鄒永廣

[摘要]文章對(duì)1916件旅游安全政策文件采用政策量化分析視角，從我國(guó)旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，以及旅游安全政策設(shè)定的主體部門(mén)等方面對(duì)旅游安全政策的歷史演進(jìn)特征進(jìn)行了分析，主要研究結(jié)論有：（1）從中國(guó)旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況來(lái)看，國(guó)家層面對(duì)旅游安全制度規(guī)章、重要時(shí)段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險(xiǎn)等旅游安全相關(guān)政策制定較多，是我國(guó)旅游安全政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國(guó)家層面的一致，關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域相同。（2）旅游安全政策結(jié)構(gòu)的階段性演進(jìn)特征體現(xiàn)在：旅游安全意識(shí)進(jìn)步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)；旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合等。（3）中國(guó)旅游安全政策內(nèi)容的演進(jìn)特征：旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國(guó)家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策以側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。（4）現(xiàn)有旅游安全政策的制定部門(mén)共15個(gè)，主要是由國(guó)務(wù)院和國(guó)家旅游局為主導(dǎo)部門(mén)發(fā)布?？傮w而言，旅游安全意識(shí)逐漸提高，旅游安全政策始終與旅游業(yè)發(fā)展相隨，且應(yīng)需而生。旅游安全事件的頻發(fā)使旅游安全得到廣泛關(guān)注，推動(dòng)了我國(guó)旅游安全政策的演化升級(jí)。

[關(guān)鍵詞]旅游安全；政策法規(guī)；歷史演進(jìn)；中國(guó)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-5006（2018）06-0110-14

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.06.015

引言

政策是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的“引擎”和“指揮棒”。政策的演進(jìn)是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的“指示器”，也揭示出社會(huì)發(fā)展階段性側(cè)重方向。旅游安全政策是國(guó)家或地方?jīng)Q策者依據(jù)旅游安全形勢(shì)，以防范和遏制旅游安全事故發(fā)生，以降低和化解旅游人員人身和財(cái)產(chǎn)損失為宗旨，按照法定程序制定，以法律、公報(bào)、決定、意見(jiàn)、通知等形式公布的一系列旅游安全指導(dǎo)思想、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、行為規(guī)范和防控措施。旅游安全政策源于旅游安全事件的影響，進(jìn)而引起國(guó)家或地方對(duì)旅游安全的重視而產(chǎn)生并不斷發(fā)展。旅游安全事件與旅游業(yè)的成長(zhǎng)形影不離，推動(dòng)旅游安全政策的制定和出臺(tái)，也迫使旅游業(yè)不斷夯實(shí)安全保障體系。旅游業(yè)的安全、穩(wěn)定發(fā)展，需要旅游安全政策的“武裝”。旅游安全政策有效地解決了旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的諸多安全問(wèn)題，也促使旅游業(yè)夯實(shí)和完善旅游安全保障網(wǎng)。

旅游安全政策是從公共安全生產(chǎn)政策中逐漸被強(qiáng)調(diào)和重視的一個(gè)領(lǐng)域?！拔覈?guó)政府對(duì)頻發(fā)的各類(lèi)安全生產(chǎn)事故給予高度的重視，為此建立了諸多相關(guān)的法律、法規(guī)，同時(shí)還積極制定相關(guān)政策措施，為企業(yè)的安全生產(chǎn)提供指導(dǎo)方針”。安全政策的理論研究一直廣受學(xué)者的關(guān)注，研究主要聚焦于：一是區(qū)域性的國(guó)家安全政策，如學(xué)者對(duì)歐盟共同外交安全政策由來(lái)與機(jī)制、日本安全政策的演變、美國(guó)公共安全管理政策的變遷機(jī)制、聯(lián)邦德國(guó)的安全政策以及韓國(guó)海洋安全政策的演進(jìn)研究；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的安全政策，如學(xué)者研究了我國(guó)糧食安全政策的變遷、制度邏輯和安全規(guī)制與階段性特征，美國(guó)數(shù)據(jù)安全政策的演化路徑，以及澳大利亞能源安全政策演進(jìn)等；三是安全政策評(píng)估分析與研究。學(xué)者認(rèn)為“穩(wěn)定、科學(xué)和具有前瞻性的安全生產(chǎn)政策，為社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供基本的安全保障。

從全球?qū)β糜伟踩叩年P(guān)注情況看，旅游安全政策由跨政府組織的國(guó)際會(huì)議和具有國(guó)際影響性災(zāi)難事件推動(dòng)制定。1985年在保加利亞召開(kāi)了第六界世界旅游組織大會(huì)，會(huì)議通過(guò)了《旅游權(quán)利法案和旅游者守則》（The Tourism Bill of Rights andTourist Code），旅游權(quán)利法案約定：保護(hù)旅游者安全、提供最干凈衛(wèi)生的旅游環(huán)境和服務(wù)、防控傳染性疾病傳播和旅游安全事故發(fā)生等，成為每個(gè)會(huì)員國(guó)應(yīng)履行的使命。1989年在阿根廷舉行的第九屆世界旅游組織大會(huì)采納了《旅游安全的建議措施》（Recommended Measures for Security in Tourism），該措施宣告了保護(hù)和尊重旅游者權(quán)利的重要性。此后，一項(xiàng)保護(hù)旅游者安全的全球行動(dòng)形成于1994年在西班牙召開(kāi)的世界旅游組織旅游安全專(zhuān)家會(huì)議，會(huì)議正式明確旅游者安全為基本權(quán)利，同時(shí)批準(zhǔn)了7項(xiàng)旅游安全保障措施。上述可視為旅游安全政策的實(shí)踐緣起。關(guān)于旅游安全政策的理論研究則主要圍繞旅游安全的法律保障展開(kāi)。如元海燕通過(guò)分析我國(guó)旅游安全立法現(xiàn)狀，提出了以旅游法為龍頭，制定旅游安全法為依托，制定如《飯店法》《旅游者權(quán)益保護(hù)法》等專(zhuān)門(mén)法為輔助的旅游安全法律體系；鄧小艷對(duì)我國(guó)旅游消費(fèi)者安全權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境與出路進(jìn)行了探討；孔令學(xué)分析了《中華人民共和國(guó)旅游法》對(duì)旅游者安全的全方位保護(hù)機(jī)制；喬雄兵討論了緊急情況下國(guó)際旅游消費(fèi)者的法律保護(hù)問(wèn)題，提出了中國(guó)應(yīng)該積極參與相關(guān)公約的起草，推動(dòng)有關(guān)國(guó)際旅游消費(fèi)者保護(hù)的法律制度與國(guó)際規(guī)制的接軌；張朝訪(fǎng)研究了旅行社安全保障義務(wù)制度。國(guó)外較早的旅游安全研究是Mathews（1975）進(jìn)行的國(guó)際旅游與政治科學(xué)研究，開(kāi)創(chuàng)了獨(dú)立的旅游安全政策研究先河。

我國(guó)政策法規(guī)首次涉及旅游安全是1981年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》，但真正制定旅游安全政策是1987年頒布的《國(guó)家旅游局、公安部關(guān)于加強(qiáng)旅游安全保衛(wèi)工作的通知》，之后旅游安全日益提上議事日程，旅游安全政策的重視程度和地位逐步提高。近年來(lái)，旅游安全政策被提升到前所未有的高度，特別是隨著系列具有里程碑意義的政策文件出臺(tái)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]41號(hào)）、《中華人民共和國(guó)旅游法》（2013）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]31號(hào)），以及旅游業(yè)發(fā)展的“515戰(zhàn)略”（2015）等。尤其是《中華人民共和國(guó)旅游法》第六章七十六條到八十二條明確對(duì)旅游安全相關(guān)方面進(jìn)行規(guī)定。旅游安全在權(quán)威旅游法律中做出政策性規(guī)定，并出臺(tái)實(shí)施，其規(guī)定的旅游安全內(nèi)容，對(duì)于整個(gè)旅游業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

綜上可知，國(guó)內(nèi)外對(duì)旅游安全政策的研究涉獵甚少，本研究通過(guò)搜集和梳理旅游安全相關(guān)政策，剖析和研究政府對(duì)旅游安全的關(guān)注度，深入分析旅游安全政策結(jié)構(gòu)，進(jìn)而抽象出旅游安全政策歷史演進(jìn)的階段性特征和規(guī)律，進(jìn)一步豐富和完善旅游安全政策研究?jī)?nèi)容。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委以及地方政府頒布的法律、法規(guī)等文件是政策發(fā)布的體現(xiàn)。本研究通過(guò)搜集旅游安全相關(guān)的法律、法規(guī)等文件，采用政策文本量化分析的視角，探索旅游安全政策的階段性特征和規(guī)律。研究的具體思路：首先統(tǒng)計(jì)和分析我國(guó)旅游安全政策的總量與結(jié)構(gòu)；其次針對(duì)旅游安全政策的結(jié)構(gòu)方面，具體剖析旅游安全政策的內(nèi)容，并通過(guò)政策的階段性，刻畫(huà)旅游安全政策的內(nèi)容演進(jìn)特征；最后分析旅游安全政策制定的主體和參與部門(mén)，以此衡量旅游安全公共治理整合的力量。

根據(jù)政策文本量化分析的需要，本研究搜集全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)頒布的法律、國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)和規(guī)范性文件、國(guó)家旅游局和相關(guān)部委及地方政府發(fā)布的旅游安全相關(guān)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件等。樣本選取時(shí)間從1986年1月1日至2016年12月31日。本研究一方面為了避免地方政策與國(guó)家政策存在的部分重復(fù)，另一方面為了更好地分別分析國(guó)家層面旅游安全政策與地方層面旅游安全政策的特征，在政策文件搜集過(guò)程中，采取了以下處理方法：一是以“旅游安全”為關(guān)鍵詞和全文內(nèi)容進(jìn)行查找，在國(guó)務(wù)院法制辦公室法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)、中國(guó)法律法規(guī)信息檢索系統(tǒng)、國(guó)家信息中心國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)（權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)）、國(guó)家旅游局官方網(wǎng)站，以及各省旅游局官方網(wǎng)站上采集旅游安全相關(guān)政策文件。在采集到的旅游安全相關(guān)的政策文件中，全部查看了涉及旅游安全的具體內(nèi)容，剔除了僅提及“旅游安全”一詞而無(wú)實(shí)質(zhì)政策內(nèi)容的文件。二是具體查看地方旅游安全政策與國(guó)家旅游安全政策的內(nèi)容，如地方與國(guó)家政策內(nèi)容一致，則刪除地方旅游安全政策；如不一致且具有針對(duì)性，則保留地方旅游安全政策。由于部分地方政府為貫徹執(zhí)行和落實(shí)國(guó)家旅游安全政策的需要，尚未依照國(guó)家政策精神結(jié)合本地區(qū)的針對(duì)性問(wèn)題，而是照搬制訂了類(lèi)似的地方旅游安全政策，對(duì)于該類(lèi)型政策文件予以剔除，減少重復(fù)政策文件對(duì)整個(gè)量化分析造成干擾。三是依據(jù)政策的效力，選擇了法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方法規(guī)，剔除了無(wú)實(shí)質(zhì)政策意義的部委規(guī)章和地方法規(guī)中“通知”“意見(jiàn)”等文件。如剔除了類(lèi)似《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)繼續(xù)深化“安全生產(chǎn)年”活動(dòng)實(shí)施方案的通知》等文件，因其尚無(wú)實(shí)質(zhì)政策內(nèi)容。四是為了避免文件重復(fù)計(jì)算，剔除了各部委、地方政府轉(zhuǎn)發(fā)的旅游安全相關(guān)政策。如剔除了《國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室認(rèn)真貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示和國(guó)務(wù)院第173次常務(wù)會(huì)議精神做好當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的通知》《北京市旅游發(fā)展委員會(huì)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國(guó)家旅游局辦公室關(guān)于做好旅游安全與應(yīng)急工作的通知>的通知》等，因上述文件分別被國(guó)務(wù)院、國(guó)家旅游局制定發(fā)布，以免重復(fù)計(jì)算。五是選擇正在發(fā)揮法律效力的政策文件，剔除了已失效的政策文件。部分修訂過(guò)的政策文件，以修訂后的時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

根據(jù)上述樣本采集標(biāo)準(zhǔn)，本研究將采集的樣本文件經(jīng)過(guò)仔細(xì)篩選和數(shù)據(jù)清洗，共擇取1916件旅游安全政策文件樣本（其中，國(guó)家層面的旅游安全政策182件，地方層面的旅游安全政策1734件），為刻畫(huà)階段性特征，按照兩個(gè)“五年”計(jì)劃為一個(gè)階段進(jìn)行劃分，分成1986-1995年、1996-2005年、200‘一2015年、2016年至今4個(gè)階段。

2 中國(guó)旅游安全政策的演進(jìn)特征

2.1 中國(guó)旅游安全政策的總量與結(jié)構(gòu)

2.1.1 旅游安全政策總量

自1986年起，國(guó)家及地方法律法規(guī)文件開(kāi)始涉及旅游安全相關(guān)問(wèn)題，并予以重視。由圖1可知，1986年以來(lái)的“七五”至“十三五”初期，旅游安全政策數(shù)量逐年遞增，總體上呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。1986-1995年間是我國(guó)旅游安全政策發(fā)展的起步期，出臺(tái)了17項(xiàng)旅游安全政策文件，國(guó)家和地方層面的旅游安全政策分別是8件和9件，其中，包括1990年國(guó)家旅游局頒布的《旅游安全管理暫行辦法》，該辦法的出臺(tái)使我國(guó)旅游安全管理工作初步納入了規(guī)范化和制度化的軌道，并使旅游安全管理工作有法可依。而1996-2005年期間則出臺(tái)了198項(xiàng)相關(guān)的旅游安全政策文件，包括旅游安全的國(guó)家層面政策30件和地方層面政策168件，這個(gè)10年間旅游安全相關(guān)政策發(fā)展較快，較上個(gè)10年期間增長(zhǎng)了10倍，大批旅游安全政策及具體的旅游安全條例出臺(tái)，如1996年山東省、重慶市頒布了旅游管理?xiàng)l例，1996年吉林省頒布了旅游安全管理辦法，2000年公安部頒布的《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游風(fēng)景區(qū)安全管理工作的通知》，這些政策進(jìn)一步細(xì)化了旅游安全政策所涉及的內(nèi)容，推動(dòng)了旅游安全政策適應(yīng)生產(chǎn)實(shí)踐需求的演進(jìn)。

2006-2015年期間是國(guó)內(nèi)旅游業(yè)快速發(fā)展階段，旅游安全事件頻發(fā)且繁雜，旅游安全法律法規(guī)不斷涌現(xiàn)。這個(gè)10年間我國(guó)旅游業(yè)逐步走向大眾化階段，隨著自助游等旅游新形式的興起，各類(lèi)旅游安全問(wèn)題也是見(jiàn)諸報(bào)端，有針對(duì)性的旅游安全政策也有所增加，旅游安全政策發(fā)展很快，頒布了1510件政策文件，其中，135件為國(guó)家層面政策，1375件為地方層面政策文件。這階段大都是推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的綜合性政策文件中涉及旅游安全問(wèn)題，其中包括2007年《國(guó)家旅游局關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，2013年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)旅游法》，2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2006年河南省人民政府關(guān)于印發(fā)《河南省“十一五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的通知等。

“十三五”期間將是我國(guó)旅游業(yè)深化發(fā)展時(shí)期，隨著旅游業(yè)地位的繼續(xù)提升和旅游新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，旅游安全問(wèn)題也將紛繁蕪雜，旅游安全管理備受重視，旅游安全政策發(fā)展數(shù)量也將會(huì)大量涌現(xiàn)，僅2016年旅游安全相關(guān)政策就達(dá)到191件，且旅游安全政策的作用力和影響力前所未有。其中，影響較大的是2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》和《旅游安全管理辦法》，上述文件專(zhuān)門(mén)涉及了旅游安全政策，可以視為是旅游安全管理的權(quán)威法律依據(jù)。綜上，從旅游安全政策的數(shù)量，并結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐和旅游安全具體形勢(shì)，不難發(fā)現(xiàn)，旅游安全政策發(fā)展緊跟旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，圍繞旅游安全形勢(shì)，解決旅游安全問(wèn)題。

2.1.2 旅游安全政策結(jié)構(gòu)

旅游安全政策文件的內(nèi)容是旅游安全問(wèn)題的“晴雨表”，也是政府關(guān)注度的“顯示器”。從旅游安全保障的系統(tǒng)功能角度看，旅游安全保障體系是由旅游安全政策法規(guī)系統(tǒng)、旅游安全預(yù)警系統(tǒng)、旅游安全控制系統(tǒng)、旅游安全施救系統(tǒng)和旅游保險(xiǎn)體系5個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的開(kāi)放性系統(tǒng)。國(guó)家旅游局提出：“加強(qiáng)旅游目的地安全保障體系建設(shè)，積極打造集旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全控制、旅游應(yīng)急救援、旅游保險(xiǎn)‘五位一體的旅游安全保障機(jī)制”①。結(jié)合現(xiàn)有的中國(guó)旅游安全政策文件內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)我國(guó)旅游安全政策也是圍繞旅游安全法律法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全控制、旅游安全緊急救援和旅游安全保障等方面制定的。因此，本研究將旅游安全政策樣本按照其內(nèi)容所屬范疇分為旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理、旅游安全保障5大類(lèi)。其中，旅游安全法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)旅游安全政策全局，主要包括旅游安全制度和旅游安全組織建設(shè)方面的法律法規(guī)；旅游安全預(yù)警是旅游安全的“事前”管理，主要包括重要時(shí)段安全預(yù)警、重點(diǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時(shí)期預(yù)警；旅游安全管控是旅游安全的“事中”控制，主要包括旅游安全教育、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓、旅游安全事故報(bào)告與控制；旅游應(yīng)急管理是旅游突發(fā)事件的預(yù)防、緊急救援與處置，包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急救援和應(yīng)急恢復(fù)；旅游安全保障是統(tǒng)領(lǐng)旅游全過(guò)程的保障系統(tǒng)，主要包括旅游保險(xiǎn)和其他保障。

本研究共搜集到1986-2016年中國(guó)旅游安全政策1916件，其中，國(guó)家層面的旅游安全政策182件，包括旅游安全法規(guī)31件，占總數(shù)的17%；旅游安全預(yù)警73件，占總數(shù)的40%；旅游安全管控57件，占總數(shù)的31%；旅游應(yīng)急管理11件，占總數(shù)的6%；旅游安全保障10件，占總數(shù)的6%。而地方層面的旅游安全政策1734件，包括旅游安全法規(guī)624件，占總數(shù)的36%；旅游安全預(yù)警634件，占總數(shù)的37%；旅游安全管控418件，占總數(shù)的24%，旅游應(yīng)急管理27件，占總數(shù)的1%；旅游安全保障31件，占總數(shù)的2%。

由表1所知，在旅游安全政策5大結(jié)構(gòu)中又細(xì)分了具體內(nèi)容，其中，在國(guó)家層面的旅游安全法規(guī)中，包括旅游安全制度建設(shè)和旅游安全組織建設(shè)方面的旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類(lèi)總數(shù)的81%和19%；旅游安全預(yù)警中，包括重要時(shí)段預(yù)警、重點(diǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時(shí)期預(yù)警等旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類(lèi)總數(shù)的71%、11%和18%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓(xùn)、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓，以及旅游事故報(bào)告與控制等旅游安全相關(guān)政策文件，各自占該類(lèi)總數(shù)的4%、40%、21%和35%；在旅游應(yīng)急管理中，包括旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急救援、旅游應(yīng)急恢復(fù)，分別占該類(lèi)總數(shù)的45%、0%和55%；在旅游安全保障中，包括旅游保險(xiǎn)和其他保障相關(guān)政策文件，分別占80%和20%。

在地方層面的旅游安全法規(guī)中，包括旅游安全制度建設(shè)和旅游安全組織建設(shè)方面的旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類(lèi)總數(shù)的92%和8%；旅游安全預(yù)警中，包括重要時(shí)段預(yù)警、重點(diǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時(shí)期預(yù)警等旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類(lèi)總數(shù)的70%、1%和29%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓(xùn)、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓，以及旅游事故報(bào)告與控制等旅游安全相關(guān)政策文件，各自占該類(lèi)總數(shù)的6%、62%、29%和3%；在旅游應(yīng)急管理中，包括旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急救援、旅游應(yīng)急恢復(fù)，分別占該類(lèi)總數(shù)的62%、19和19%；在旅游安全保障中，包括旅游保險(xiǎn)和其他保障相關(guān)政策文件，分別占94%和6%。

上述中國(guó)旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況表明：一是從國(guó)家層面看，旅游安全制度規(guī)章、重要時(shí)段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險(xiǎn)等旅游安全相關(guān)政策較多，是我國(guó)旅游安全政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。從地方層面看，地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國(guó)家層面的一致，關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域相同，說(shuō)明了地方政府堅(jiān)持貫徹和落實(shí)國(guó)家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上看，我國(guó)旅游安全政策圍繞旅游安全工作關(guān)注的常規(guī)事項(xiàng)方面，體現(xiàn)出旅游安全政策應(yīng)時(shí)所需的特點(diǎn)。如春節(jié)、“五一”“十一”等重要節(jié)假日時(shí)段預(yù)警的旅游安全相關(guān)政策較多，國(guó)家和地方均制定了諸多類(lèi)似《關(guān)于做好“五一”“十一”等節(jié)假日旅游安全工作的通知》的文件。又如為做好每年一度開(kāi)展的旅游生產(chǎn)與大檢查、旅游安全專(zhuān)項(xiàng)督查與整頓工作等常規(guī)工作，國(guó)家和地方均會(huì)提前發(fā)布諸如《做好旅游安全大檢查工作的通知》等文件。三是從旅游安全政策結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較來(lái)看，國(guó)家和地方層面旅游安全關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和傾向性突出。春節(jié)、“五一”“十一”等重要節(jié)假日時(shí)段預(yù)警的旅游安全預(yù)警政策和旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓等旅游安全管控等相關(guān)政策較多。除此以外，旅游保險(xiǎn)相關(guān)的旅游安全政策關(guān)注度逐漸增多。

2.1.3 旅游安全政策性質(zhì)

由圖1可知，我國(guó)旅游安全政策的數(shù)量總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，表明旅游業(yè)快速發(fā)展需要旅游安全政策的支撐與保障，也表明我們各級(jí)部門(mén)的旅游安全意識(shí)和重視程度在逐漸提升。但從旅游安全政策的性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)旅游安全政策主要以部委規(guī)范性文件為主，權(quán)威級(jí)別的法律法規(guī)較少，旅游安全政策力度整體較低，但在提升。

國(guó)家層面的182件旅游安全政策中，全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)僅頒布《中華人民共和國(guó)旅游法》的法律1部，設(shè)專(zhuān)章對(duì)旅游安全做出了規(guī)定；國(guó)務(wù)院以條例等形式頒布的行政法規(guī)2件，占總數(shù)的1%；國(guó)務(wù)院各部委及其直屬機(jī)構(gòu)等以命令、辦法等形式發(fā)布的部門(mén)規(guī)章7件，占總數(shù)的4%；國(guó)務(wù)院以意見(jiàn)、規(guī)劃、通知等形式發(fā)布的規(guī)范性文件12件，占總數(shù)的7%；國(guó)務(wù)院各部委及其直屬機(jī)構(gòu)等以意見(jiàn)、通知、辦法、規(guī)定等形式發(fā)布的規(guī)范性文件162件，占總數(shù)的89%。然而近5年，特別是隨著《中華人民共和國(guó)旅游法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》等出臺(tái)，旅游安全政策的性質(zhì)和地位在提升。

2.2 中國(guó)旅游安全政策內(nèi)容演進(jìn)

2.2.1 旅游安全政策結(jié)構(gòu)階段性演進(jìn)與特征

本研究對(duì)旅游安全政策文件的5方面內(nèi)容進(jìn)行了二級(jí)細(xì)分，同時(shí)按照1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個(gè)階段進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，并從國(guó)家和地方兩個(gè)層面分析旅游安全政策演進(jìn)。1916件旅游安全政策文件具體細(xì)分結(jié)果如表2所示。

在198E-1995年間，國(guó)家開(kāi)始逐漸重視旅游安全問(wèn)題，首先是將旅游安全法規(guī)方面的制度建設(shè)和組織建設(shè)提升日程，制定了不少開(kāi)創(chuàng)性的旅游安全政策，如1988年由旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游安全保衛(wèi)工作的通知》。另外，該階段也開(kāi)始重視節(jié)假日等重要時(shí)段旅游安全預(yù)警和旅游安全事故報(bào)告和控制工作。地方層面則僅僅是少數(shù)地方政府按照國(guó)家旅游安全制度的相關(guān)政策文件而制定當(dāng)?shù)氐南鄳?yīng)政策。在1996-2005年間，該階段國(guó)家旅游安全政策重點(diǎn)關(guān)注的是旅游安全預(yù)警和旅游安全管控，特別是節(jié)假日重要時(shí)段的旅游安全政策。此外，旅游保險(xiǎn)相關(guān)政策開(kāi)始提出。而地方旅游安全政策則主要圍繞旅游安全制度建設(shè)方面的政策。2006-2015年間，該階段是旅游業(yè)加快發(fā)展的階段，國(guó)家和地方層面的旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障政策均較多，表明旅游安全方方面面問(wèn)題都得到重視，也說(shuō)明該階段作為旅游業(yè)快速發(fā)展時(shí)期和大眾旅游發(fā)展階段，旅游安全問(wèn)題或事故較多，相關(guān)的旅游安全政策應(yīng)需頒布。2016年至今，該階段國(guó)家層面主要側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和常規(guī)工作方面的政策。而地方層面，旅游安全各方面政策均有涉及，雖無(wú)較大創(chuàng)新，但說(shuō)明地方政府旅游安全意識(shí)逐步提升。除此以外，從整體上分析旅游安全政策結(jié)構(gòu)的4個(gè)階段性演進(jìn)，還可透析出以下特征：

（1）旅游安全政策體現(xiàn)出旅游安全意識(shí)進(jìn)步

縱觀1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個(gè)階段性我國(guó)旅游安全政策的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，旅游安全預(yù)防、預(yù)警、控制和應(yīng)急處置，以及保險(xiǎn)保障等政策不斷增加、逐步健全，形成一套較為完善的旅游安全保障體系，表明旅游安全管理思想的進(jìn)步和旅游安全意識(shí)的提升。以圍繞旅游節(jié)假日重要時(shí)段旅游安全預(yù)警、旅游安全制度和旅游安全生產(chǎn)和檢查等常規(guī)性工作為核心的政策為主，向旅游保險(xiǎn)、旅游應(yīng)急救援、恢復(fù)等內(nèi)容延伸，拓寬了旅游安全管理體系，反映了旅游安全管理意識(shí)在逐漸提升。

（2）旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)

縱觀我國(guó)旅游安全政策的演進(jìn)脈絡(luò)，大多數(shù)旅游安全政策的制定都是由旅游發(fā)展過(guò)程中遭遇的特定安全事件推動(dòng)，并呈階段性地出現(xiàn)在公眾的視野中。當(dāng)我國(guó)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)生重特大旅游安全事故時(shí)，如頻發(fā)漂流旅游安全事故、景區(qū)索道安全事故、水利風(fēng)景區(qū)安全事故、出境旅游安全事件時(shí)，相應(yīng)的旅游安全政策出臺(tái)。典型的例如：交通部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)客運(yùn)架空索道安全管理工作的通知（1996）》《漂流旅游安全管理暫行辦法（1998）》，水利部安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織開(kāi)展水利安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知（2002）》，國(guó)家旅游局《關(guān)于加強(qiáng)探險(xiǎn)旅游安全管理工作的通知（2006）》《中國(guó)公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（2006）》等。隨著中國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)自由行的逐步開(kāi)放，國(guó)家旅游局、國(guó)家工商行政管理總局隨即發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《大陸居民赴臺(tái)灣地區(qū)旅游合同》（示范文本）的通知（2008）?？梢哉f(shuō)，我國(guó)旅游安全政策更多是伴隨旅游安全事件發(fā)生后或預(yù)測(cè)可能發(fā)生的情況下為更好地應(yīng)對(duì)而產(chǎn)生的。

（3）旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合

旅游安全政策是為了降低已發(fā)生的和預(yù)測(cè)可能發(fā)生的旅游安全事故造成的人身和財(cái)務(wù)損失。旅游安全政策具有降解事故損失的作用，還兼具旅游事故風(fēng)險(xiǎn)的防控作用。由于我國(guó)休假制度特點(diǎn)，旅游活動(dòng)呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性特征。元旦、春節(jié)、“五一”、暑假、“十一”等是我國(guó)居民出游高峰期，上述時(shí)段也是我國(guó)旅游安全事故的高發(fā)期。我國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)家旅游局、各地方政府部門(mén)為防范和降解旅游安全事故，每年均在元旦、春節(jié)、“五一”、暑假、“十一”等旅游高峰期發(fā)布旅游安全政策。如國(guó)家旅游局《關(guān)于做好2007年元旦、春節(jié)期間旅游工作的通知》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2015年春節(jié)元宵節(jié)期間旅游安全工作的通知》、國(guó)家旅游局《關(guān)于加強(qiáng)春季旅游安全工作的通知》、國(guó)家旅游局《關(guān)于加強(qiáng)“五一”節(jié)假日旅游安全保障和市場(chǎng)監(jiān)管工作的通知》、國(guó)家旅游局《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)暑期旅游安全工作的通知》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2014年國(guó)慶期間旅游工作的通知》、國(guó)家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步做好“十一”假日旅游安全工作的緊急通知》、國(guó)家旅游局《關(guān)于加強(qiáng)冬季旅游安全工作的通知》等，各地方政府也都會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)國(guó)務(wù)院、國(guó)家旅游局在旅游高峰期的旅游安全工作通知。由此可見(jiàn)，我國(guó)旅游安全政策的頒布和出臺(tái)還顯現(xiàn)出與旅游季節(jié)性特點(diǎn)相耦合的特征。

2.2.2 旅游安全政策內(nèi)容的階段性演進(jìn)與特征

通過(guò)政策樣本的量化統(tǒng)計(jì)和梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面和地方層面的旅游安全政策結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容豐富，旅游安全管理體系在不斷完善，但整體看，也呈現(xiàn)出地方政策是以國(guó)家政策為制定藍(lán)本和依據(jù)等較為明顯的規(guī)律性特點(diǎn)。因此，為了進(jìn)一步分析旅游安全政策內(nèi)容的演化特征，本研究以標(biāo)志性政策事件為例進(jìn)行深度剖析，以刻畫(huà)旅游安全政策內(nèi)容發(fā)展。表3揭示了中國(guó)旅游安全政策的階段性演進(jìn)內(nèi)容。

（1）旅游安全政策內(nèi)容的階段性演進(jìn)

①旅游安全政策的起步階段（1986-1995年）。1993年國(guó)務(wù)院辦公廳以部委規(guī)章的形式轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)家旅游局關(guān)于積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)意見(jiàn)的通知》，該文件關(guān)注到要整合有關(guān)部門(mén)資源，整頓旅游社會(huì)治安和經(jīng)營(yíng)秩序，做好旅游安全工作，同時(shí)推行保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著旅游安全政策的實(shí)質(zhì)性開(kāi)端。該階段旅游安全政策主要圍繞如何解決旅游社會(huì)治安問(wèn)題。

②旅游安全政策的發(fā)展階段（1996-2005年）。伴隨2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》的頒布，該階段迎來(lái)了旅游業(yè)發(fā)展的春天，也是旅游安全政策逐步發(fā)展之時(shí)。不但要整合相關(guān)部門(mén)資源，做好旅游治安、交通和衛(wèi)生等旅游應(yīng)急管理，還需要營(yíng)造良好的旅游環(huán)境，其目的主要在于加強(qiáng)旅游安全的公共服務(wù)保障。

③旅游安全政策的基本成型階段（2006-2015年）。該階段是旅游業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是旅游業(yè)發(fā)展高峰期。以法律、部委規(guī)章和行政法規(guī)等形式出臺(tái)的旅游業(yè)改革發(fā)展的政策文件不斷涌現(xiàn)。2007年國(guó)家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、2009年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》、2013年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)旅游法》，以及2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》等系列重要文件的制定和頒布，推動(dòng)著旅游業(yè)改革和發(fā)展。眾所周知，旅游業(yè)發(fā)展越快，愈加需要旅游安全保駕護(hù)航。該階段旅游安全政策關(guān)注面較多，包括旅游安全與危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)化、旅游安全預(yù)警機(jī)制的建立、旅游保險(xiǎn)制度的建立健全、旅游應(yīng)急體系的建立和提升、旅游設(shè)施設(shè)備的安全檢查和旅游應(yīng)急能力提升等方面，基本涵蓋了旅游安全預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)、控制和善后處置等各環(huán)節(jié)，基本形成了較為完整的旅游安全管理體系，為旅游業(yè)安全、穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

④旅游安全政策的提升階段（2016年至今）。2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的重要文件，對(duì)旅游安全制度建設(shè)、重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的監(jiān)管、旅游緊急救援體系建設(shè)和旅游保險(xiǎn)合作的深化提出了新要求，是保障“十三五”旅游業(yè)安全、穩(wěn)定發(fā)展的“指揮棒”。2016年國(guó)家旅游局頒布的《旅游安全管理辦法》，則是將旅游安全管理提升到一個(gè)新的高度，該文件對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者安全生產(chǎn)、旅游主管部門(mén)等的安全管理做出了新規(guī)定，旨在構(gòu)筑旅游安全保障網(wǎng)，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（2）旅游安全政策內(nèi)容演進(jìn)的特征

①旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致。旅游安全政策的演化伴隨著旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。我國(guó)旅游發(fā)展初期主要以人境旅游發(fā)展、創(chuàng)造外匯為主，因此該階段的旅游安全政策也主要是關(guān)于保障外國(guó)人人境和外僑旅行者安全的相關(guān)服務(wù)性政策，如《中華人民共和國(guó)公民出境人境管理法》（1985）、《旅行社管理暫行條例（1985）》等重要政策文件，雖現(xiàn)已失效，但在當(dāng)時(shí)為旅游出人境安全問(wèn)題提供了指南。1988年由旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游安全保衛(wèi)工作的通知》。到20世紀(jì)90年代，旅游經(jīng)濟(jì)體系逐步推動(dòng)國(guó)內(nèi)旅游，甚至出境旅游市場(chǎng)，這一階段出現(xiàn)了如公安部、國(guó)家教委關(guān)于《加強(qiáng)中小學(xué)生旅游活動(dòng)中交通安全工作的通知》（1992）以及《關(guān)于試辦中國(guó)公民自費(fèi)赴韓國(guó)旅游業(yè)務(wù)具體實(shí)施辦法的通知（1998）》。進(jìn)入21世紀(jì)，旅游新業(yè)態(tài)逐漸增多，旅游安全問(wèn)題也層出不窮。相繼推出了國(guó)家旅游局關(guān)于《加強(qiáng)探險(xiǎn)旅游安全管理工作的通知（2006）》，國(guó)家旅游局《關(guān)于做好奧運(yùn)服務(wù)與旅游安全工作的通知（2008）》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》（2011）等政策文件。近5年來(lái)，隨著旅游經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的重要性提高，旅游安全的地位得到提升。如頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)民旅游休閑綱要（2013）》《中華人民共和國(guó)旅游法（2013）》，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)（2014）》。整個(gè)旅游安全政策的演化過(guò)程，與旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程同步。

②地方政府旅游安全政策以國(guó)家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出。按照政策執(zhí)行的要求來(lái)看，法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)章等中央及國(guó)務(wù)院、部委頒布的政策文件，各級(jí)地方政府需要轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)，并貫徹落實(shí)執(zhí)行。同時(shí)，各級(jí)地方政府制定地方政策時(shí)，需要依據(jù)中央的政策文件精神，以中央的政策文件為藍(lán)本。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)（2009）》頒布，《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)（2009）》《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（2010）》等出臺(tái)；又如2013年國(guó)家旅游局辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游安全工作的通知》《關(guān)于做好暑期旅游安全工作的通知》，各地方紛紛出臺(tái)了地方的相應(yīng)政策，各地方政策內(nèi)容的一個(gè)共同點(diǎn)在于均以國(guó)家政策為藍(lán)本。但是有些地方政府完全照搬國(guó)家政策，旅游安全政策內(nèi)容尚未針對(duì)地方旅游安全的特殊性。如國(guó)家旅游局關(guān)于印發(fā)《2011年度旅游安全與應(yīng)急工作要點(diǎn)》的通知、國(guó)家旅游局制定的《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等，相當(dāng)一部分地方的旅游安全與應(yīng)急工作要點(diǎn)、旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案都是照搬國(guó)家旅游局的政策文本。事實(shí)上，我國(guó)的地域、旅游環(huán)境、旅游資源、旅游產(chǎn)業(yè)要素等存在差異，旅游安全與應(yīng)急工作也存在特殊性，因此，部分地方旅游安全政策缺乏針對(duì)性和地方性。

③旅游安全政策以側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?？v觀我國(guó)旅游安全政策的演進(jìn)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)旅游安全政策是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，也是一個(gè)逐步演化升級(jí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。我國(guó)早期制定的旅游安全政策主要以旅游安全事故“事后”的救援為主，涉及的都是協(xié)同公安、旅游、工商等部門(mén)做好旅游安全投訴和應(yīng)急救援準(zhǔn)備。如1993年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家旅游局關(guān)于積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)意見(jiàn)的通知》中明確指出：“公安、旅游、工商、鐵路、交通等有關(guān)部門(mén)相互配合，切實(shí)采取措施，整頓旅游交通、旅游景點(diǎn)的社會(huì)治安和經(jīng)營(yíng)秩序。按照誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)和誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，認(rèn)真做好旅游安全工作”；2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定：“公安、交通、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游等部門(mén)要緊密配合，切實(shí)做好重點(diǎn)旅游景區(qū)（點(diǎn)）和旅游城市的社會(huì)治安、交通疏導(dǎo)、運(yùn)輸安全、衛(wèi)生防疫、緊急救援和環(huán)境保護(hù)工作，確保旅游安全”。隨著旅游安全事件的形態(tài)多樣，旅游安全治理理念的轉(zhuǎn)變，我國(guó)旅游安全政策導(dǎo)向于旅游安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警。如2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》中指出：“完善旅游安全提示預(yù)警制度，重點(diǎn)旅游地區(qū)要建立旅游專(zhuān)業(yè)氣象、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)”；2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出：“旅行社、景區(qū)要對(duì)參與高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目的旅游者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，并開(kāi)展安全培訓(xùn)”“按照屬地管理原則，建立健全旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對(duì)處置機(jī)制和旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度，將其納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的應(yīng)急體系”。從上述十余年的時(shí)間段來(lái)看，我國(guó)旅游安全政策的內(nèi)容由“事后”的旅游應(yīng)急救援轉(zhuǎn)向“事前”的旅游風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，即實(shí)現(xiàn)了旅游安全監(jiān)管的“關(guān)口”前移。

2.3 中國(guó)旅游安全政策制定的部門(mén)

通過(guò)對(duì)本研究使用的1916件旅游安全政策文件及政策結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和參與部門(mén)統(tǒng)計(jì)（表4），發(fā)現(xiàn)具有以下特征：

（1）從政策發(fā)布部門(mén)來(lái)看，共有巧個(gè)部門(mén)發(fā)布了旅游安全相關(guān)政策（除地方政府制定之外）。其中，國(guó)家旅游局獨(dú)立制定的旅游安全政策最多，其次是國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院辦公廳，而水利部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門(mén)也制定和頒布了較多旅游安全相關(guān)政策。上述表明：一方面，由于旅游安全的影響因素較多，導(dǎo)致旅游安全事故發(fā)生的因素不僅僅是旅游業(yè)內(nèi)的影響因素本身，旅游業(yè)外的誘發(fā)因素也是重要的致因。另一方面，隨著旅游業(yè)的發(fā)展壯大，旅游業(yè)融合逐步增多，旅游相關(guān)方面的安全問(wèn)題引起了其他部門(mén)的重視，如水利旅游、森林旅游等。

（2）從階段性演進(jìn)和政策結(jié)構(gòu)分析，一是旅游安全政策隨著旅游業(yè)的發(fā)展，制定部門(mén)也呈現(xiàn)出階段性增多現(xiàn)象。2006-2015年及2016年至今，參與制定旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障政策的部門(mén)多達(dá)15個(gè)，涉及全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、水利部等國(guó)家和部委單位?？梢?jiàn)上述兩個(gè)階段參與制定旅游安全政策的部門(mén)重要度和政策的力度較大。二是旅游安全內(nèi)容引起了更多部門(mén)的關(guān)注。1986-1995年對(duì)旅游安全制度、旅游安全預(yù)防預(yù)警和旅游安全管控等較為關(guān)注，但關(guān)注的部門(mén)不多，而之后愈來(lái)愈多的部17對(duì)旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障相關(guān)政策的關(guān)注度增多。

（3）從政策發(fā)布主體和參與部門(mén)來(lái)看，旅游安全政策主要是由國(guó)務(wù)院和旅游局為主導(dǎo)部門(mén)發(fā)布，主要參與部門(mén)包括交通部、公安部、工商總局和安監(jiān)總局等，參與政策制定的部門(mén)共46個(gè)。由于旅游業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，涉及的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多，各關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)均存在旅游安全隱患和致因。因此，做好旅游安全管理，需要關(guān)聯(lián)的利益主體共同參與，同時(shí)，旅游安全政策設(shè)計(jì)需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合參與制定。實(shí)踐也證明，旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門(mén)的力量，需要整合相關(guān)部門(mén)進(jìn)行綜合治理。國(guó)家在制定旅游安全政策時(shí)應(yīng)多考慮旅游安全綜合監(jiān)管的訴求，適當(dāng)增加旅游相關(guān)部門(mén)的參與。1986年以來(lái)，參與旅游安全政策制定的部門(mén)越來(lái)越多，數(shù)量整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，2006-2015年期間增長(zhǎng)幅度較大，并在“十二五”期間參與部門(mén)達(dá)到高峰。例如《游藝機(jī)和游樂(lè)設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定（1994）》和《紅色旅游團(tuán)交通安全保障及有關(guān)費(fèi)用優(yōu)惠問(wèn)題的意見(jiàn)（2005）》制定的參與部門(mén)較多。特別是《紅色旅游團(tuán)交通安全保障及有關(guān)費(fèi)用優(yōu)惠問(wèn)題的意見(jiàn)（2005）》涉及參與部門(mén)多達(dá)8個(gè)，包括國(guó)家旅游局、財(cái)政部、公安部、教育部、鐵道部、交通部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)民航總局。又如2012年頒布的《加強(qiáng)和改進(jìn)文物安全工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中參與制定的部門(mén)多達(dá)16個(gè)，創(chuàng)旅游安全政策設(shè)定的參與部門(mén)數(shù)量之最，表明旅游安全越來(lái)越受到政府重視，也需要各相關(guān)部門(mén)聯(lián)合作用。顯見(jiàn)，旅游安全得到各部17的重視，也需要各相關(guān)部門(mén)的支持。旅游安全政策設(shè)定的參與部門(mén)的多寡也揭示了該政策的政府重視程度。

3 研究結(jié)論與展望

3.1 研究結(jié)論

本研究經(jīng)過(guò)篩選獲取1986-2016年共1916件旅游安全政策文件樣本，采用政策量化分析視角，從我國(guó)旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，以及旅游安全政策設(shè)定的主體部門(mén)等方面對(duì)旅游安全政策的歷史演進(jìn)特征和規(guī)律進(jìn)行探討，主要得到以下研究結(jié)論：

（1）從中國(guó)旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況來(lái)看：一是國(guó)家層面對(duì)旅游安全制度規(guī)章、重要時(shí)段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險(xiǎn)等旅游安全相關(guān)政策制定較多，是我國(guó)旅游安全政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國(guó)家層面的一致，關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域相同，說(shuō)明了地方政府堅(jiān)持貫徹和落實(shí)國(guó)家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上分析，我國(guó)旅游安全政策圍繞旅游安全工作關(guān)注的常規(guī)事項(xiàng)方面，體現(xiàn)出旅游安全政策應(yīng)時(shí)所需的特點(diǎn)。三是從旅游安全政策結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)家和地方層面旅游安全關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和傾向性突出。重要節(jié)假日時(shí)段預(yù)警的旅游安全預(yù)警政策和旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓等旅游安全管控等相關(guān)政策較多，除此以外，旅游保險(xiǎn)相關(guān)的旅游安全政策關(guān)注度逐漸增多。

（2）就旅游安全政策結(jié)構(gòu)的4個(gè)階段性演進(jìn)的整體上分析而言，主要發(fā)現(xiàn)：旅游安全政策體現(xiàn)出旅游安全意識(shí)進(jìn)步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)；旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合等特點(diǎn)。

（3）以標(biāo)志性政策事件為例進(jìn)行深度剖析，刻畫(huà)旅游安全政策內(nèi)容演化發(fā)展。中國(guó)旅游安全政策內(nèi)容的演進(jìn)特征：旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國(guó)家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策從側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

（4）從旅游安全政策文件及政策結(jié)構(gòu)的制定和參與部門(mén)而論，發(fā)現(xiàn)：①?gòu)恼甙l(fā)布部門(mén)來(lái)看，共有15個(gè)部門(mén)發(fā)布了旅游安全相關(guān)政策（除地方政府制定之外）。其中，國(guó)家旅游局獨(dú)立制定的旅游安全政策最多，其次是國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院辦公廳，而水利部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門(mén)也制定和頒布了較多旅游安全相關(guān)政策。②從階段性演進(jìn)和政策結(jié)構(gòu)分析，一是旅游安全政策隨著旅游業(yè)的發(fā)展，制定部門(mén)也呈現(xiàn)出階段性增多現(xiàn)象。二是旅游安全內(nèi)容引起了更多部門(mén)的關(guān)注。③從政策發(fā)布主體和參與部門(mén)來(lái)看，旅游安全政策主要是由國(guó)務(wù)院和旅游局為主導(dǎo)部門(mén)發(fā)布，主要參與部門(mén)包括交通部、公安部、工商總局和安監(jiān)總局等，參與政策制定的部門(mén)共46個(gè)。旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門(mén)的力量，需要整合相關(guān)部門(mén)進(jìn)行綜合治理。

總體而言，旅游安全意識(shí)的逐漸提高，我國(guó)旅游安全政策總量增長(zhǎng)，政策內(nèi)容在進(jìn)一步延伸和完善，政策地位和力度逐步提升，形成了多部門(mén)參與制定局面。同時(shí)旅游安全政策始終與旅游業(yè)發(fā)展相隨，且應(yīng)需而生。

3.2 研究展望

1986-2016年我國(guó)旅游安全政策演進(jìn)過(guò)程既是伴隨旅游發(fā)展的過(guò)程，也是與旅游安全事故的相耦合過(guò)程，同時(shí)也是旅游安全政策不斷豐富完善的過(guò)程。旅游安全政策的不斷完善保障了旅游業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定，維護(hù)了旅游者和旅游從業(yè)人員的安全權(quán)益，同時(shí)也推動(dòng)了我國(guó)旅游安全政策的演化升級(jí)。當(dāng)然，隨著旅游業(yè)的發(fā)展和新業(yè)態(tài)的不斷呈現(xiàn)，旅游安全政策在逐步成熟的過(guò)程中還存在一些需要亟待進(jìn)一步完善和后續(xù)研究之處：

（1）全域旅游已經(jīng)成為我國(guó)新階段旅游業(yè)發(fā)展的重要方向和戰(zhàn)略再定位，但是全域旅游也導(dǎo)致安全管理需要重大轉(zhuǎn)變。旅游業(yè)由傳統(tǒng)的單一景區(qū)建設(shè)向綜合旅游目的地、從封閉的旅游管理向自由流動(dòng)開(kāi)放式的管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了全要素、全行業(yè)、全過(guò)程、全方位、全時(shí)空、全社會(huì)的全域發(fā)展，同時(shí)也使得旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)間域、要素域、產(chǎn)業(yè)域、管理域、功能域、體驗(yàn)域等發(fā)生“域變”。因此，相應(yīng)的全域旅游安全監(jiān)管和保障政策應(yīng)該深入研究，探討加快制訂和出臺(tái)涵蓋全域旅游安全監(jiān)管主體、責(zé)任、內(nèi)容、監(jiān)管方式和手段等內(nèi)容的全域旅游保障網(wǎng)。

（2）在智慧旅游時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展給旅游業(yè)帶來(lái)極大的幫助，旅游網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買(mǎi)備受青睞，也帶來(lái)各種安全隱患。如第三方安全漏洞造成了客戶(hù)信息泄露事件，成為旅游網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買(mǎi)的信息安全隱患的爆炸性新聞。智慧智能時(shí)代，政府部門(mén)迫切需要設(shè)計(jì)旅游信息監(jiān)督、安全預(yù)警體系，需加強(qiáng)制訂有關(guān)智慧旅游信息安全監(jiān)管的政策措施，出臺(tái)有關(guān)旅游網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管的具體實(shí)施細(xì)則，協(xié)同旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門(mén)，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，形成行業(yè)自律，促進(jìn)在線(xiàn)旅游服務(wù)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

（3）高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目安全事故頻發(fā)，相關(guān)安全監(jiān)管體系亟待制訂和出臺(tái)。一方面，明確高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目安全監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容和形式、手段等；另一方面，高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目保險(xiǎn)制度和政策也需政府部門(mén)積極推動(dòng)出臺(tái)和落實(shí)。通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制，讓企業(yè)設(shè)計(jì)更多高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，以化解風(fēng)險(xiǎn)并起到積極作用。

（4）隨著戶(hù)外運(yùn)動(dòng)人數(shù)的增長(zhǎng)，“驢友”安全事故更是見(jiàn)諸報(bào)端。面對(duì)如此頻發(fā)的“驢友”安全事故，各級(jí)旅游管理部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)及地方政府應(yīng)制定好安全監(jiān)管政策制度?！绑H友”安全監(jiān)管政策內(nèi)容應(yīng)該包括：各類(lèi)景區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，地理、氣象等警示信息發(fā)布，加強(qiáng)對(duì)戶(hù)外運(yùn)動(dòng)組織的資質(zhì)認(rèn)定、規(guī)范和引導(dǎo)，建立相關(guān)安全保障標(biāo)準(zhǔn)。

（5）科學(xué)合理設(shè)計(jì)游客聚集場(chǎng)所的聯(lián)合監(jiān)管政策。一是科學(xué)核定不同類(lèi)型景區(qū)或游覽場(chǎng)所的最大承載量，制定游客流量的調(diào)控方案；二是制定事中的監(jiān)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)和疏導(dǎo)、控制方案，出臺(tái)嚴(yán)格的響應(yīng)和報(bào)告程序；三是針對(duì)一旦發(fā)生客流難以調(diào)控情景要全面制定應(yīng)急處置機(jī)制和措施。

旅游新業(yè)態(tài)日新月異，層出不窮，除了上述的幾種新業(yè)態(tài)和旅游發(fā)展方向外，還存在更多的旅游新業(yè)態(tài)安全管理亟待探討。但不論何種旅游業(yè)態(tài)的安全政策，都需要推動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)與時(shí)俱進(jìn)，甚或未雨綢繆。在國(guó)家層面上，主要是如何整合旅游相關(guān)部門(mén)的力量，協(xié)調(diào)好各領(lǐng)域部門(mén)的職責(zé)，為旅游安全政策的制定群力群策。在產(chǎn)業(yè)層面上，尚未有相關(guān)法律規(guī)定的要盡快制定政策，已有相關(guān)政策規(guī)定的需進(jìn)一步探索旅游安全政策的貫徹執(zhí)行。在市場(chǎng)層面上，探索制定旅游安全熱點(diǎn)且具實(shí)操性的旅游安全政策，如旅游應(yīng)急管理辦法、旅游突發(fā)事件的應(yīng)急流程等。此外，加強(qiáng)旅游安全政策的理論研究是旅游安全政策制定的重要推動(dòng)力。我國(guó)旅游安全政策的理論研究尚須深入，也亟待關(guān)注，本研究?jī)H從歷時(shí)性的角度分析了我國(guó)旅游安全政策的演進(jìn)特征和規(guī)律，對(duì)于旅游安全政策的缺失環(huán)節(jié)值得后續(xù)理論研究。

①《中國(guó)旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。