摘要：本文以農(nóng)業(yè)科研中PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配機(jī)制為研究對象，通過對我國農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目風(fēng)險分配問題進(jìn)行回顧和特征分析，確定符合我國國情和農(nóng)業(yè)特征的農(nóng)業(yè)科研PPP項(xiàng)目可能的風(fēng)險集合進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究，深入剖析農(nóng)業(yè)科研管理體制機(jī)制中可能遇到的問題。研究發(fā)現(xiàn)，開展PPP項(xiàng)目可以使農(nóng)業(yè)科研的資金投入風(fēng)險得到有效控制。當(dāng)政府與合作企業(yè)從項(xiàng)目模式上尋求到公共利益點(diǎn)時，會提高農(nóng)業(yè)科研的配置效率，也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)科研；風(fēng)險分配機(jī)制；配置效率

中圖分類號： F123 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.021

1 問題的提出

科技是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的源泉，那么，農(nóng)業(yè)科研投資則成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障。農(nóng)業(yè)研究在許多發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生產(chǎn)力增長上發(fā)揮著重要作用已是不爭的事實(shí)（樊勝根，1997）。農(nóng)業(yè)科研投資不僅具有較高的投資回報率（Alston等，2000），而且還有助于減少貧困（Kerr和Kolavalli，1999；Fan，Hazell 和Haque，2000；樊勝根等 2005）。然而長期以來，管理體制機(jī)制問題一直是我國農(nóng)業(yè)科技資源投入規(guī)模小、效率低的重要制約。英美等發(fā)達(dá)國家和不少發(fā)展中國家以PPP模式（Public-Private-Partnership，即公共政府部門與民營企業(yè)的合作融資模式）進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究，能夠發(fā)揮公、私各自優(yōu)勢，克服彼此劣勢，比較徹底地解決了農(nóng)業(yè)科研管理體制機(jī)制問題，成功吸引到更多國內(nèi)外資本投入，提高其配置效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，逐漸成為國際范式（Horton等，2009）。如何對農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險進(jìn)行管理，政府和市場孰輕孰重，就成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。許多學(xué)者從不同視角對農(nóng)業(yè)科研投入問題進(jìn)行研究，主要從農(nóng)業(yè)科技投入總論（黃季■、胡瑞法等，2000；胡瑞法，時寬玉等，2007；彭宇文，2010等）、農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)（何利輝，經(jīng)庭如，2003；馬發(fā)展，2003；朱亮，2006等）、農(nóng)業(yè)科技投資效益（趙芝俊，張社梅，2005等）、體制和機(jī)制（劉旭，王秀東等，2007）等方面進(jìn)行研究。胡瑞法等（2006）、黃季琨等（2010）認(rèn)為持續(xù)增加農(nóng)業(yè)投入是政府的長期任務(wù)，競爭性項(xiàng)目過度影響農(nóng)業(yè)科研的長期性和穩(wěn)定性，簡而言之就是農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險應(yīng)該以政府承擔(dān)為主。林毅夫（1993，1996）認(rèn)為，即便是處于封閉計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，科研活動仍受到市場強(qiáng)烈的誘導(dǎo)作用，言外之意是市場和企業(yè)部門可以承擔(dān)農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險。

目前，關(guān)于農(nóng)業(yè)科研投入問題的大多數(shù)研究都變現(xiàn)為對現(xiàn)象的描述，從PPP模式的角度對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目風(fēng)險分配問題進(jìn)行分析與探討的較少。本文通過對我國農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目風(fēng)險分配問題進(jìn)行回顧和特征分析，深入探討PPP模式本身具有的優(yōu)勢對農(nóng)業(yè)科研投入的影響，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步具有重要的戰(zhàn)略意義。

2 我國農(nóng)業(yè)科研資金投入現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)業(yè)科研投入總量不足，結(jié)構(gòu)不合理

我國的農(nóng)業(yè)科研投入從1995年的41.2億元到2012年增長到了286.5億元（中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒1995-2012），從整體上來講，我國的科研投入呈上升趨勢。然而，從農(nóng)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度（農(nóng)業(yè)研發(fā)投資占農(nóng)業(yè)GDP的比例）來看，近些年雖有較大幅度增長，到2012年，我國的科研投入強(qiáng)度只有0.55%，仍不足世界糧農(nóng)組織確定的農(nóng)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)（1%），我國的農(nóng)業(yè)科研投入總量不足，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。按照國際慣例來看，在農(nóng)業(yè)科研投資構(gòu)成中，發(fā)達(dá)國際政府投入比重大概在40%～50%，發(fā)展中國家則是以政府投入為主體。我國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)絕大部分來自政府的財(cái)政支持，然而財(cái)政投入中農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)大部分用于應(yīng)用研究與試驗(yàn)發(fā)展環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)短缺。與此同時，政府針對高校與研發(fā)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)占比巨大，忽視了企業(yè)對農(nóng)業(yè)科研的作用。

2.2 管理體制落后，農(nóng)業(yè)科研資金運(yùn)作效率較低

我國農(nóng)業(yè)科研資金的低效使用。一是因?yàn)閷φ姓块T的過分依賴，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研投入相關(guān)的管理部門之間存在不同程度的職能錯位、交叉和分散情況，造成投入資金項(xiàng)目重復(fù)支持的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。同時，管理部門的科研管理行為與市場調(diào)節(jié)之間也存在缺位、越位現(xiàn)象，以至于在很多情況下只有靠市場運(yùn)作機(jī)制才能高效發(fā)揮的科技投入，卻由于管理部門的過度介入而低效運(yùn)作；二是一部分農(nóng)業(yè)科研單位資金管理粗放、績效考評和問責(zé)機(jī)制薄弱，再加上經(jīng)費(fèi)不足所造成的資金分散使用，必然導(dǎo)致科研資金低效使用，降低了我國科研的投入產(chǎn)出比。

2.3 農(nóng)業(yè)科研投入滯后期過長

農(nóng)業(yè)科研投入具有明顯的滯后性，這對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利。周寧、廖西元（2008）運(yùn)用分布滯后模型，得出農(nóng)業(yè)科研投入滯后時間平均為4.7年的結(jié)論。造成農(nóng)業(yè)科研投入滯后，是由于基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制改革與建設(shè)不及時、科研與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合不緊密、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)等多方面的原因。同時，基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員保障條件不足是造成推廣不積極的重要因素。

3 PPP項(xiàng)目解決農(nóng)業(yè)科研分配風(fēng)險

3.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)，構(gòu)建多元農(nóng)業(yè)科研投入體系

農(nóng)業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)決定了其對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的特殊作用，政府作為農(nóng)業(yè)科研投入的最主要來源，理所應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的社會效益的受益者，那么也應(yīng)該明確農(nóng)業(yè)科研資金投入具有公益性的特點(diǎn)，從而承擔(dān)投資主體的義務(wù)。融資只是PPP模式的目的之一，而PPP項(xiàng)目運(yùn)用于農(nóng)業(yè)最主要的特征之一即是具有準(zhǔn)公益性，社會效益遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益，這點(diǎn)與政府對農(nóng)業(yè)科研投入的出發(fā)點(diǎn)不謀而合。在保證政府財(cái)政投入的同時，PPP項(xiàng)目的開展開拓了社會投入的渠道，進(jìn)而形成社會投入體系。政府部門與社會資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，一方面減少了政府財(cái)政的投入，減輕政府在農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出上的風(fēng)險；另一方面農(nóng)業(yè)項(xiàng)目往往有穩(wěn)定持續(xù)的收入，隨著項(xiàng)目的完成，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)還可以進(jìn)行二次投入。

3.2 政府建立管理問責(zé)權(quán)，強(qiáng)化企業(yè)農(nóng)業(yè)科研資金運(yùn)作

政府監(jiān)管農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的計(jì)劃制定、招商引資以及項(xiàng)目開展過程中監(jiān)督，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)的企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)的大部分工作。在PPP項(xiàng)目投入農(nóng)業(yè)科研資金的時候，就與政府簽訂問責(zé)合同，由政府監(jiān)督企業(yè)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的管理，不再只依靠政府部門的層層管制。一是PPP項(xiàng)目的承辦企業(yè)相對于政府，更加了解市場的需求狀況，從而能夠選擇更適應(yīng)市場需求的農(nóng)業(yè)科研方向；二是企業(yè)PPP項(xiàng)目為了適應(yīng)市場需求，會更注重農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)理論方面，這樣一來，就會在我國農(nóng)業(yè)科研薄弱環(huán)節(jié)投入更多的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行研究；三是企業(yè)對市場運(yùn)作機(jī)制更為了解，不再需要管理部門的過度介入，只需要政府出臺相關(guān)的政策條例，監(jiān)管企業(yè)在農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)作上的管理。與此同時，企業(yè)可以與高校、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)手，一方面高校根據(jù)企業(yè)獲得的市場需求來進(jìn)行基礎(chǔ)理論的研究，另一方面企業(yè)從高校獲得前沿技術(shù)自己開展農(nóng)業(yè)科研。

3.3 PPP發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，緩解農(nóng)業(yè)科研投入的滯后

農(nóng)業(yè)投資只有在基礎(chǔ)設(shè)施配套的前提下才能夠規(guī)避農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可能會承擔(dān)的風(fēng)險。2015年出臺的42號文件《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出政府和社會資本合作（PPP）模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，充分激發(fā)社會資本活力，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動力作出了重要部署。PPP項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)方面的實(shí)施恰好解決了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的一大難題。另外，通過PPP項(xiàng)目中的有效資源對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)推廣體系進(jìn)行變革，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中設(shè)立一個部門，針對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，配合正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目，派遣一批懂得符合這兩點(diǎn)的專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行推廣，解決由于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作滯后導(dǎo)致科研與應(yīng)用脫節(jié)的問題。

4 PPP項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)科研投入分配上可能帶來的風(fēng)險

4.1 PPP項(xiàng)目體制的不健全會增加其投入成本

從20世紀(jì)90年代開始，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的PPP項(xiàng)目就開始發(fā)展，然而由于政府和社會資本之間沒有穩(wěn)定的合作機(jī)制，缺乏可持續(xù)性。PPP項(xiàng)目的開展?fàn)顩r良好與否與農(nóng)業(yè)科研資金的投入環(huán)環(huán)相扣，如果PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)問題難以進(jìn)行，政府在幫扶過程中就會不斷加大投入，長此以往，PPP項(xiàng)目的投入成本就會遠(yuǎn)大于預(yù)期，就會導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)科研投入被迫中斷，無法繼續(xù)。

4.2 項(xiàng)目識別困難，政府負(fù)責(zé)管制還要承擔(dān)風(fēng)險

財(cái)政部76號文件明確“適宜采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?！必?cái)政部描述適合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，反映了PPP項(xiàng)目的一些重要特征但非全部，更偏重財(cái)政部本身有化解地方債務(wù)、防范財(cái)政風(fēng)險的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。這其中存在的客觀矛盾就是，私人投資者期望獲得更多的投資回報，而政府夾在中間左右為難。政府與社會資本無法建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享就意味著政府要承擔(dān)更大的風(fēng)險。

5 提出的政策建議

5.1 政府出臺規(guī)范的法律政策和制度

PPP項(xiàng)目在一定程度上可以解決農(nóng)業(yè)科研分配風(fēng)險，同時又不可避免地帶來投入成本過高、政府承擔(dān)更多責(zé)任的風(fēng)險，其中部分原因來源于法律制度不規(guī)范。政府應(yīng)出臺規(guī)范的法律政策和制度，提高扶貧PPP項(xiàng)目管理的法制化水平，用法制化來保證各方的收益風(fēng)險。為此，一是將保障PPP項(xiàng)目正常實(shí)施以及制約PPP項(xiàng)目不規(guī)范行為的內(nèi)容增加到《湖北省農(nóng)村扶貧條例》和《湖北省老區(qū)建設(shè)條例》等條例中；二是留足預(yù)算，確定地方政府是否具備履行PPP項(xiàng)目合約的能力，并制定相應(yīng)的獎懲措施；三是法規(guī)和法制要跟上，對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在項(xiàng)目運(yùn)行中的權(quán)責(zé)利調(diào)整過程中，一旦出現(xiàn)目標(biāo)企業(yè)面臨倒閉等情況，要有適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)作參考，盡可能讓利益雙方都放心。

5.2 建立篩選平臺

確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其預(yù)期成果，關(guān)鍵是選擇出正確的目標(biāo)企業(yè)，因此要建立篩選平臺選擇目標(biāo)企業(yè)。一是篩選具有一定的市場活力，市場競爭能力較強(qiáng)；二是公司治理；三是公司戰(zhàn)略明確；四是合同管理和執(zhí)行能力強(qiáng)；五是至少具有一次與政府合作的經(jīng)歷；六是具有穩(wěn)定的高層管理團(tuán)隊(duì)；七是具有與第三版市場和科技市場溝通的經(jīng)歷和能力，從而在PPP模式實(shí)施過程中解決農(nóng)業(yè)科研投入分配風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)

[1]樊勝根.科研投資、投入質(zhì)量和中國農(nóng)業(yè)科研投資的經(jīng)濟(jì)報酬[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1997（02）：11-17.

[2]Julian M. Alston，Michele C. Marra，Philip G. Pardey，T. J. Wyatt. Research returns redux： a meta analysis of the returns to agricultural R&；D[J]. Australian Journal of Agricultural and Resource Economics，2000，44（2）.

[3]Kerr J M， Kolavalli S L. conceptual framework with illustrations from the literature[J]. 1999.

[4]Hazell， Peter & Fan， Shenggen， 2003. “Agricultural growth， poverty reduction and agro-ecological zones in India： an ecological fallacy？，”Food Policy， Elsevier， vol. 28（5-6）， pages 433-436.

[5]黃季■，胡瑞法.農(nóng)業(yè)科技投資體制與模式：現(xiàn)狀及國際比較[J].管理世界，2000（03）：170-179.

[6]胡瑞法，時寬玉，崔永偉，黃季■.中國農(nóng)業(yè)科研投資變化及其與國際比較[J].中國軟科學(xué)，2007（02）：53-58+65.

[7]彭宇文.基于國際比較的我國農(nóng)業(yè)科技投資問題初探[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（01）：190-193.

[8]何利輝，經(jīng)庭如.農(nóng)業(yè)科技投入的國際比較及中國的對策（下）[J].世界農(nóng)業(yè)，2003（02）：10-11.

[9]馬發(fā)展.關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科技投入若干問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2003（06）：44-49+80.

[10]朱亮.農(nóng)業(yè)科研優(yōu)化配置與我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2006.

[11]趙芝俊，張社梅.我國農(nóng)業(yè)科研投資宏觀經(jīng)濟(jì)效益分析[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2005（06）：43-49.

[12]劉旭，王秀東.完善投入體制和機(jī)制 推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007（03）：24-30+111.

[13]胡瑞法，李立秋，張真和，石尚柏.農(nóng)戶需求型技術(shù)推廣機(jī)制示范研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006（11）：50-56+80.

[14]黃季■，劉瑩.農(nóng)村環(huán)境污染情況及影響因素分析——來自全國百村的實(shí)證分析[J].管理學(xué)報，2010，7（11）：1725-1729.

[15]林毅夫，蔡■，李周.論中國經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路[J].經(jīng)濟(jì)研究，1993（09）：3-11.

[16]周寧，廖西元.基于經(jīng)濟(jì)增長的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)投資時滯的實(shí)證分析[J].科研管理，2008（04）：157-163.

作者簡介：楊萌萌，在讀本科生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。