摘 要 我國地方立法權的授予和擴容是緩慢漸進的過程，大致經歷了從“較大的市”到“設區(qū)的市”兩個階段。我國區(qū)域性差異巨大，地方立法的“碎片化”容易影響國家法制的統(tǒng)一性，還會出現(xiàn)立法權限的模糊性、強政府主義、利益集團傾向。本文認為必須構建立法備案審查制度，厘清地方立法的權限，遏制強勢政府主義，兼顧社會各階層的利益訴求。

關鍵詞 立法權限 立法主體 利益集團

作者簡介：肖向前，中共中央黨校在職研究生，中共肇慶市委黨校黨史黨建教研室講師，肇慶市黨建學會法定代表人、常務理事，研究方向：法學理論和基層黨建問題。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.292

新修改的《立法法》對地方立法權進行了重大調整，把地方立法權擴至所有設區(qū)的市，這對地方立法主體和地方政府治理都將產生深遠的影響。對于大多數(shù)設區(qū)的市而言，這些地方立法主體首次承擔起立法的職責和功能，要根據(jù)新的立法權限和社會發(fā)展需要制定地方法律法規(guī)；地方政府在參與地方立法方面，既要克服政府部門的偏見和私心，又要注意做好各社會階層團體的利益協(xié)調?？梢?，行使設區(qū)的市立法權是一項系統(tǒng)工程，在各個領域和環(huán)節(jié)都將考驗地方立法主體的法律素養(yǎng)和地方政府的治理能力水平。

一、設區(qū)的市立法權的由來

我國地方立法權的授予和擴容是緩慢漸進的過程，大致經歷了從“較大的市”到“設區(qū)的市”兩個階段。

（一）較大的市地方立法權

地方立法權是指在不同憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提條件下，根據(jù)地方經濟發(fā)展和社會治理的需要制定區(qū)域性法規(guī)的權力。在傳統(tǒng)概念上，我國地方立法權屬于省、自治區(qū)、直轄市這些省級行政區(qū)才擁有的權力。而實際上，我國地方立法權不僅限于省級行政區(qū)，還包括省會城市、自治區(qū)首府、經濟特區(qū)、較大的市。在《立法法》修改之前，我國共有49個地級市擁有地方立法權，涵蓋了27個省會或自治區(qū)首府、4個經濟特區(qū)以及國務院特批的18個較大的市。80年代起，國務院先后分4次批準19個較大的市（見下表1），由于重慶市于1997年成為直轄市而不再作為較大的市。

因此，這里“較大的市”是法律地位和權限的體現(xiàn)，對于非省會城市和非經濟特區(qū)城市而言，只有獲得“較大的市”地位之后，才能擁有地方立法權。近年來，國內不少城市為獲得立法權而努力爭取成為“較大的市”：廣東惠州市在年度《政府工作報告》把“較大的市”作為工作目標；江蘇常州市將爭取成為“較大的市”列入2014年重點工程；江蘇溫州市連續(xù)27年在全國“兩會”上申請成為“較大的市”?？梢?，全國各地方政府都傾向于獲得地方立法權，從而在推動地方治理體系和治理現(xiàn)代化上掌握更多的主導權。

（二）設區(qū)的市立法權的授予

2015年3月15日，第十二屆全國人大三次會議通過的新修訂的《立法法》，把地方立法權擴至全國所有設區(qū)的市。由此，我國獲得地方立法權的城市數(shù)量急劇擴容，由原來49個“較大的市”變成284個“設區(qū)的市”，這意味著新增的235個地級市首次獲得地方立法權，使得地方立法權出現(xiàn)前所未有的開放局面。在全面深化改革和依法治國的大背景下，擴大地方立法權既是全國立法格局的重新部署，又是中央與地方關系法治化的重要調整。

新《立法法》第72條第2款規(guī)定了設區(qū)的市立法權限范圍：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。新《立法法》的規(guī)定表明，設區(qū)的市只要不同上位法相抵觸沖突的情況下，有權根據(jù)地方發(fā)展需要對城市建設、管理、保護等事項制定地方性法規(guī)。此外，新《立法法》還規(guī)定，除了設區(qū)的市人大擁有地方立法權以外，設區(qū)的市政府部門也可以根據(jù)經濟社會發(fā)展的實際需要制定出臺地方性的規(guī)章制度。

二、設區(qū)的市立法權面臨的問題

（一）影響國家法制的統(tǒng)一性

賦予設區(qū)的市的立法權帶來的影響是多方面的，最直接的影響是地方立法主體的大規(guī)模擴張，幾乎所有地級市（極少數(shù)不設區(qū)的市除外）都將擁有立法權，這表明地方立法將呈現(xiàn)“百花齊放”的局面。由于地方層面立法與國家層面立法的差異，難以堅持體系化和普遍性規(guī)定的要求，只能基于地方的現(xiàn)實情況的實際需要，從實用主義出發(fā)堅持了“地方特色”和“可操作性”的立法原則。我國區(qū)域性差異巨大，各設區(qū)的市創(chuàng)制的法律法規(guī)不可避免出現(xiàn)“因地制宜”的散亂狀態(tài)，使得地方法律法規(guī)走向“碎片化”，從根本上破壞了國家法制的統(tǒng)一性。首先，各自分散的立法很可能出現(xiàn)法規(guī)條文上的對立沖突，既給公眾知法和守法帶來困擾，也對執(zhí)法實踐工作提出了更高的要求，對依法治國和構建法治社會帶來挑戰(zhàn)。其次，由于設區(qū)的市制定的法規(guī)只在其行政管轄區(qū)內有效，導致相同的法律行為在不同的地級市出現(xiàn)差異性的法律后果，將影響法律適用上的公平正義。以上兩種情況都會損害法律的公信力。

要避免地方立法對國家法制的統(tǒng)一性的消極影響，有必要將碎片化的立法回歸到完整的法律體系當中。國家立法機關要在法制統(tǒng)一性的前提上，才能讓設區(qū)的市充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，進一步明確區(qū)分地方立法權的邊界。此外，省級立法機關在加強地方立法監(jiān)管的同時，有必要從整體上把控地方立法權的實施進程。事實上，廣東省在賦予設區(qū)的市立法權問題上實行分批進行和靈活執(zhí)行，在2015年底之前分三批賦予17個地級市地方立法權。

（二）立法權限的模糊性

就“設區(qū)的市”立法權限范圍而言，相比原來“較大的市”立法范圍受到更多的限制。在《立法法》修改之前，“較大的市”立法范圍可謂“排除法”：除了特定國家專屬立法權領域以外，在不同國家和省級的上位法相抵觸的前提下，可以根據(jù)需要制定地方性法規(guī)。在《立法法》修改之后，“設區(qū)的市”立法范圍退縮為“列舉法”，限制在城市建設和監(jiān)管保護等特定的三方面事項。然而，這三方面事項僅為城市管理事務中的一部分而已，事實上不少城市對經濟管理、市場監(jiān)督、社會管理等范圍的立法權需求更為迫切。不少研究者對此頗有微詞，比如廣西社科聯(lián)法學博士曹平和廣西大學研究生羅華權批評了新《立法法》對“設區(qū)的市”立法權的限制：“似乎不能讓人相信此為地方立法權的進步和突破”。

此外，對原法規(guī)修改的權限也進行了縮減，主要表現(xiàn)在：其一，如果該法規(guī)為暫行立法，則不能再進行正式立法；其二，在修改時不能增設對原法規(guī)未調整的法律規(guī)范；其三，修改應限于立法技術方面的修正，或為進一步明確規(guī)定內容以消除歧義。

（三）地方立法的強政府主義

在我國地方政治生態(tài)中，長期存在“強政府、弱人大”的現(xiàn)實，政府部門很大程度上壟斷了地方的財政、預算、審批、處罰等重要行政權力，而地方人大的選舉、批準、監(jiān)督、任免等權力往往流于形式。尤其是到了地市級政治權力架構中，地市級政府明顯處于掌控地方事務的強勢地位，而地市級人大的權力空心化和邊緣化現(xiàn)象嚴重。因此，導致地方立法的長期實踐過程中，地方政府部門趁機將行政命令和政策措施上升為地方法規(guī)，而地方人大則逐漸淪為地方政府意志合法化的來源。很多務實的研究者也注意到了這點，蘇州大學副教授龐凌就指出，地方立法儼然成為捍衛(wèi)政府意志和部門利益的工具，進而以地方立法的名義和地方民意的表象為行政專斷的進行背書。因此，如果在地方民主治理和民主決策尚未成熟、地方立法中的民主協(xié)商尚未實現(xiàn)、地方人大權威尚未歸位的情況下，就倉促制定和出臺地方法規(guī)，將不可避免帶來一系列的問題和弊端。

從立法的技術層面來看，同樣發(fā)現(xiàn)地方立法主體的擴容導致偏離公共理性的端倪。相對地方人大而言，處于強勢地位的地方政府掌控著社會資源、統(tǒng)管社會事務、包辦一線執(zhí)法活動，在法治實踐、專業(yè)能力和信息掌握等方面都有著天然優(yōu)勢。因此，在設區(qū)的市立法過程中，市級政府部門完全有條件與市人大爭權奪利。在缺乏外在有效監(jiān)督制約機制的情況下，如果政府部門直接主導地方立法過程中，就難免會把政府部門意志上升為法律，使新制定的法規(guī)背離了公共理性和公眾的普遍意愿。在實踐中，政府部門可輕易將行政管控的紅頭文件上升成以地方性法規(guī)，等于把地方立法權演變成權力擴張的工具，通過立法權擴充了執(zhí)政權力，減少了權力約束，這種通過立法權來固化政府部門利益的現(xiàn)象在民主基礎薄弱、人大權威性不足、公民參與渠道缺乏的地方顯得尤為突出。

（四）立法的利益集團傾向

隨著我國經濟社會利益的不斷分化，在一些特定領域行業(yè)逐步形成特定要求和主張的利益集團，其發(fā)展壯大到一定階段之后，開始謀求公共政策乃至法律制度來固化和綁定自身利益，由此形成既得利益集團。利益集團在某些層面上對社會治理有積極的影響，如：便于社會階層的利益訴求表達，為公共政策提供決策參考；有利決策機構掌握輿情、方便收集主流信息動態(tài)；有助于各群體的利益談判、妥協(xié)，緩和矛盾沖突。但是，利益集團的功利性違背了社會公平正義，比如：利益集團出于偏見和私心，所提供的資訊誤導公共決策；利益集團傾向性嚴重，難以兼顧整體目標；有些強勢的利益集團甚至采用一些合法手段達到非法目的；還有少數(shù)利益集團利用自身的優(yōu)勢地位破壞公平競爭、損害公共利益。隨著我國經濟社會主要矛盾的轉化，由于經濟社會發(fā)展的不平衡不充分導致一些利益集團獲得壟斷地位，在政治領域也開始謀求得到更多的話語權，并爭取對其自身更有利的制定法律和公共政策資源。比如，2003年房地產行業(yè)不但成功抵制央行121文件，還促成了國務院18號文的出臺，使得次年房價快速上漲，讓人難免質疑公權力蛻化為利益集團的代言人。

此次設區(qū)的市立法權擴容給利益集團作祟提供了可乘之機，在地方立法過程中所涉及的事務和內容更加具體，與當?shù)毓?、企業(yè)和各類組織團體發(fā)生利益糾葛的機會更多，必須避免利益集團和權力尋租勾結，否則法治社會的公平正義將岌岌可危。

三、設區(qū)的市立法權問題的應對之策

（一）構建立法備案審查制度

對于地方立法可能對國家法律制度完整性和統(tǒng)一性產生的消極影響，可以通過建立和完善備案審查制度作為立法的必要條件和有效程序。要堅持立法層級備案審查的責任追究，層層負責，有問題追責，體現(xiàn)出省級人大對地市級立法工作的職責和擔當。省級人大負責對設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)進行嚴格審查，包括合憲審查、合法審查、合理審查，對經審查發(fā)現(xiàn)其同上位法相抵觸的、各地法規(guī)條文有沖突的、表述有歧義容易引起誤解的等問題，應該依法予以撤消或者發(fā)回地方修正，不能讓制度空轉、流于形式。

福建省人大常委會制定了地方立法審查規(guī)范，其做法可供借鑒：一是制定《設區(qū)的市報批地方性法規(guī)程序規(guī)范（試行）》，加強省、市兩級人大常委會法工委之間的溝通聯(lián)系，明確設區(qū)的市向省人大報送法規(guī)的時間節(jié)點，力爭把合法性問題解決在省人大常委會審議之前，確保法規(guī)順利批準。二是擬定設區(qū)的市地方性法規(guī)審查標準，在行政處罰、行政許可、行政強制等設定上統(tǒng)一思想認識，便于操作和遵守。三是修訂省人大常委會法工委審查工作職責、程序和規(guī)范，加強和完善相關制度建設。

（二）厘清地方立法的權限

此次地方立法擴權引起了學界對立法權限的擔憂和爭議，解決問題的關鍵在于明確劃分各層級立法主體的立法權限。設區(qū)的市立法權到底僅限于城鄉(xiāng)建設管理等三類事項，還是可以超出上述三類事項范圍，要進行科學界定。

就立法的位階關系而言，設區(qū)的市立法權應當屬于省級立法權的派生，其權限范圍理應在省級立法權之內。針對市級立法三類事項的模糊性，迫切需要省級人大及其常委會對市級立法權限作出明確解釋定性，從根本上消除市級立法范圍的爭議。此外，基于新《立法法》對地方立法擴權的意圖，省級人大及其常委會在合理設置設區(qū)的市立法權限時，應當賦予設區(qū)的市更為寬松的立法空間，以體現(xiàn)新《立法法》努力擴大地方立法權的精神實質。

就立法的實踐結果而言，市級立法主體既包括市人大及其常委會，也包括市人民政府，但市人大及其常委會的立法內容有別于市人民政府出臺的行政法規(guī)。市人大及其常委會的立法主要體現(xiàn)為上位法在地方立法的落實和展開細化，具體而言，就是把國家和省級層面的法律法規(guī)變?yōu)楦刹僮餍缘牡胤叫砸?guī)章制度。而市人民政府的立法內容則更多體現(xiàn)為地方社會治理的需要，根據(jù)地方性經濟社會事務管理的實際而制定地方政府規(guī)章。綜合來看，不管是上位法在地方立法的落實和展開細化，還是根據(jù)地方社會治理的需要立法，設區(qū)的市立法權理應超出城鄉(xiāng)建設管理三方面事項的限制。

（三）遏制強勢政府主義

科學設置地方立法的程序，明確區(qū)分人大和政府的立法職責界限，遏制政府部門在地方立法中的強勢地位。必須確立市級人大及其常委會在地方立法的主導地位、發(fā)揮主導作用，在啟動立法之初就應該掌握主動權。在立法啟動之初，市級人大及其常委會應主動制訂地方立法的長期規(guī)劃和立法年度計劃，有序推進立法項目的進程，而不應被動地依賴地方政府部門來確定立法進程。在立法實施過程中，市級人大及其常委會要選擇好立法項目，預先準備立法草案。在法案的修正過程中，要善借助行政部門的優(yōu)勢進行合作分工，利用行政機關在業(yè)務技能、信息收集、人力資源等方面條件。

市級人大及其常委會在整個立法進程中要獲得主動權，必須把握好立法草案醞釀起草的關鍵性階段。市人大可以借助第三方專家學者和社會公眾的力量參與草案的起草工作，與行政機關提出的法律草案形成競爭與制約關系，讓行政機關闡述草案的理由和依據(jù)，通過各方的監(jiān)督、檢驗、博弈與協(xié)商，最后在市人大的主導下選擇最終法律方案。

（四）兼顧社會各階層的利益訴求

為防止利益集團通過錢權交易、利益輸送等方式影響地方立法，就要增強公共權力對社會各階層利益的整合能力。地方立法機關必須堅守公平爭正義的立場，做好利益平衡和利益協(xié)調，兼顧社會各階層合理的立法主張和利益訴求，引導利益集團和其他社會階層通過公開合法的程序和途徑表達其意見和主張。立法機關需要寬容地吸納和整合不同利益主體的意見，通過法定的程序把公共意志上升法律條文，變?yōu)槿裾J可和遵守的行為規(guī)范，從而達到善治。

值得一提的是，此次地方立法擴權的內容都是與人民群眾息息相關的熱點難點問題，考慮到社會階層中的弱勢群體力量薄弱、能力不足、訴求表達欠缺，難以同利益集團進行博弈抗衡。因此，立法主體要注意做好基層民意調查，秉持客觀中立的態(tài)度去深入調查研究和反復征求意見，在法案起草和審議階段也要注重傾聽基層群眾，使社會各階層的利益訴求得到充分表達。

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