吳高　韋楠華

摘 要：多年來國(guó)家不斷加大對(duì)公共文化的投入，從2000年到2016年，文化事業(yè)費(fèi)投入總量增長(zhǎng)了12.2倍，人均文化事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)了10.9倍，公共文化服務(wù)水平不斷提高。但不可否認(rèn)的是，目前我國(guó)公共文化投入仍舊存在許多問題，具體表現(xiàn)為：投入總量不足、投入結(jié)構(gòu)失衡、投入主體單一、投入管理不足、投入評(píng)價(jià)缺失。針對(duì)上述問題，要構(gòu)建科學(xué)合理的公共文化財(cái)政投入機(jī)制的可行性措施有：完善資金投入保障機(jī)制、構(gòu)建資金投入均衡結(jié)構(gòu)、健全資金多元投入機(jī)制、優(yōu)化資金運(yùn)行管理制度、規(guī)范資金使用評(píng)價(jià)制度。

關(guān)鍵詞：公共文化；財(cái)政投入；多元投入；均衡投入；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：G124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018025

Research on the Current Situation， Problems and Countermeasures of Public Cultural Financial Investment

Abstract Over the years， the government has increased its investment in public culture. From 2000 to 2016， the total amount of cultural undertakings expenses increased by 12.2 times and per capita cultural undertakings expenditure increased by 10.9 times. The level of public cultural services continued to improve. However， it is undeniable that there are still many problems in China's public cultural input at present. The specific problems are： input is still insufficient， investment structure is unbalanced， investment source is single， investment management is insufficient， and there is no input evaluation. Aiming at these problems， there are some feasible measures to build a scientific and reasonable public cultural fiscal input mechanism which includes perfecting funds safeguard mechanism， building a balanced structure of capital investment， improving the multiple input mechanism of funds， optimizing capital operation management system and standardizing the fund evaluation system.

Key words public culture； financial input； multiple inputs； balanced input； performance evaluation

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化；2016年通過的《公共文化服務(wù)保障法》明確指出，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善公共文化服務(wù)體系。2016年習(xí)總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上明確提出要堅(jiān)持“四個(gè)自信”即“中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”，將我國(guó)社會(huì)主義文化建設(shè)提升到一個(gè)新的高度。要實(shí)現(xiàn)文化自信，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系是基本內(nèi)容。就目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共文化服務(wù)水平而言，離在全國(guó)實(shí)現(xiàn)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共文化服務(wù)還有一定距離，其中公共文化財(cái)政投入狀況是關(guān)鍵制約因素，因此對(duì)此問題進(jìn)行深入研究具有重要價(jià)值。

1 公共文化財(cái)政投入現(xiàn)狀分析

文化事業(yè)費(fèi)是公共文化財(cái)政投入的重要組成部分①。文化事業(yè)費(fèi)是指區(qū)域內(nèi)各級(jí)財(cái)政對(duì)文化系統(tǒng)主辦單位的經(jīng)費(fèi)投入總和，不包括各級(jí)文化行政管理部門的行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。改革開放以來，我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入總量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從2000年的63.16億元，增長(zhǎng)到2016年的770.69億元，增長(zhǎng)了12.2倍（見圖1）；人均文化事業(yè)費(fèi)從2000年的5.11元，增長(zhǎng)到2016年的55.74元，增長(zhǎng)了10.9倍（見圖2）。

2000年以來，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)增幅最高的年份是2007年（25.9%），增幅最低的年份是2014年（9.98%），與2015年相比，2016年文化事業(yè)費(fèi)增幅為12.84%（見圖3）；全國(guó)人均文化事業(yè)費(fèi)增幅超過20%的年份由高到低排列分別是：2007年（26.45%）、2008年（24.04%）、2012年（21.69%）、2004年（21.22%）、2011年（20.86%），增幅低于10%的年份是2013年（9.95%）和2014年（9.39%）（見圖4）。

自1980年以來，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出比重超過0.5%的有三個(gè)年度（1991、1992、1994和1997），1992年以來至今，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出比重總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；2001至2015區(qū)間比重一直在0.36%-0.40%之間徘徊，2016年終于突破0.4%，比重達(dá)到0.41%（見圖5）。

2006年以來，中央對(duì)地方文化項(xiàng)目補(bǔ)助資金總量呈現(xiàn)總體上升趨勢(shì)，即從2006年的2.49億元增長(zhǎng)至2016年的61.03億元，十年增長(zhǎng)了24.5倍。2007年經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，增幅為258.63%，之后增幅逐年下降，到2011年到達(dá)低點(diǎn)（-1.59%），2012至2013兩年恢復(fù)增長(zhǎng)，2014年又出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)（-3.79%），2015年略微恢復(fù)增長(zhǎng)，2016年政府加大了該項(xiàng)目的投入力度，成為2010年以來增幅最高的年度，增幅達(dá)到27.68%（見圖6）。

從全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)分布投入總量來看，縣及縣以下投入經(jīng)費(fèi)與縣以上投入經(jīng)費(fèi)差距總體呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)，并最終于2016年實(shí)現(xiàn)反超。從1995年至2016年，縣以上投入經(jīng)費(fèi)總量從24.44億元增長(zhǎng)至371億元，增長(zhǎng)了15.18倍，縣及縣以下投入經(jīng)費(fèi)總量從8.95億元增長(zhǎng)至399.68億元，增長(zhǎng)了44.66倍；縣以上投入經(jīng)費(fèi)總量比重從73.2%下降到48.1%，縣及縣以下投入經(jīng)費(fèi)總量比重從26.8%上升到51.9%（見圖7和圖8）。

從全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)區(qū)域分布投入總量來看，1995年至2016年期間，東部、中部、西部地區(qū)投入經(jīng)費(fèi)分別從13.43億元、9.54億元、8.30億元增長(zhǎng)到333.62億元、184.8億元、218.17億元，分別增長(zhǎng)了24.84倍、19.37倍、26.29倍，西部地區(qū)增幅最快，中部地區(qū)增幅最??；東部、中部、西部地區(qū)投入經(jīng)費(fèi)所占比重從40.2%、28.6%、24.9%調(diào)整為43.3%、24%、28.3%，東部地區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步加大，由于國(guó)家政策的額外扶持導(dǎo)致西部地區(qū)反超中部地區(qū)（見圖9、圖10）。

2 公共文化財(cái)政投入存在問題

2.1 投入總量不足

2.1.1 文化投入所占比重較低

由前述可知，從1992年至今，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出比重總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，特別是2000年以來比重一直在0.4%附近徘徊，這與國(guó)外許多國(guó)家相比，還有一定差距。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（GFS）數(shù)據(jù)，以“文化、娛樂與宗教支出”為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，2012至2015年期間法國(guó)政府文化投入占財(cái)政支出比重分別為2.53%、2.56%、2.45%、2.33%，瑞典為2.16%、2.17%、2.22%、2.20%，德國(guó)為1.70%、2.29%、2.33%、2.31%，瑞士為2.53%、2.43%、2.49%、2.48%，澳大利亞為2.45%、2.43%、2.33%、2.37%，南非為2.26%、2.55%、2.14%、1.87%，英國(guó)為1.87%、1.64%、1.52%、1.52%，而中國(guó)則為1.57%、1.56%、1.51%、1.46%，這說明我國(guó)政府文化投入還有較大增長(zhǎng)空間[1]。此外，“教科文衛(wèi)”投入增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，也突顯了公共文化財(cái)政投入不足。從“大文化”角度（即文化體育與傳媒支出統(tǒng)計(jì)指標(biāo)）來看，2000年至2015年期間，教育投入年均增長(zhǎng)19.71%，科技投入年均增長(zhǎng)26.45%，衛(wèi)生投入年均增長(zhǎng)23.66%，而文化投入年均增長(zhǎng)為16.78%①，這充分說明與教育、衛(wèi)生、科技等支出增幅相比，文體傳媒支出增幅較低，財(cái)政保障不足，無法很好適應(yīng)我國(guó)文化領(lǐng)域改革發(fā)展的需要。另外，公共文化投入也未能與財(cái)政總收入同步增長(zhǎng)。有學(xué)者分析，2000至2015年全國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)17.59%，高于同期文化投入總量年均增長(zhǎng)0.81%，文化投入占財(cái)政收入比從2.24%下降至2.02%，降幅達(dá)9.87%；除了青海、北京、遼寧、吉林之外，在其余27個(gè)省域，文化投入增長(zhǎng)均落后于財(cái)政收入增長(zhǎng)[2]。

2.1.2 中央政府投入比例較低

由于我國(guó)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，中央財(cái)政主要承擔(dān)中央本級(jí)文化事業(yè)投入和中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金投入，導(dǎo)致中央財(cái)政占整個(gè)文化事業(yè)投入比例不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)文化體育傳媒領(lǐng)域的投入90%以上均由地方政府承擔(dān)，2014至2016年中央財(cái)政只承擔(dān)了每年平均8.3%的支出比例，這無疑加重了地方各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。安彥林以文化文物財(cái)政支出為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，近年來我國(guó)中央政府僅承擔(dān)了5%左右的財(cái)政支出責(zé)任，地方政府承擔(dān)了約95%的支出責(zé)任，與世界許多國(guó)家相比，我國(guó)中央政府對(duì)于文化文物等公共文化的投入比例較低，如2015年我國(guó)中央政府文化文物支出占比為5.85%，而國(guó)外許多國(guó)家中央政府承擔(dān)了20%以上的文化支出責(zé)任，如法國(guó)為21.85%、澳大利亞為24.41%、瑞典為31.61%、南非為34.56%、俄羅斯為39.57%、英國(guó)為59.18%②。

2.1.3 地方政府投入動(dòng)力不足

長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)以GDP為導(dǎo)向政績(jī)考核體系導(dǎo)致各地政府許多官員對(duì)投入大、見效慢的公共文化建設(shè)投入動(dòng)力不足，更是導(dǎo)致地方政府相關(guān)配套經(jīng)費(fèi)不到位。具體就公共數(shù)字文化建設(shè)“三大工程”而言，許多政府部門仍舊以傳統(tǒng)的工程觀念看待，認(rèn)為既然是工程就可能會(huì)結(jié)束，這種觀念自然影響到了公共財(cái)政對(duì)公共數(shù)字文化建設(shè)的固定、常態(tài)化、剛性預(yù)算投入。許多地方政府在開展公共數(shù)字文化服務(wù)方面，完全依賴中央財(cái)政補(bǔ)貼，以中央補(bǔ)貼（如免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)）代替地方預(yù)算的現(xiàn)象在西部和基層地區(qū)尤其突出，如在廣西北部32個(gè)共享工程市縣支中心，竟然有19個(gè)支中心運(yùn)行經(jīng)費(fèi)未列入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算[3]，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備無法有效維護(hù)和更新，運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。

2.2 投入結(jié)構(gòu)失衡

2.2.1 城鄉(xiāng)之間投入仍欠均衡

就全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入而言，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)之間投入處于失衡狀態(tài)，1995年至2015年期間，縣及縣以下文化事業(yè)投入經(jīng)費(fèi)最低占比為26.7%，最高占比為49.9%，2016年縣及縣以下投入終于超過50%，達(dá)到51.9%。2010年至2016年期間，縣及縣以下文化事業(yè)投入經(jīng)費(fèi)年均占比為46.86%，可見雖然近年來我國(guó)政府加大了對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的財(cái)政投入力度，城鄉(xiāng)之間投入差距有所縮小，但城鄉(xiāng)之間投入仍欠均衡。同時(shí)考慮到我國(guó)歷史上鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是中西部縣及縣以下地區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期欠賬等客觀現(xiàn)實(shí)，僅僅依靠現(xiàn)有投入水平無法根本擺脫城市與農(nóng)村之間公共文化服務(wù)不均衡的困境，如2015年主要服務(wù)于農(nóng)村的1988家縣圖書館圖書總藏量23027萬冊(cè)，只占全國(guó)圖書館總藏量的27.5%[4]。特別是，我國(guó)實(shí)行的是“分灶吃飯”和分級(jí)財(cái)政體制，現(xiàn)有財(cái)政保障體制無法充分考慮到貧困縣政府或農(nóng)村基層財(cái)政收支矛盾或財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配問題；“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”是貧困縣政府的核心工作，作為只占“保民生”一小部分的公共文化建設(shè)，縣政府自然只能承擔(dān)與財(cái)力相適應(yīng)但與均等化或標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)相差巨大的經(jīng)費(fèi)投入。在西部地區(qū)部分基層政府甚至有可能挪用中央和上級(jí)下?lián)艿墓参幕?wù)專項(xiàng)資金，如陜西榆林市榆陽區(qū)金雞灘鎮(zhèn)綜合文化站應(yīng)有的由中央財(cái)政和省財(cái)政為“免費(fèi)開放”專項(xiàng)項(xiàng)目下發(fā)的5萬元補(bǔ)貼，并沒有到位，很可能被鎮(zhèn)財(cái)政挪用[5]。

2.2.2 區(qū)域之間投入差距明顯

雖然近年來我國(guó)不斷加大對(duì)中西部公共文化建設(shè)的投入力度，但受到地方財(cái)政收入?yún)^(qū)域差異過大以及公共文化投入主要依賴于地方政府的影響，東部與中西部之間的財(cái)政投入差距不是縮小，而是進(jìn)一步擴(kuò)大了。如1995至2016年東部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)所占比例從40.2%提升為43.3%，中部地區(qū)從28.6%下降為24%，西部地區(qū)從24.9%提升至28.3%，由此可知，東部地區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步加大，西部地區(qū)得益于中央財(cái)政的大力扶持，增幅最快，而中部地區(qū)增幅最小，形成了公共文化投入上的“中部塌陷”。此外，從全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)省域人均投入來看，2015年全國(guó)人均文化事業(yè)費(fèi)為49.68元，排名前5位的省域分別為：西藏（178.46）、上海（151.34）、北京（127.08）、青海（111.13）、天津（99.39），排名后5位的省域分別為：河南（21.73）、安徽（23.81）、河北（24.96）、江西（27.84）、湖南（28.57），河南省人均文化事業(yè)費(fèi)是全國(guó)平均水平的43.74%、上海市的14.36%；西藏、青海由于地廣人稀，加上國(guó)家額外扶持，故人均文化事業(yè)費(fèi)較高。有學(xué)者通過人均值演化推算，發(fā)現(xiàn)2000至2014年全國(guó)公共文化投入人均值地區(qū)差由1.4571擴(kuò)大至1.5979，經(jīng)過多年發(fā)展，地區(qū)差距不僅沒有縮小反而進(jìn)一步擴(kuò)大了9.66%[6]。

2.3 投入主體單一

2.3.1 政府投入占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)

由于我國(guó)正處在文化管理體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型變革期，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)慣性思維影響力較大，加之政府職能轉(zhuǎn)變不到位，因此目前在我國(guó)公共文化服務(wù)供給體系中，形成了“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局，即資源供給和文化投入主體以政府單一供給為主。同時(shí)由于社會(huì)力量在參與公共文化服務(wù)時(shí)仍受到政策法規(guī)、體制機(jī)制和技術(shù)能力等諸多限制，社會(huì)民間主體力量較為薄弱，文化服務(wù)組織不健全，發(fā)展不充分，這導(dǎo)致包括數(shù)字資源在內(nèi)的公共文化建設(shè)資金來源單一，主要依靠政府的財(cái)政撥款，一方面給政府財(cái)政造成了過大壓力，在中西部基層部分地區(qū)有限的經(jīng)費(fèi)甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面也深受政府投入導(dǎo)向和對(duì)當(dāng)?shù)毓参幕聵I(yè)重視程度高低的影響，造成經(jīng)費(fèi)問題始終成為制約公共文化事業(yè)尤其是基層文化事業(yè)發(fā)展進(jìn)度的瓶頸。如有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2012年度被調(diào)研的圖書館、博物館（紀(jì)念館）、美術(shù)館、文化館（群藝館）、財(cái)政撥款占總收入比重分別達(dá)到96.5%、92.9%、73%、72.2%[7]；又如，柳州下轄柳城縣圖書館每年只有3.7萬元基本運(yùn)行費(fèi)，沒有其他任何經(jīng)費(fèi)來源，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)[8]。

2.3.2 社會(huì)參與投入仍很欠缺

目前我國(guó)對(duì)公共文化服務(wù)多元化投入存在空間小、規(guī)模小，人為性、變動(dòng)性較大，具體表現(xiàn)為：（1）無“意”于投。由于文化投資效益低、收效慢，投入回報(bào)率低，以及社會(huì)文化生態(tài)環(huán)境較差、企業(yè)缺乏社會(huì)文化責(zé)任感等因素影響，社會(huì)力量參與投入的意愿并不強(qiáng)；（2）無“法”可投。由于多元化投入的法規(guī)政策建設(shè)方面的不足，社會(huì)資金對(duì)公共文化投入的積極性不高；公益贊助減免稅收政策力度不大，政府管理社會(huì)基金機(jī)制不靈活，很大程度上限制了多元化投入；（3）無“門”可投。政府尚未搭建好鼓勵(lì)社會(huì)資本參與多元化投入的交流平臺(tái)，由于信息割裂和不對(duì)稱，即便部分企業(yè)有意贊助公共文化事業(yè)發(fā)展，也找不到合適的投入途徑；（4）無“主”可投。目前政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)部門推動(dòng)多元化投入工作、充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮社會(huì)力量以及有效整合資源等方面作為不夠[9]。如有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2012年度被調(diào)研的圖書館、博物館、文化館、美術(shù)館接受企業(yè)贊助的經(jīng)費(fèi)僅占各自總收入的0.14%、0.008%、1.3%和0%[10]。

2.4 投入管理不足

2.4.1 轉(zhuǎn)移支付制度有待完善

1994 年以來我國(guó)逐步建立的中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在推動(dòng)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了重要作用，但也存在許多問題，突出表現(xiàn)如下[11]：由于中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)合理性不足；部分項(xiàng)目還是要求過多的行政審批，分配效率不高；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類過多，目標(biāo)多元，但規(guī)模過小，均等化作用不強(qiáng)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涵蓋領(lǐng)域過寬，分配設(shè)置科學(xué)性不強(qiáng)，資金使用分散低效；轉(zhuǎn)移支付過程信息公開透明性不足，存在許多管理漏洞；橫向轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)為各種形式的“對(duì)口資源”，缺乏制度規(guī)劃和量化標(biāo)準(zhǔn)[12]等。特別是，由于受到“條塊分割、各自為政”傳統(tǒng)文化管理體制影響，公共文化領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移資金種類繁多，如文化設(shè)施設(shè)備專項(xiàng)資金、文化藝術(shù)創(chuàng)作專項(xiàng)資金、文化人才隊(duì)伍專項(xiàng)資金、文化工程與活動(dòng)專項(xiàng)資金、文化服務(wù)宣傳推廣專項(xiàng)資金等等，不可避免導(dǎo)致文化多頭投入、重復(fù)投入問題，也同時(shí)由于政府職能部門對(duì)各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的多頭審批和分散管理，使基層政府疲于應(yīng)付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申報(bào)驗(yàn)收工作，加之受到傳統(tǒng)“以人撥款”“以錢養(yǎng)人”資金分配機(jī)制影響，降低了本來就很有限的資金使用效益。

2.4.2 財(cái)政預(yù)算支出規(guī)范不足

雖然歷年來我國(guó)文化建設(shè)投入逐年增長(zhǎng)，但對(duì)國(guó)家文化治理和民族文化建設(shè)的財(cái)政支撐效果仍不明顯。雖然造成上述情況發(fā)生的原因較為復(fù)雜，但政府預(yù)算支出的規(guī)范性不足是其中一個(gè)很重要的原因。各級(jí)政府文化支出的各種形式撥付經(jīng)常遭遇到不同程度的“暗箱”或“潛規(guī)則”的侵?jǐn)_，文化支出經(jīng)常處于一種由非規(guī)范性財(cái)政權(quán)力杠桿隨機(jī)操控的狀態(tài)，容易導(dǎo)致政府支出的成本和效益很難準(zhǔn)確進(jìn)行定量分析，加之我國(guó)一直沒有建立文化行業(yè)支出定額標(biāo)準(zhǔn)[13]，預(yù)算管理缺乏硬約束。正因如此，我國(guó)公共文化財(cái)政投入現(xiàn)狀存在許多“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，沒有對(duì)公共文化服務(wù)和非公共文化服務(wù)、基本文化服務(wù)和非基本文化服務(wù)進(jìn)行有效區(qū)分，公共財(cái)政過多參與非市場(chǎng)失效文化領(lǐng)域，對(duì)于應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共文化服務(wù)，財(cái)政投入保障不足。有學(xué)者將政府文化支出預(yù)算的非規(guī)范性歸納為三點(diǎn)[14]：（1）支出的非預(yù)算性，即預(yù)算對(duì)支出的非完全覆蓋，很多地方政府的公共文化支出大多數(shù)是以預(yù)算外游戲規(guī)則進(jìn)行的，如中西部地區(qū)部分縣級(jí)財(cái)政對(duì)公共文化支出的年度預(yù)算，甚至還滿足不了文化事業(yè)人員的全部工資福利支出額度；（2）執(zhí)行的非清晰性，由于預(yù)算執(zhí)行在文化行政架構(gòu)內(nèi)缺乏規(guī)范的制度程序和監(jiān)管維度，由此導(dǎo)致出現(xiàn)后續(xù)運(yùn)行的公共文化支出非規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的非清晰性，產(chǎn)生諸如“跑部錢進(jìn)”“會(huì)哭的孩子有奶喝”“條子現(xiàn)象”等中國(guó)特色潛規(guī)則；（3）程序的非約束性，即文化支出缺乏穩(wěn)定的程序設(shè)計(jì)、連動(dòng)的介入環(huán)節(jié)以及透明的執(zhí)行公開，為“暗箱操作”“潛規(guī)則”以及“權(quán)力綁架者意志行為”等留下可操作空間。

2.5 投入評(píng)價(jià)缺失

長(zhǎng)期以來，我國(guó)公共財(cái)政投入存在缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的問題，尤其是在公共文化服務(wù)體系建設(shè)初期，存在明顯的重投入、輕評(píng)價(jià)、輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。同時(shí)由于經(jīng)費(fèi)管理使用透明度不高，基層文化單位經(jīng)常發(fā)生資金被挪用和擠占情形，具體經(jīng)費(fèi)使用明細(xì)模糊，導(dǎo)致無法進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估[7]。目前我國(guó)公共財(cái)政對(duì)文化投入的績(jī)效評(píng)估主要存在以下問題[15]：（1）缺乏明確的績(jī)效評(píng)估規(guī)范，財(cái)政、文化及審計(jì)管理部門應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的評(píng)估規(guī)范細(xì)則；（2）缺乏明確的評(píng)估機(jī)制，當(dāng)前評(píng)估工作沒有明確界定評(píng)估主體的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)自我評(píng)估、第三方評(píng)估、統(tǒng)一評(píng)估或?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估缺乏具體機(jī)制；（3）缺乏明確的評(píng)估指標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，是順利開展績(jī)效評(píng)估并能有效反映考評(píng)對(duì)象真實(shí)情況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正是由于公共文化財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估的缺失，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政資金使用效益不高。同時(shí)，由于缺乏財(cái)政民主化和透明度，預(yù)算支出這種本應(yīng)該以納稅人偏好來進(jìn)行的公共決策行為很容易演變?yōu)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的隨意安排，即受領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好和政績(jī)最大化的影響。

3 公共文化財(cái)政投入改進(jìn)對(duì)策

3.1 完善資金投入保障機(jī)制

3.1.1 增加文化財(cái)政投入預(yù)算

隨著我國(guó)綜合國(guó)力進(jìn)一步增強(qiáng)，全社會(huì)早已達(dá)成政府應(yīng)持續(xù)不斷增加文化財(cái)政投入預(yù)算的共識(shí)，近年來更是出臺(tái)了一些有關(guān)文化的新法律。如2017年3月實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共文化的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算；國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)增加投入，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，重點(diǎn)扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)開展公共文化服務(wù)；2018年1月實(shí)施的《公共圖書館法》明確指出縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公共圖書館投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。上述法律規(guī)范就增加公共文化投入并將其納入本級(jí)政府預(yù)算作了強(qiáng)制性規(guī)定，雖然并未涉及到預(yù)算所占比例、年增長(zhǎng)幅度等關(guān)鍵量化指標(biāo)內(nèi)容，但這無疑在督促扭轉(zhuǎn)許多中西部基層政府未將公共文化服務(wù)納入政府預(yù)算現(xiàn)狀方面具有重大意義。如何有效增加文化財(cái)政投入預(yù)算總量？其途徑主要有兩點(diǎn)，一是中央政府需要加大資金投入力度，提升文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出總比例；二是地方政府不僅要依法將公共文化建設(shè)納入地方財(cái)政預(yù)算，而且還要確保合適增幅。

文化事業(yè)費(fèi)（狹義文化）占財(cái)政總支出合理比例應(yīng)該是多少？對(duì)此，許多學(xué)者提出了不同建議，如王列生提出到2020年文化事業(yè)投入占財(cái)政支出比例應(yīng)該提高到1.5%[16]；張啟春等[17]提出將1%作為2020年我國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)。如前文所述，我國(guó)不僅文體傳媒（大文化）支出年均增幅要小于教育、衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域支出年均增幅，而且絕大部分省域公共文化投入要滯后于財(cái)政收入增長(zhǎng)。其實(shí)早在2007年中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》首次提出中央和省級(jí)財(cái)政每年對(duì)文化建設(shè)的投入增幅不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅；2011年中共中央《關(guān)于深化文化體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》則進(jìn)一步將該標(biāo)準(zhǔn)明確為“高于”，但上述規(guī)定并沒有很好落實(shí)，就連一些發(fā)達(dá)省份也不例外，如《浙江省文化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求文化投入增幅高于本級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收支增幅，但實(shí)際上沒有任何一個(gè)年度達(dá)成此目標(biāo)[18]。因此建議國(guó)家出臺(tái)更具權(quán)威性的法律規(guī)定，確定各級(jí)文化事業(yè)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政支出比重、各級(jí)文化事業(yè)費(fèi)投入增長(zhǎng)率等剛性量化指標(biāo)。

3.1.2 整合設(shè)立文化專項(xiàng)資金

為更好解決文化管理體制條塊分割的弊端，我國(guó)正在逐步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)文化管制理念向文化治理理念的轉(zhuǎn)變，文化治理結(jié)構(gòu)由“小部門制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟛块T制”，這意味著不僅要整合大文化領(lǐng)域內(nèi)不同公共文化資源（如推動(dòng)圖書館、文化館、博物館、新聞、出版、廣電等部門項(xiàng)目合并運(yùn)行），而且要加強(qiáng)與教育、科技等領(lǐng)域的文化類項(xiàng)目合作，減少重復(fù)投入，實(shí)現(xiàn)合作共贏。正是由于中央認(rèn)識(shí)到多年來我國(guó)各類專項(xiàng)資金分配、管理與使用所存在的許多不規(guī)范情況，2014年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》就明確提出要從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配和使用，2015年12月，財(cái)政部出臺(tái)的《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》就專項(xiàng)資金支出范圍、分配辦法、申報(bào)與審批、管理與使用、資金監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)等做出了詳細(xì)規(guī)定。鑒于我國(guó)公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金種類繁多，多頭管理，財(cái)力分散，為提高資金使用效益，有必要統(tǒng)一整合設(shè)立文化專項(xiàng)資金，嚴(yán)格規(guī)范文化專項(xiàng)資金用途，杜絕擠占、挪用和變相使用等現(xiàn)象發(fā)生，建立一個(gè)專業(yè)決策、統(tǒng)一管理、集中使用的國(guó)家文化發(fā)展專項(xiàng)資金支持體系。目前有個(gè)別省份對(duì)此進(jìn)行了積極探索。如2013年浙江省財(cái)政跨部門整合了公共文化服務(wù)相關(guān)省級(jí)專項(xiàng)資金（如農(nóng)村電影專項(xiàng)、免費(fèi)開放專項(xiàng)、基層文化設(shè)施專項(xiàng)、基層公共文化服務(wù)建設(shè)專項(xiàng)、廣播電視惠民服務(wù)工程專項(xiàng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站設(shè)備更新改造工程專項(xiàng)等），統(tǒng)一設(shè)立省內(nèi)基本公共文化服務(wù)專項(xiàng)資金，多部門聯(lián)合制定了《浙江省基本公共文化服務(wù)專項(xiàng)資金管理辦法》，以推進(jìn)專項(xiàng)資金管理改革，該做法值得借鑒。

3.1.3 構(gòu)建政府分級(jí)投入機(jī)制

理論上，政府間事權(quán)劃分應(yīng)和其支出責(zé)任相匹配，但實(shí)際上由于我國(guó)目前政府間事權(quán)責(zé)任不清晰和文化事權(quán)的特殊性，導(dǎo)致中央與地方、地方各級(jí)政府之間文化事權(quán)與支出責(zé)任不清，政府公共文化支出責(zé)任在一定程度上存在地方化、基層化和部門化的情形，即上級(jí)政府通過事權(quán)層層下移，讓底層政府承擔(dān)本屬于上級(jí)政府的支出責(zé)任，上級(jí)政府則通過考核評(píng)價(jià)權(quán)，讓不清晰的文化事權(quán)成為下級(jí)的“當(dāng)然事權(quán)”。因此對(duì)各級(jí)政府間事權(quán)進(jìn)行合理劃分是構(gòu)建政府分級(jí)投入機(jī)制的首要前提。如前文所述，與國(guó)外許多國(guó)家相比，我國(guó)中央政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域投入比例較低。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此也提出了一些建議，如吳理財(cái)[19]提出用于農(nóng)村公共文化服務(wù)的財(cái)政資金，各級(jí)政府投入比例分別為中央（35-40%）、省級(jí)（45-50%）、縣級(jí)（10-20%）；江光華[20]提出中央（10-20%）、?。?0%）、縣（30-40%）、鄉(xiāng)（通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)）四級(jí)財(cái)政分擔(dān)體系。近年來我國(guó)推行的“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政扁平化管理體制改革趨勢(shì)，決定了我國(guó)建立中央、省、縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)體制是相對(duì)合理的方案，至于具體分?jǐn)偙壤嗌?，?yīng)根據(jù)各省財(cái)政實(shí)際情況來綜合確定，但總體思路是加大中央財(cái)政支出比例，明確省級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，降低縣級(jí)及縣以下財(cái)政支出比例。

總之，要真正實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化的重要前提是依據(jù)公共文化產(chǎn)品外部效應(yīng)大小，科學(xué)劃分政府間的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，合理界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任，即全國(guó)性公共文化服務(wù)由中央負(fù)擔(dān)，地方性公共文化服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省基本公共文化服務(wù)由中央和地方共擔(dān)，從而建立起政府分級(jí)投入機(jī)制。具體來說，對(duì)于重大公共文化項(xiàng)目、公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、基本文化信息資源等公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和基本資源建設(shè)，因其具有通用性和普遍性特點(diǎn)，應(yīng)以中央財(cái)政投入為主，地方積極配合；對(duì)于社區(qū)鄉(xiāng)村公共文化活動(dòng)、流動(dòng)文化服務(wù)、文化人才培養(yǎng)等具有明顯地域性和多元性的公共文化服務(wù)，可以地方財(cái)政投入為主體，中央財(cái)政以項(xiàng)目形式給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助；對(duì)于中西部地區(qū)農(nóng)村文化建設(shè)這個(gè)制約均等化的難點(diǎn)，可通過加大中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)東中西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間基本公共文化供需均衡化。一些地方也進(jìn)行了積極探索，如成都市通過將市、縣、鄉(xiāng)、村“四級(jí)”公共文化服務(wù)常年經(jīng)費(fèi)全部納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立了公共文化服務(wù)財(cái)政分級(jí)保障長(zhǎng)效機(jī)制[21]。

3.2 構(gòu)建資金投入均衡結(jié)構(gòu)

3.2.1 優(yōu)化文化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

優(yōu)化公共文化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，建立“結(jié)構(gòu)均衡”的資金分配制度，具體包括：一是要優(yōu)化城鄉(xiāng)投入結(jié)構(gòu)。截至2016年年底，我國(guó)農(nóng)村人口總數(shù)為 5.9億人，占全國(guó)13.8億總?cè)丝诒壤秊?2.65%[22]，然而由于鄉(xiāng)村公共投入歷史欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，因此公共文化投入主要應(yīng)加強(qiáng)面向農(nóng)村人口和低收入人群。特別是當(dāng)前國(guó)家要從根本上解決廣大農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)建設(shè)困境，必須不斷加大財(cái)政投入和公共文化產(chǎn)品供應(yīng)，構(gòu)建農(nóng)村公共文化產(chǎn)品提供的法律和政策保障機(jī)制，避免中央有關(guān)加大對(duì)農(nóng)村投入的文件無法在地方上有效推行，同時(shí)要規(guī)范財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的投入責(zé)任，構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)事權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制，以克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)權(quán)缺乏保障等突出問題；二是要優(yōu)化地域投入結(jié)構(gòu)。鑒于我國(guó)東部與中西部之間的財(cái)政投入差距反而進(jìn)一步擴(kuò)大，因此繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)、貧困地區(qū)的文化投入力度，縮小地區(qū)差異，仍然任重道遠(yuǎn)?！吨醒胙a(bǔ)助地方農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2013）確立了中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)的20%、50%、80%的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但未涵蓋到公共文化所有領(lǐng)域，因此有必要進(jìn)一步加大中部和西部的扶持力度。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（2015）也提出，要落實(shí)取消國(guó)家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目對(duì)基層政府的配套資金政策要求，并加大中央和省級(jí)財(cái)政投資補(bǔ)助比重?！痘竟卜?wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（2018）則根據(jù)地方財(cái)力分五檔確定中央與地方分擔(dān)比例，相比原先的東中西劃分方法，更加細(xì)化和科學(xué)；三是要優(yōu)化硬軟投入結(jié)構(gòu)。要克服公共文化投入長(zhǎng)期重硬偏軟的傾向，在加大對(duì)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件投入的同時(shí)，不能忽視公共文化人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，畢竟公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的有效運(yùn)轉(zhuǎn)終究需要依靠人才能實(shí)現(xiàn)。

3.2.2 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

為更好實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)水平均等化目標(biāo)，解決公共文化一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大等弊端，我國(guó)應(yīng)積極改革和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，具體措施有：一是繼續(xù)增加和完善對(duì)公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付和文化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并積極調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嘗試以地方政府的公共文化產(chǎn)品服務(wù)經(jīng)費(fèi)為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差異；二是合理界定中央政府和地方政府的公共文化支出責(zé)任。中央政府原則上負(fù)責(zé)對(duì)涉及國(guó)家文化安全和核心價(jià)值體系建設(shè)等領(lǐng)域的重大文化項(xiàng)目的投入，省級(jí)政府負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)的重要文化項(xiàng)目的投入，確保中央政府和省級(jí)政府在公共文化建設(shè)投入的職責(zé)明確，分工合理；三是探索建立制度化和規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，沒有相應(yīng)的法律制度對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確規(guī)定，但實(shí)際上形成了一種以“對(duì)口支援”為主的非制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付體系。我國(guó)可借鑒德國(guó)的州際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)驗(yàn)，從制度層面明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市有履行文化財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付（對(duì)口支援）的義務(wù)，并就運(yùn)作方式、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等進(jìn)行明確規(guī)定[23]；四是不斷完善省以下公共文化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。可結(jié)合“省直管縣”試點(diǎn)，中央的公共文化轉(zhuǎn)移支付經(jīng)省級(jí)財(cái)政直接撥付到需要支持的縣級(jí)行政區(qū)，以更好杜絕截留挪用。同時(shí)各省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)中央提出的改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本原則，對(duì)省以下的公共文化轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善。

3.3 健全資金多元投入機(jī)制

3.3.1 鼓勵(lì)社會(huì)力量參與投入

目前政府對(duì)文化事業(yè)投入不夠、社會(huì)力量（企業(yè)、非營(yíng)利組織和個(gè)人）參與過少是制約我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、導(dǎo)致公共文化服務(wù)有效供給不足的主要因素，因此政府應(yīng)不斷完善鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)政策，優(yōu)化公共文化服務(wù)的投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資興辦公共文化實(shí)體和設(shè)施，完善公共文化服務(wù)政府采購制度，支持私營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入采購目錄，通過項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、政府購買、貸款貼息發(fā)行債券等多種方式，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共文化多元投入機(jī)制，尤其是要構(gòu)建農(nóng)村公共文化產(chǎn)品多種方式的市場(chǎng)提供機(jī)制，制定激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)私人資本參與農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的積極性。1984年英國(guó)出臺(tái)《關(guān)于刺激企業(yè)贊助藝術(shù)的計(jì)劃》，推出政府“陪同投入制”——企業(yè)第一次、第二次、第三次贊助文化事業(yè)時(shí)，政府陪同投入比例不斷增加，分別為1：1、1：2、1：4[24]，值得借鑒。目前國(guó)內(nèi)各地探索吸引社會(huì)力量參與投入的案例有許多，如公司運(yùn)作政府買單（如杭州“萬場(chǎng)文化活動(dòng)下基層”、成都“公共文化服務(wù)超市”、煙臺(tái)的“公益文化項(xiàng)目推介會(huì)”等）、民間力量興辦公益文化事業(yè)（如民營(yíng)博物館）、文化發(fā)展基金會(huì)（如上海文化發(fā)展基金會(huì)）、文化贊助（如企業(yè)冠名）等，但還沒有形成很大的規(guī)模效應(yīng)，政府應(yīng)制定鼓勵(lì)捐助和參與文化事業(yè)的地方性法規(guī)，積極引入社會(huì)民間資金，全面拓寬公共文化事業(yè)的投資渠道，實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)投資主體的多元化發(fā)展。

3.3.2 發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用

在國(guó)外許多國(guó)家，減免文化機(jī)構(gòu)稅收是政府重要的扶持方式。如在美國(guó)，取得非營(yíng)利資格的文化機(jī)構(gòu)可以享受各種減免稅的優(yōu)惠和各種抵扣的贊助和捐贈(zèng)；在法國(guó)，除了文化機(jī)構(gòu)只需繳納7%的增值稅，其余所有企業(yè)均需繳納19.6%的增值稅；在意大利，文化機(jī)構(gòu)的增值稅稅率僅為9%，遠(yuǎn)低于一般企業(yè)的19%的增值稅稅率。與國(guó)外一些國(guó)家相比，雖然我國(guó)出臺(tái)了一些稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)公益性捐贈(zèng)文化事業(yè)實(shí)行部分稅前扣除，對(duì)政府鼓勵(lì)的報(bào)刊、出版、電影、放映、演藝等文化企業(yè)，免征1至3年企業(yè)所得稅等。但總體來看，我國(guó)文化行業(yè)財(cái)稅政策體系有待進(jìn)一步完善，如我國(guó)對(duì)公益性捐贈(zèng)資金設(shè)置了允許在稅前扣除的比例要求（企業(yè)為12%、個(gè)人為30%），同時(shí)在一些文化領(lǐng)域相關(guān)文化財(cái)稅政策存在真空，如涉及到新媒體和數(shù)字內(nèi)容等公共數(shù)字文化領(lǐng)域，政策繼續(xù)完善和調(diào)整空間很大，建議政府出臺(tái)更有力的財(cái)稅鼓勵(lì)政策，如免除公益性捐贈(zèng)稅收減免的比例限制，從低確定文化企業(yè)增值稅稅率，減免公益性文化企事業(yè)單位從境外購買設(shè)備、圖書等物質(zhì)進(jìn)口稅收等。

3.4 優(yōu)化資金運(yùn)行管理制度

3.4.1 科學(xué)規(guī)范政府預(yù)算支出

預(yù)算外資金支出是構(gòu)成我國(guó)公共文化財(cái)政投入的重要組成部分。現(xiàn)階段我國(guó)包括公共數(shù)字文化服務(wù)在內(nèi)的大部分公共文化產(chǎn)品和服務(wù)主要由中央和地方政府以專項(xiàng)資金（預(yù)算外資金）方式來提供財(cái)政支持?？紤]到公共文化建設(shè)初期所需資金巨大，建設(shè)內(nèi)容需要不斷優(yōu)化調(diào)整，不宜納入政府經(jīng)常性預(yù)算，故而主要采用專項(xiàng)撥款方式。但隨著公共文化建設(shè)方向進(jìn)一步明確，內(nèi)容框架基本完成，將臨時(shí)性的、非常規(guī)的專項(xiàng)資金投入方式改為規(guī)范化的預(yù)算投入成為一種必然趨勢(shì)。同時(shí)也只有將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入經(jīng)常性預(yù)算支出，才能有效杜絕很多轟轟烈烈的項(xiàng)目由于缺乏后續(xù)配套資金而漸漸失去活力的情形發(fā)生。正因如此，《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出，要把主要公共文化產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目、公益性文化活動(dòng)納入公共財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算支出。2014年修訂的《預(yù)算法》，更加明確了規(guī)范納入政府預(yù)算支出范圍地公共文化服務(wù)體系建設(shè)預(yù)算保障途徑和具體支出口徑，理應(yīng)成為今后研究重點(diǎn)。必要時(shí)，可探索嘗試建立跨部門預(yù)算管理模式，如借鑒瑞典的預(yù)算模式，推行“以服務(wù)類型為基礎(chǔ)的跨部門預(yù)算管理模式”，以更好地解決各部門之間職能交叉、越位與缺位等問題。

3.4.2 優(yōu)化文化資金分配機(jī)制

優(yōu)化文化資金分配機(jī)制具體包括以下內(nèi)容：（1）撥款方式要靈活多樣。改革“以人撥款”方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“以事?lián)芸睢?，兼顧人均?biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、政府購買服務(wù)、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)、政府補(bǔ)貼等多種方式來調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，提高資金利用效益，近年來中央和一些地方政府對(duì)此進(jìn)行了積極探索。2015年財(cái)政部出臺(tái)的《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》明確將專項(xiàng)資金分為補(bǔ)助資金和獎(jiǎng)勵(lì)資金，獎(jiǎng)勵(lì)資金用于對(duì)基本公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如2017年廣西獲中央補(bǔ)助公共文化服務(wù)體系建設(shè)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金8125萬元[25]。此外，國(guó)家也積極鼓勵(lì)各級(jí)政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》專門強(qiáng)調(diào)，新增的公共文化服務(wù)內(nèi)容，凡適于以購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，原則上都要通過政府購買服務(wù)方式實(shí)施；（2）資金資助要突出重點(diǎn)。為更好避免過去中央對(duì)公共文化建設(shè)的資助過于分散，遍地開發(fā)，效果欠佳情形重現(xiàn)，公共文化建設(shè)應(yīng)突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，通過典型項(xiàng)目和關(guān)鍵項(xiàng)目的資助和運(yùn)作來提升公共文化服務(wù)整體水平。以公共數(shù)字文化建設(shè)為例，文化部辦公廳先后出臺(tái)了《2016年中央補(bǔ)助地方公共數(shù)字文化建設(shè)專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持方向》和《2017年中央補(bǔ)助地方公共數(shù)字文化建設(shè)專項(xiàng)資金（第二批）重點(diǎn)支持方向》文件，兩個(gè)年度中央財(cái)政均重點(diǎn)支持平臺(tái)建設(shè)、資源建設(shè)和服務(wù)推廣，但2017年文件更加精煉了公共數(shù)字文化建設(shè)內(nèi)容，明確資源建設(shè)包括數(shù)字圖書館推廣工程專題資源建設(shè)、數(shù)字文化資源整合與揭示及互聯(lián)網(wǎng)信息資源保存與服務(wù)等內(nèi)容，服務(wù)推廣包括基層公共數(shù)字文化服務(wù)推廣和國(guó)圖公開課網(wǎng)絡(luò)直播等內(nèi)容。

3.4.3 引入文化基金運(yùn)行模式

目前國(guó)際上公共文化管理模式日益趨同，越來越多的國(guó)家采用了兼具文化部制和國(guó)家藝術(shù)理事會(huì)制特點(diǎn)的“一臂之距”公共文化管理模式[26]，該模式要求政府通過文化基金會(huì)來間接管理文化機(jī)構(gòu)，減少政府干預(yù)，將部分公共文化服務(wù)推向市場(chǎng)，這有利于推動(dòng)文化多樣性發(fā)展和自由競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)為確保文化機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的公益性，與文化機(jī)構(gòu)保持“一臂之距”的政府可有效監(jiān)督公共文化服務(wù)的運(yùn)營(yíng)與管理[27]。我國(guó)應(yīng)充分借鑒這種管理模式，探索建立文化項(xiàng)目基金管理機(jī)制，逐步調(diào)整目前以政府決策意志為主確定文化項(xiàng)目的做法，綜合運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)、資助、補(bǔ)貼等多種方式，依據(jù)公開、公平和公正原則，借助規(guī)范的專家評(píng)審制度、社會(huì)公示制度和績(jī)效考評(píng)制度，將財(cái)政撥款改為獎(jiǎng)勵(lì)、資金扶持和股權(quán)投資，將扶持單位改為扶持項(xiàng)目、產(chǎn)品和服務(wù)，促使管辦分離，最大限度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。目前國(guó)家層面設(shè)立的文化類政府性基金有國(guó)家出版基金、電影事業(yè)發(fā)展基金和國(guó)家藝術(shù)基金。特別是成立于2013年12月30日的國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)，開創(chuàng)了我國(guó)文化藝術(shù)評(píng)審體制、資助模式、捐贈(zèng)方式的新模式?！豆参幕?wù)保障法》明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)通過捐贈(zèng)等方式設(shè)立公共文化服務(wù)基金，專門用于公共文化服務(wù)，因此今后我國(guó)應(yīng)繼續(xù)分批創(chuàng)建更多的文化基金，可逐步探索將原有的一些專項(xiàng)資金納入基金運(yùn)行軌道。

3.4.4 完善資金內(nèi)部管理機(jī)制

為提高文化資金使用效益，許多地方通過引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，對(duì)多樣化的公共資金利用模式改革進(jìn)行積極探索。有學(xué)者建議在全國(guó)行政村村級(jí)公共文化財(cái)政補(bǔ)貼管理方面引入“四權(quán)分離”（政府出資、市場(chǎng)運(yùn)作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)搭臺(tái)、農(nóng)民看戲）公共資金管理利用模式，即縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金的統(tǒng)籌并擁有資金的分撥權(quán)，縣級(jí)文化行政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃并擁有資金使用的規(guī)劃?rùn)?quán)，村委會(huì)負(fù)責(zé)文化活動(dòng)的組織并擁有補(bǔ)貼資金的使用權(quán)，村民享受文化服務(wù)并擁有項(xiàng)目的評(píng)價(jià)權(quán)，形成財(cái)政部門、文化行政部門、鄉(xiāng)村基層部門、鄉(xiāng)村居民四方互相協(xié)調(diào)、互相制衡的機(jī)制，提高文化資金使用效益[28]。廣西河池市羅城仫佬族自治縣按照“政府投入，群眾受益”和“誰投資，誰所有”原則，開展公共文化服務(wù)，當(dāng)?shù)匚幕咀孕型ㄟ^市場(chǎng)化方式解決人員待遇問題，以確保文化站保值增值和公共文化服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)[29]。再如廈門市圖書館建立了托管型分館的管理運(yùn)營(yíng)模式，即將基層點(diǎn)人員工資以及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等托付給市級(jí)支中心或區(qū)級(jí)中心管理，基層服務(wù)點(diǎn)的場(chǎng)所、設(shè)備等財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于鎮(zhèn)街或社區(qū)所有，管理使用權(quán)則交給支中心[30]。

3.5 規(guī)范資金使用評(píng)價(jià)制度

3.5.1 規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)核心內(nèi)容

2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》第57條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供了實(shí)質(zhì)性的法律依據(jù)。建立公共文化投入事前投入評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)體系，有利于避免基層公益性文化單位的公共經(jīng)費(fèi)得不到保障，或者避免一些文化單位只管花錢，不問效果，以致發(fā)揮不出公共資源使用最大效益。從現(xiàn)有財(cái)政法規(guī)規(guī)定來看，我國(guó)目前基本上是按照“過程+結(jié)果”導(dǎo)向規(guī)制機(jī)制模式來對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效管理。公共文化績(jī)效評(píng)價(jià)主要內(nèi)容具體包括：（1）構(gòu)建公共文化績(jī)效預(yù)算模式。績(jī)效預(yù)算是財(cái)政支出績(jī)效管理的基本手段。根據(jù)《預(yù)算法》《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等法規(guī)要求，主動(dòng)構(gòu)建與公共文化財(cái)政支出相關(guān)的績(jī)效預(yù)算目標(biāo)管理制度、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理制度、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理制度等三大制度；（2）構(gòu)建公共文化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，從績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用等方面，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的公共文化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；（3）構(gòu)建公共文化績(jī)效審計(jì)制度?？?jī)效審計(jì)是財(cái)政支出績(jī)效管理的監(jiān)督手段。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》《專項(xiàng)資金支出績(jī)效審計(jì)暫行辦法》等規(guī)定，按照一定的審計(jì)方式、方法、程序及反饋應(yīng)用機(jī)制，對(duì)政府及其職能部門公共文化及其他領(lǐng)域財(cái)政支出活動(dòng)的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)型、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督[31]。

3.5.2 健全多方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

隨著社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，人們?cè)絹碓疥P(guān)注公共財(cái)政資金的使用效益，為確保績(jī)效監(jiān)督的公正性與合理性，引入財(cái)政支出第三方績(jī)效評(píng)價(jià)就應(yīng)運(yùn)而生。財(cái)政部對(duì)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)也出臺(tái)了明確的政策依據(jù)，如《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》要求探索引入第三方評(píng)價(jià)，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定根據(jù)需要可委托第三方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作?！蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《文化部“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》等文件均提出要建立公共文化服務(wù)（或公共數(shù)字文化服務(wù)）的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，因此我們應(yīng)建立以市場(chǎng)和人民群眾評(píng)價(jià)為主要指標(biāo)的公共文化財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過第三方評(píng)價(jià)的外部約束激勵(lì)機(jī)制，把適合公眾需要的文化產(chǎn)品作為財(cái)政增加投入的重要依據(jù)。特別是我國(guó)公共文化供給責(zé)任的層層委托使信息收集困難，公共文化產(chǎn)品效果的滯后性對(duì)于評(píng)價(jià)的技術(shù)性要求高?？沙浞职l(fā)揮第三方所特有的獨(dú)立、專業(yè)、公信、客觀的特點(diǎn)，在政府主導(dǎo)和監(jiān)督下，認(rèn)真選擇高校、科研機(jī)構(gòu)或其他非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體組建評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，成立評(píng)價(jià)工作小組，依據(jù)以定量評(píng)估為主、可操作性強(qiáng)的評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)公共文化建設(shè)機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出及服務(wù)水平進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，撰寫評(píng)估報(bào)告[32]，同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，成為今后對(duì)公共文化服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度實(shí)施的主要依據(jù)。如文化部網(wǎng)站公布的《2016年度文化部部門決算報(bào)告》里面就附有《國(guó)家數(shù)字圖書館資源建設(shè)及服務(wù)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，就是一個(gè)很好的嘗試，今后可進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目范圍。

4 結(jié)語

《國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》提出要圍繞標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法制化，加快健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度，完善基本公共服務(wù)體系?！秶?guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》則更具體提出“現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基本建成，基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化水平穩(wěn)步提高，體現(xiàn)地方和民族特色的文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本形成，公共文化供給與群眾文化需求有效匹配”的發(fā)展改革目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，最根本的還是要確?？偭孔泐~及均等化的公共文化投入。如何構(gòu)建科學(xué)合理的公共文化投入機(jī)制，提高公共文化資金使用效益，有待業(yè)界繼續(xù)共同探討。

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作者簡(jiǎn)介：吳高，男，廣西師范大學(xué)圖書館研究館員，中山大學(xué)資訊管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共文化服務(wù)、信息資源管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法；韋楠華，女，桂林電子科技大學(xué)圖書館副研究館員，研究方向：公共文化服務(wù)、用戶行為研究。