張振

近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制 降低重點國有景區(qū)門票價格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見）。就社會各方面關(guān)心的問題，本刊記者采訪了國家發(fā)展改革委價格司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問：請介紹一下指導(dǎo)意見出臺背景和現(xiàn)實意義。

答：當(dāng)前，隨著城鄉(xiāng)居民收入增加，我國旅游需求快速增長，旅游業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出消費大眾化、需求品質(zhì)化、競爭國際化趨勢，已成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和滿足人民日益增長美好生活需要的支柱產(chǎn)業(yè)。景區(qū)是發(fā)展旅游業(yè)的重要資源和依托，景區(qū)門票價格直接關(guān)系人民群眾切身利益，是社會關(guān)注的熱點。近年來，各級政府有關(guān)部門加強(qiáng)景區(qū)門票價格監(jiān)管，對遏制門票價格過快上漲發(fā)揮了一定作用，但門票價格管理科學(xué)性、規(guī)范性仍有待提高。從深層次看，一些地方仍過于依賴門票經(jīng)濟(jì)，部分重點國有景區(qū)門票價格“額外負(fù)擔(dān)”過重，推高了價格水平，成為旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和今年《政府工作報告》對降低重點國有景區(qū)門票價格提出了明確要求。為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，針對門票價格管理中存在的突出問題，國家發(fā)展改革委深入開展調(diào)查研究，聽取相關(guān)部門、地方、景區(qū)和旅游消費者意見，并在委門戶網(wǎng)站開設(shè)“我為建立完善重點國有景區(qū)門票價格機(jī)制建言獻(xiàn)策”專欄，問需于民、問計于民，在此基礎(chǔ)上形成了指導(dǎo)意見。

完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制、降低重點國有景區(qū)門票價格，有利于理順國有景區(qū)功能定位，加快構(gòu)建充分體現(xiàn)社會效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的國有景區(qū)運營管理體制機(jī)制。風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、國家公園等是全民所有的公共資源，既具有經(jīng)濟(jì)屬性，也有較強(qiáng)的社會屬性、生態(tài)屬性。利用這些公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)該為全民提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會效益、堅持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。要扭轉(zhuǎn)一些景區(qū)過度追求經(jīng)濟(jì)效益，重開發(fā)、輕保護(hù)，忽視社會效益和生態(tài)效益的局面，逐步向更加注重社會屬性、生態(tài)屬性轉(zhuǎn)變，回歸公共資源景區(qū)的本質(zhì)。

完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制、降低重點國有景區(qū)門票價格，有利于優(yōu)化旅游消費環(huán)境，充分釋放旅游消費需求，更好滿足人民美好生活需要。2017年，我國人均出游次數(shù)3.7次，與世界發(fā)達(dá)國家人均出游7次相比，仍有很大的增長空間。國家統(tǒng)計局的一項調(diào)查顯示，認(rèn)為當(dāng)前國內(nèi)景區(qū)門票價格“太高”或“偏高”的占72.3%。近年來，一些知名景區(qū)游客人數(shù)已經(jīng)開始下降，越來越多的人用腳投票，表明高票價已經(jīng)制約影響了我國旅游消費的增長，成為迫切需要解決的問題。

完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制、降低重點國有景區(qū)門票價格，有利于推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展，推動旅游業(yè)加快由門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、小眾旅游向大眾旅游、景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)型升級，形成旅游業(yè)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總需求穩(wěn)步擴(kuò)大的良性循環(huán)。滿足14億人口大國的旅游需求，必須要有大視野，開辟更廣闊的發(fā)展道路，不能局限在門票經(jīng)濟(jì)上。不少地方已經(jīng)有了成功經(jīng)驗。如浙江省衢州市，以全域旅游理念為指引，通過嘗試開展免收景區(qū)門票旅游活動，使當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)逐漸擺脫門票經(jīng)濟(jì)依賴，朝著做精產(chǎn)品、做優(yōu)服務(wù)、做長產(chǎn)業(yè)鏈的方向發(fā)展。2017年，全市旅游總收入449.4億元，同比增長達(dá)25.6%。13個景區(qū)實現(xiàn)旅游服務(wù)、紀(jì)念品銷售等收入28.1億元；免費日期間，旅行社的游客地接量同比增加46.8%、接待天數(shù)增加42.5%，餐飲行業(yè)、星級以上賓館客房營業(yè)收入分別增長48.1%和48.9%，全市民宿床位突破4.5萬張，并涌現(xiàn)出一批標(biāo)桿性精品民宿，地方特色商品銷售也得到了明顯增長，初步實現(xiàn)了景區(qū)與旅游相關(guān)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，走出了大旅游發(fā)展的新路子。

問：完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制的總體思路、目標(biāo)是什么？

答：完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制總體思路是：一是堅持公益導(dǎo)向。風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、國家公園等公共資源為全民共有，依托這些資源建設(shè)的國有景區(qū)應(yīng)該充分體現(xiàn)社會效益、堅持社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。推進(jìn)門票價格改革必須堅定不移貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，秉持旅游為民、旅游惠民理念，按照逐步實現(xiàn)公共資源全民共享、景區(qū)服務(wù)費用游客合理分擔(dān)的取向，充分體現(xiàn)公共資源建設(shè)的國有景區(qū)公益屬性。二是堅持科學(xué)定價。加強(qiáng)國有景區(qū)門票定價制度建設(shè)，改變過去用行政命令禁止價格上漲的工作方式，不搞行政命令式“一刀切”，而是通過建立健全主要補(bǔ)償景區(qū)服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)合理成本并適當(dāng)反映景區(qū)價值的價格形成機(jī)制，規(guī)范政府和景區(qū)行為來管理價格。三是堅持有序推進(jìn)。當(dāng)前，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、景區(qū)規(guī)模等級都存在一些差異，完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制需要區(qū)分景區(qū)不同經(jīng)營管理模式，因地制宜，分類施策，分批推進(jìn)，逐步創(chuàng)造條件推動門票價格回歸合理區(qū)間。四是堅持公開透明。要加快推行國有景區(qū)門票價格管理程序公開、決策公開、結(jié)果公開、執(zhí)行公開及景區(qū)收支情況公開，接受社會監(jiān)督。

指導(dǎo)意見明確了兩階段目標(biāo)。2018年，在推進(jìn)完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制同時，降低重點國有景區(qū)門票價格要取得明顯成效；到2020年，要基本健全以景區(qū)正常運營成本為基礎(chǔ)，科學(xué)、規(guī)范、透明的景區(qū)門票價格形成機(jī)制。

問：完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制有哪些具體舉措？

答：主要包括7個方面的措施：

一是合理界定門票定價成本構(gòu)成。將門票定價成本嚴(yán)格限定在景區(qū)游覽區(qū)域范圍內(nèi)直接為游客提供基本游覽服務(wù)所發(fā)生的設(shè)施運行維護(hù)、人員薪酬、財務(wù)費用、固定資產(chǎn)折舊等方面的成本支出，以及自然、文化遺產(chǎn)等資源保護(hù)支出。通過明確門票價格合理構(gòu)成，逐步剝離門票承載的“額外負(fù)擔(dān)”，推動國有景區(qū)形成合理門票價格。

二是創(chuàng)新價格管理方式。由各地區(qū)根據(jù)實際，對不同國有景區(qū)門票價格分別實行政府定價或政府指導(dǎo)價；季節(jié)性較強(qiáng)景區(qū)可實行淡、旺季門票價格，引導(dǎo)客流均衡分布；實行政府指導(dǎo)價的景區(qū)可采取價格上限管理方式，允許景區(qū)經(jīng)營管理者在不超過政府規(guī)定上限價格的范圍內(nèi)，根據(jù)旅游市場供求狀況自主確定具體價格水平，具體執(zhí)行時應(yīng)提前3個月向社會公布。

三是嚴(yán)格履行政府定價程序。政府制定景區(qū)門票價格，應(yīng)當(dāng)依法履行定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查、聽取社會意見、合法性審查、集體審議、作出價格決定并及時向社會公告等程序。對以外地游客為主的景區(qū)，通過網(wǎng)絡(luò)公開征求意見或創(chuàng)新價格聽證方式，廣泛聽取意見建議。

四是建立定期評估調(diào)整機(jī)制。門票價格制定后，每3年進(jìn)行一次評估，根據(jù)景區(qū)游客數(shù)量變化、運營成本變動、收支節(jié)余等情況，以及社會各方面意見，及時調(diào)整門票價格。

五是加強(qiáng)景區(qū)收支監(jiān)管。加強(qiáng)景區(qū)門票收入及其他各類收入、支出監(jiān)管，保證景區(qū)收入主要用于景區(qū)運營所需合理支出。鼓勵有條件的地方探索建立國有景區(qū)運營狀況、收支信息公開制度，提高價格相關(guān)信息透明度。

六是規(guī)范景區(qū)價格行為。景區(qū)應(yīng)嚴(yán)格落實明碼標(biāo)價規(guī)定，在其網(wǎng)站、收費場所等醒目位置公示門票價格及游覽服務(wù)內(nèi)容，保障游客知情權(quán)、選擇權(quán)。禁止捆綁銷售、價外加價或強(qiáng)制代收其他任何費用。

七是加強(qiáng)景區(qū)門票價格監(jiān)管。依法查處景區(qū)價格違法違規(guī)行為。建立健全景區(qū)價格失信懲戒機(jī)制，將景區(qū)擾亂價格秩序行為，作為景區(qū)及其主要負(fù)責(zé)人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。

問：今年如何在推動降低重點國有景區(qū)門票價格上取得明顯成效？

答：當(dāng)前，部分重點國有景區(qū)門票價格偏高，很重要的一個原因是成本構(gòu)成不合理、不規(guī)范，承擔(dān)了一些“額外負(fù)擔(dān)”。要堅持問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)突出問題，以開展定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查、糾正違規(guī)不合理收支行為為抓手，以知名度較高、社會影響較大的國有景區(qū)為重點，努力在降低重點國有景區(qū)門票價格上取得實效。一是突出重點。以利用國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、全國重點文物保護(hù)單位、國家公園等公共資源建設(shè)，旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定為5A級，且現(xiàn)行價格水平較高的國有景區(qū)為重點，降低偏高門票價格，并積極推動4A級及以下國有景區(qū)降價。二是抓住關(guān)鍵。圍繞解決門票價格“額外負(fù)擔(dān)”重這一突出問題，加大對地方、景區(qū)違規(guī)不合理收支行為的清理規(guī)范力度，既相應(yīng)降低門票價格，又保證景區(qū)正常運營。

國家發(fā)展改革委將督促各地進(jìn)一步明確具體目標(biāo)、重點任務(wù)、時間節(jié)點，在今年“十一”黃金周旅游高峰之前，切實降低一批重點國有景區(qū)偏高的門票價格。

問：降低重點國有景區(qū)門票價格，會對景區(qū)運營產(chǎn)生什么影響？

答：通過建立健全機(jī)制推動降低重點國有景區(qū)門票價格，是以景區(qū)合理運營成本為基礎(chǔ)，重點剝離景區(qū)承載的“額外負(fù)擔(dān)”，包括不合理的政府收費收入等，規(guī)范價格行為，相應(yīng)降低門票價格。因此，不影響景區(qū)正常運營。隨著景區(qū)門票價格的下降、游客數(shù)量增加，景區(qū)總的門票收入并不一定會減少，還有可能會增加。同時，景區(qū)運營管理者要積極適應(yīng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、模式，提升經(jīng)營管理效率，豐富旅游產(chǎn)品，通過提升服務(wù)質(zhì)量、提供更多增值服務(wù)吸引游客，逐步降低對門票的依賴，更好實現(xiàn)景區(qū)持續(xù)健康發(fā)展。

問：如何保障完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制，降低重點國有景區(qū)門票價格工作落實？

答：當(dāng)前，我國景區(qū)實行行業(yè)指導(dǎo)、屬地管理，利用公共資源建設(shè)的國有景區(qū)門票定價權(quán)也在地方。完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制、降低重點國有景區(qū)門票價格工作主要由各地負(fù)責(zé)落實。為保障工作取得實效，國家發(fā)展改革委將加強(qiáng)對各地工作的督促指導(dǎo)，具體有四個方面措施：一是明確地方政府對降低重點國有景區(qū)門票價格承擔(dān)主體責(zé)任。要求各省級價格主管部門進(jìn)一步提高認(rèn)識、統(tǒng)一思想，在當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)責(zé)任感，明確責(zé)任人，層層抓落實。二是要求各地建立工作協(xié)作機(jī)制，認(rèn)真開展定價成本監(jiān)審或成本調(diào)查，科學(xué)測算制定降價方案，加強(qiáng)旅游市場秩序整治，持續(xù)做好價格監(jiān)督檢查。有關(guān)部門要加強(qiáng)政策聯(lián)動，優(yōu)化政策組合，確保平穩(wěn)實施。三是要求各地加強(qiáng)督察問效，及時評估工作進(jìn)展情況，查找不足，改進(jìn)工作，確保不折不扣完成預(yù)期目標(biāo)。國家發(fā)展改革委將全程跟蹤各地工作進(jìn)展情況，對有令不行、進(jìn)展遲緩的地區(qū)，組織專項督查。四是要求各地區(qū)、各有關(guān)部門要主動加強(qiáng)政策宣傳解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切。

指導(dǎo)意見特別強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)降低重點國有景區(qū)偏高門票價格不得避重就輕、流于形式、敷衍搪塞；在降低門票價格同時，不得提高景區(qū)內(nèi)交通運輸?shù)绕渌斡[服務(wù)價格，變相增加游客負(fù)擔(dān)。