(qū)核定農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)貼。二是國(guó)家把1998年以后出生的無(wú)地農(nóng)民，直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

4.1.2農(nóng)村土地實(shí)行以村為單位虛擬股份制，由村集體給予無(wú)地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

在不進(jìn)行農(nóng)村土地重新分配和尊重現(xiàn)有戶(hù)籍制度的前提下，重新核定每一個(gè)行政村農(nóng)村戶(hù)籍人口，以人口的多少確定集體土地的股份數(shù)額，成立虛擬的土地股份制。同時(shí)要求不愿種地的家庭只能把土地交給村集體，種糧大戶(hù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)只能從村集體獲得土地。由村民代表大會(huì)或由村委會(huì)，每年對(duì)當(dāng)年全村由家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地收益進(jìn)行評(píng)估（不包括企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，因?yàn)樗麄兊耐恋禺a(chǎn)出率較高），在扣除生產(chǎn)資料、人工投入后，計(jì)算出凈增值額（類(lèi)似于馬克思的絕對(duì)地租），計(jì)算出每一份的價(jià)值。承包土地份額超過(guò)人口數(shù)的家庭和中糧大戶(hù)（或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織）均按此標(biāo)準(zhǔn)向集體上交凈增值額，由村集體向承包土地份額少人口數(shù)的家庭支付缺額。如果多承包土地的家庭認(rèn)為不劃算，可在自愿的基礎(chǔ)上把多承包的土地交給集體，由集體流轉(zhuǎn)給種糧大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)。這一方法，不僅可以保證國(guó)家土地承包30年不變政策的執(zhí)行，也保障了無(wú)地農(nóng)民的基本權(quán)利，更為重要的是能夠推進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，增加土地的收益，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化提供條件。

4.1.3建立階段性無(wú)地農(nóng)民生活保障

這一思路可分兩步走。第一步是自現(xiàn)在起，建立無(wú)地農(nóng)民的生活保障制度，國(guó)家按不同地區(qū)農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，給予1998年以后出生的農(nóng)村居民發(fā)放生活補(bǔ)貼，享受補(bǔ)貼時(shí)間截止到年滿(mǎn)18歲（16歲是國(guó)家法定勞動(dòng)年齡，考慮到初中畢業(yè)后要接受2年的職業(yè)教育）。第二步是農(nóng)村居民年滿(mǎn)18歲后，對(duì)于不能通過(guò)升學(xué)、入伍或從事其他職業(yè)在城市獲得工作并定居城市的農(nóng)民進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于愿意進(jìn)城務(wù)工和愿意留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，建立有國(guó)家、集體、農(nóng)民工個(gè)人三方出資的農(nóng)民工基本養(yǎng)老和社會(huì)保障。對(duì)于現(xiàn)有承包土地的農(nóng)民，以每人3畝地作為標(biāo)準(zhǔn)，作為基本的社會(huì)保障，超出部分每年向村集體繳納一定的租金，或把多余部分交給集體，由集體把土地轉(zhuǎn)租給種糧大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織。隨著時(shí)間的推移，45年后我國(guó)現(xiàn)有意義上的農(nóng)民可能會(huì)徹底消失。

給予無(wú)地農(nóng)民一定的保障，不僅是保障無(wú)地農(nóng)民生存、生活的權(quán)利，也是為他們的發(fā)展提供基本的前提。要實(shí)現(xiàn)無(wú)地農(nóng)民的發(fā)展，必須使無(wú)地農(nóng)民將其剩余轉(zhuǎn)化為資本，資本的盈利性才能實(shí)現(xiàn)無(wú)地農(nóng)民的發(fā)展。

4.2無(wú)地農(nóng)民剩余的資本化是無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的必然選擇

“農(nóng)民剩余”是指農(nóng)戶(hù)家庭收入用于基本生活消費(fèi)后的余額和多余的勞動(dòng)力[15]，對(duì)于無(wú)地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在國(guó)家給予基本保障的基礎(chǔ)上，只有通過(guò)普通教育和職業(yè)教育將勞動(dòng)力變?yōu)槿肆Y本，將家庭剩余資本化才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展。

4.2.1大力推進(jìn)無(wú)地農(nóng)民的職業(yè)教育，促進(jìn)其人力資本的形成

隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民將逐漸減少，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著時(shí)間的推移，無(wú)地農(nóng)民中一部分將會(huì)通過(guò)升學(xué)、入伍等渠道逐步融入城市，成為真正意義的市民。對(duì)于沒(méi)有走出去的無(wú)地農(nóng)民，只有加強(qiáng)職業(yè)教育，促進(jìn)其人力資本的形成，實(shí)現(xiàn)其發(fā)展。一是推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們成為農(nóng)業(yè)工人；二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和城市服務(wù)業(yè)所需的專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，使他們走向城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)；三是在推行職業(yè)教育的前提下，設(shè)立無(wú)地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，支持無(wú)地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

4.2.2樹(shù)立發(fā)展型消費(fèi)觀念，促進(jìn)無(wú)地農(nóng)民消費(fèi)剩余的資本化

在社會(huì)比較浮躁的今天，人們往往存在許多的短期行為，在農(nóng)村尤其如此。例如農(nóng)村普遍存在的不重視教育、婚喪嫁娶的奢靡浪費(fèi)、修房蓋屋的無(wú)謂攀比、封建迷信活動(dòng)等。因此，必須倡導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立發(fā)展型消費(fèi)和自我發(fā)展觀念，強(qiáng)化農(nóng)民剩余資本化的意識(shí)。把家庭的剩余也轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，必須做好以下幾方面的工作：一是正確引導(dǎo)農(nóng)民的消費(fèi)行為，使消費(fèi)行為合理化；二是倡導(dǎo)健康、科學(xué)、文明、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型消費(fèi)方式；三是引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)消費(fèi)短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，提高消費(fèi)的效益和消費(fèi)的有效性。只有如此，才能促進(jìn)無(wú)地農(nóng)民發(fā)展型消費(fèi)和自我發(fā)展理念的形成，農(nóng)民才不至于再把來(lái)之不易的收入浪費(fèi)掉，才不致以甘于低層次的就業(yè)或半失業(yè)現(xiàn)狀，才能自覺(jué)將剩余資本化，提高自身剩余資本化的比率，拓展自我發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)其自我的發(fā)展。

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[14] 劉兆軍.新生代無(wú)地農(nóng)民工：邊緣困境與制度保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010，（9）：77-81

[15] 劉金榮.農(nóng)民剩余資本化是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的必然選擇[J].山東社會(huì)科學(xué)，1012，（10）：165-167