趙謙

內(nèi)容摘要：土地復墾監(jiān)管組織條款既是監(jiān)管主體維度下構(gòu)建完善土地復墾監(jiān)管體系的必要規(guī)范指引，也是在該微觀領域印證、反思行政組織法所涉行政權配置、公務員管理理論的基本制度載體?？苫跈C構(gòu)能力這一“回應型法”命題，在法釋義學范式的指引下，探討該類條款所涉土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制、治理要義的規(guī)范評判與規(guī)范設定問題。土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制條款主要涉及相關監(jiān)管機構(gòu)的機構(gòu)設置與職權配備事項，基于所涉法律機構(gòu)“開放的權威”要義檢視該類條款，發(fā)現(xiàn)其在部門協(xié)同、職權互動規(guī)范設定上存在缺失。應在鼓勵協(xié)商要素指引下確立土地復墾監(jiān)管部門協(xié)同形式、協(xié)同內(nèi)容規(guī)范，在歡迎批評要素指引下確立土地復墾監(jiān)管部門職權清單、權責信息公開規(guī)范。土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理條款主要涉及相關監(jiān)管機構(gòu)的人員管理與責任保障事項，基于所涉法律機構(gòu)“參與性的權威”要義檢視該類條款，發(fā)現(xiàn)其在任職保障、框架性制裁規(guī)范設定上存在缺失。應在決策理由說明要素指引下確立土地復墾監(jiān)管人員履職能力基準、實效化在職培訓規(guī)范，在合理性檢驗要素指引下確立土地復墾監(jiān)管內(nèi)部制裁權威包容性、方式整體化規(guī)范。

關鍵詞：土地復墾監(jiān)管 機構(gòu)建制 機構(gòu)治理 規(guī)范評判 規(guī)范設定

一、問題的提出

土地復墾是“一種對生產(chǎn)建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀的土地進行恢復利用的土地整治活動”，〔1 〕所涉監(jiān)管旨在為土地復墾活動依法管理、協(xié)作、自治行為的實施相關立法。土地復墾監(jiān)管組織條款即是指向“依法制定、執(zhí)行和發(fā)展相關規(guī)范標準” 〔2 〕來規(guī)制土地復墾活動及相關社會問題的政府相關職能部門，就其機構(gòu)設置、職權配備、人員管理、責任保障等“機構(gòu)建制、治理” 〔3 〕事項予以規(guī)制的相關法律規(guī)范。該類條款既是監(jiān)管主體維度下“構(gòu)建完善土地復墾監(jiān)管體系” 〔4 〕以提升所涉“自然資源監(jiān)管” 〔5 〕之相關“社會治理” 〔6 〕活動法治化水平的必要規(guī)范指引，也是在該微觀領域印證、反思行政組織法所涉行政權配置、公務員管理理論的基本制度載體。

伴隨《土地復墾規(guī)定》《土地復墾條例》的先后實施，我國土地復墾監(jiān)管工作已初見成效，但在監(jiān)管主體方面仍存在著監(jiān)管機構(gòu)不健全、監(jiān)管機構(gòu)缺乏配合、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管人員業(yè)務水平不高 〔7 〕等問題，存在諸多現(xiàn)實問題的制度肇因往往與所涉組織條款的科學設定水平有關。當前我國土地復墾監(jiān)管組織條款 〔8 〕多以具體性、實施性規(guī)定形式散見于土地復墾相關部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的低位階規(guī)范性法律文件中，在為數(shù)不多的相關法律、行政法規(guī)的高位階規(guī)范性法律文件中主要以原則性、概括性規(guī)定形式存在。雖然學界嘗試從監(jiān)管技術、資金監(jiān)管、項目監(jiān)管、監(jiān)管信息披露 〔9 〕等方面開展土地復墾監(jiān)管主體所涉機構(gòu)建制與治理問題的附帶性研究，但缺乏基于行政組織法理論，從實現(xiàn)“國家有序化機制和民間有序化機制的交涉性平衡” 〔10 〕的“回應型法”視角展開“針對所涉制度事實的規(guī)范分析”?！?1 〕

近年來，行政組織法本體理論研究 〔12 〕以及機關訴訟、監(jiān)管機構(gòu)、給付行政、行政任務、大部制改革、電子政務、社會管理主體、獨立機關、行政主體低碳化、風險行政、行為法機制等行政組織法應用研究，〔13 〕皆在局部變遷層面不斷檢驗、修正、發(fā)展 〔14 〕行政主體理論表征之行政法總論知識體系。伴隨著我國當下社會轉(zhuǎn)型的不斷推進，在“國家社會化和社會國家化這一互動過程中，公共利益的公共因素與契約的私法因素糅合在了一起，產(chǎn)生出一個新的領域”?！?5 〕“把社會壓力理解為認識的來源和自我矯正的機會” 〔16 〕的“回應型法”，透過“使目的具有足以控制適應性規(guī)則制定的客觀性和權威性” 〔17 〕的管理、協(xié)作、自治，在對該類公私法因素相互交織作用“新領域”的規(guī)范分析中，基于是否有助于“提高法律機構(gòu)的能力” 〔18 〕這一命題，來識別、評判法律要“更多地回應社會需要” 〔19 〕已成為一種可能。

土地復墾監(jiān)管堪稱是對“新的領域”管理、協(xié)作、自治的行為過程的一類具體表征?？稍谔骄客恋貜蛪ūO(jiān)管組織條款“產(chǎn)生行為所涉結(jié)構(gòu)、功能和相互關系” 〔20 〕的過程中，于該微觀領域承接所涉行政組織法的印證、反思式部門行政法研究趨向，并基于機構(gòu)能力這一“回應型法”命題，在“描述-經(jīng)驗、邏輯-分析和規(guī)范-實踐” 〔21 〕的維度內(nèi)，完成對機構(gòu)建制、治理要義的規(guī)范分析。

所涉規(guī)范分析作為一種行為過程及結(jié)果，當首先基于對“有關行政機關設立、該機關所掌管事務以及行政機關關系” 〔22 〕進行“現(xiàn)行有效法律的描述”，〔23 〕就存續(xù)于土地復墾相關規(guī)范性法律文件中的監(jiān)管機構(gòu)建制條款和監(jiān)管機構(gòu)治理條款，予以歸類和定性；進而依據(jù)是否有助于提高法律機構(gòu)的能力之標準，就所涉規(guī)范展開“法律之概念-體系的研究”，〔24 〕來予以評價或判斷。該類規(guī)范評判具體可圍繞所涉法律機構(gòu)的“權威必須是開放的和參與性的” 〔25 〕的結(jié)構(gòu)性要義，從鼓勵協(xié)商、決策理由說明、歡迎批評、合理性檢驗 〔26 〕這四個方面，來厘清“提高法律機構(gòu)的能力”命題的基本要件，并將其設定為評判具體指標。最終基于相應規(guī)范評判的結(jié)果“給出解決疑難的法律案件的建議”，〔27 〕以探尋規(guī)制機構(gòu)建制、治理事項的土地復墾監(jiān)管組織條款契合于相應“提升機構(gòu)能力”要求的規(guī)范設定路徑。

二、土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制條款的規(guī)范評判

土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制條款主要涉及相關監(jiān)管機構(gòu)的機構(gòu)設置與職權配備事項?！伴_放的權威”鼓勵法律機構(gòu)之間通過相互協(xié)商來達成合意，并期盼所涉相對人通過批評的方式來融入權威的形成過程，以提高決策的可接受性。所涉規(guī)范評判即是基于“開放的權威”之“鼓勵協(xié)商、歡迎批評”要素，來檢視土地復墾監(jiān)管機構(gòu)設置與職權配備相關規(guī)范設定。

（一）土地復墾監(jiān)管機構(gòu)設置缺失應有的部門協(xié)同規(guī)范設定

既有土地復墾監(jiān)管機構(gòu)設置規(guī)范明確了國土部門的主導監(jiān)管地位，以及財政、規(guī)劃、環(huán)保、審計、紀檢監(jiān)察等相關部門的協(xié)同監(jiān)管職責，而嘗試確立“一元復合型土地復墾監(jiān)管體制”?！?8 〕一方面，就主導監(jiān)管而言：例如，《中華人民共和國土地管理法》第5條將“土地行政主管部門”設置為土地監(jiān)管“統(tǒng)一負責”部門；《土地復墾條例》第5條進而將“國土資源主管部門”設置為土地復墾專門監(jiān)管機構(gòu)來主導土地復墾全過程監(jiān)管。另一方面，就協(xié)同監(jiān)管而言：例如，《土地復墾條例實施辦法》第3條要求國土部門“應當加強與發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、鐵路、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的協(xié)同配合和行業(yè)指導監(jiān)督”。

該類原則性規(guī)定雖然厘清了主導、協(xié)同監(jiān)管部門的基本架構(gòu)，但各部門之間如何實現(xiàn)有效“協(xié)同配合”及“會同”則欠缺具體的實施性規(guī)定。事實上，所涉各類監(jiān)管部門的監(jiān)管事項范圍、監(jiān)管重心及利益焦點皆有所不同，若未能在“鼓勵協(xié)商”要素指引下確立相對清晰、完備的監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范，只會讓“協(xié)同配合”流于形式，而出現(xiàn)“因邊界清晰、職能明確與實踐中公共事務需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”?！?9 〕

一方面，就協(xié)同形式而言：雖然強調(diào)以國土部門為主并具體負責，但該部門與其他相關職能部門多屬于平級單位，彼此間的部門協(xié)同更多地有賴于“上級組織或上級領導下的等級制縱向協(xié)同”，〔30 〕難以真正體現(xiàn)“鼓勵協(xié)商”要素所涵攝的平等自愿與決策共識要義。且在當前“條塊分割” 〔31 〕的職能部門設置理念下，部門協(xié)同的協(xié)商決策務虛意義遠遠大于其可能的決策執(zhí)行務實價值，“決策—執(zhí)行”兩分改革 〔32 〕不妨在土地復墾監(jiān)管部門協(xié)同中試驗嘗試。另一方面，就協(xié)同內(nèi)容而言：雖然有“應當加強協(xié)同配合和行業(yè)指導監(jiān)督”之模糊表達，且明確了土地復墾驗收環(huán)節(jié)的“會同組織”監(jiān)管要義，但未就應予加強的協(xié)同配合內(nèi)容，以及土地復墾活動全過程各環(huán)節(jié)監(jiān)管所涉不同監(jiān)管部門的具體協(xié)同監(jiān)管事項，予以準據(jù)化梳理、列明?；诖?，前述部門協(xié)同中的“相互齟齬格局”往往最終導向監(jiān)管所涉“政策制定、政策執(zhí)行和項目管理、公共服務提供中的協(xié)同失靈”?！?3 〕

對于應否設立跨部門性質(zhì)的協(xié)商議事機構(gòu)，抑或在根本上實現(xiàn)從傳統(tǒng)縱向協(xié)同到橫向協(xié)商式協(xié)同的協(xié)同理念轉(zhuǎn)換，土地復墾前（標準、規(guī)劃、方案）、中（年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施）、后（驗收、效益評價） 〔34 〕各環(huán)節(jié)監(jiān)管中所涉協(xié)同部門的職責事項、協(xié)商范圍，皆當在具體的監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范、協(xié)同內(nèi)容規(guī)范中予以厘清，以為可能的監(jiān)管部門協(xié)同失靈予以必要的規(guī)范化、制度化矯正。

（二）土地復墾監(jiān)管職權配備缺失必要的職權互動規(guī)范設定

既有土地復墾監(jiān)管職權配備規(guī)范通過列舉式規(guī)定明確了國土部門作為主導監(jiān)管部門的主要職責權限，通過概括式規(guī)定就相關部門的協(xié)同監(jiān)管職責權限予以了原則性闡述。一方面，就列舉式規(guī)定而言：例如，《中華人民共和國土地管理法》“第六章監(jiān)督檢查”將監(jiān)管資格準入、文件資料查閱復制、相對人說明問題、現(xiàn)場勘測、責令停工、出示有效證件、配合監(jiān)管、違法查處這八類土地行政主管部門的共有土地監(jiān)管職權予以了列明；《土地復墾條例》第7條、第8條則就“國土資源主管部門”在土地復墾監(jiān)管中所涉監(jiān)測、信息管理這兩類專有職權及相對人配合監(jiān)管之共有職權予以了列明及重點凸顯。另一方面，就概括式規(guī)定而言：例如，《青海省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第59條，規(guī)定財政部門、審計部門分別“應當加強”對土地復墾費的“收支管理”和“征收和使用情況的審計監(jiān)督”。

該類列舉式、概括式規(guī)定雖然厘清了主導、協(xié)同監(jiān)管部門的基本職權，但未能設定所涉職權清單、權責信息公開表征的職權互動規(guī)范。作為所涉相對人的土地復墾責任主體、權利人難以根據(jù)相關規(guī)范設定，實現(xiàn)標準相對一致的“信息公開與程序透明，獲得與自己利益相關的信息”，〔35 〕從而“采用參與式觀察等研究手段，在權力所涉社會互動” 〔36 〕中來實現(xiàn)對所涉監(jiān)管部門監(jiān)管過程的“歡迎批評”式有效監(jiān)督。

一方面，就所涉職權清單而言：雖然在不同位階就土地復墾主導、協(xié)同監(jiān)管部門的主要職責權限予以了列明、概括，但既未能就主導監(jiān)管部門所列明行使的共有土地監(jiān)管職權與專有土地復墾監(jiān)管職權完成系統(tǒng)的全面整合，也未能就其他協(xié)同監(jiān)管部門“應當加強、統(tǒng)一監(jiān)管”之概括行使的監(jiān)管職權予以“具象化” 〔37 〕設計。所涉職權事項作為相對人實現(xiàn)“歡迎批評”式監(jiān)督的“批評對象”，其在相關職權目錄、實施主體、法律依據(jù)、運行流程等方面上未能實現(xiàn)清單化設定，從而難于有效實現(xiàn)土地復墾監(jiān)管部門作為“一個權力持有者組織內(nèi)部運行的機關內(nèi)控制”?！?8 〕另一方面，就所涉權責信息公開而言：既有監(jiān)管職權規(guī)范設定，沒有涉及各類監(jiān)管職權應有的行權過程公開、結(jié)果公開事項，使得相對人實現(xiàn)“歡迎批評”式有效監(jiān)督缺乏來自作為監(jiān)督對象的監(jiān)管部門方面的清晰、明確的參與路徑指引。“傳統(tǒng)組織法探究之組織關系對反饋與網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的忽略” 〔39 〕，在土地復墾監(jiān)管職權配備中同樣存在。相對人實現(xiàn)“歡迎批評”式監(jiān)督所涉必要的“參與目標、參與形式和參與環(huán)節(jié)” 〔40 〕規(guī)范表征之參與制度空間，以及凸顯“培育主體意識與權利意識” 〔41 〕的參與能力保障，皆應基于必要的權責信息公開規(guī)范而設定。

土地復墾各環(huán)節(jié)監(jiān)管中所涉主導、協(xié)同監(jiān)管部門的職權事項、信息公開事項，皆當在具體的監(jiān)管部門職權清單規(guī)范、權責信息公開規(guī)范中予以厘清，以為所涉相對人對監(jiān)管部門監(jiān)管過程的“歡迎批評”式有效監(jiān)督提供必要的規(guī)范化、制度化保障。

三、土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理條款的規(guī)范評判

土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理條款主要涉及相關監(jiān)管機構(gòu)的人員管理與責任保障事項。“參與性的權威”強調(diào)通過說理溝通及合理性檢驗的方式，來健全法律機構(gòu)的內(nèi)部治理秩序并固化既有權威。土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理規(guī)范的評判，即是基于“參與性的權威”的“決策理由說明、合理性檢驗”要素，來檢視土地復墾監(jiān)管人員管理與內(nèi)部制裁相關規(guī)范設定。

（一）土地復墾監(jiān)管人員管理缺失應有的任職保障規(guī)范設定

既有土地復墾監(jiān)管人員管理規(guī)范就所涉內(nèi)部監(jiān)管原則、責任行為、監(jiān)察資格要件、執(zhí)法程序等事項予以了明確規(guī)定。例如，《土地復墾條例實施辦法》第3條確立了土地復墾的“專門機構(gòu)”“專職人員”監(jiān)管原則，第46條就“逐級上報”“績效評價”等上下級監(jiān)管機構(gòu)之間的內(nèi)部監(jiān)管予以了具體規(guī)定。

雖然該類明確規(guī)制的事項范圍較為廣延，但就所涉監(jiān)管人員的任職資格及在職培訓等任職保障事項皆欠缺具體規(guī)定。土地復墾監(jiān)管本身存在涉及政府規(guī)制、土地資源管理、農(nóng)村社會發(fā)展、采礦工程與水土保持等復雜研究領域的多學科交叉，以及“10個土地復墾重點區(qū)域” 〔42 〕和“重點煤炭基地、國家高速公路網(wǎng)和‘四縱四橫高鐵沿線、南水北調(diào)水利工程沿線3類土地復墾重大工程” 〔43 〕的多樣化事實的系統(tǒng)工程。為確保監(jiān)管實效，土地復墾監(jiān)管人員在實施相關現(xiàn)場監(jiān)管或技術化非現(xiàn)場監(jiān)管的行為過程中，往往需要依托一定的復合化學科專業(yè)知識與實務操作技能之履職能力要件，方能更好地面向相對人完成“人性化執(zhí)法溝通” 〔44 〕等相關監(jiān)管“決策理由說明”。任職保障規(guī)范的缺失則使得所涉監(jiān)管人員在履職能力提升上，因缺乏明確依據(jù)或標準而無所適從，甚至形成一定的能力掣肘。

一方面，就任職資格而言：相關規(guī)范雖然就所涉監(jiān)管人員的專職化、資格化予以了明確規(guī)定，但未能就相應任職資格指向之履職能力所需學科專業(yè)知識與實務操作技能予以具體限定，而明晰所涉任職保障的準入事項，以實現(xiàn)“遴選化職業(yè)準入” 〔45 〕與“監(jiān)管能力指標化評價”?！?6 〕另一方面，就在職培訓而言：相關規(guī)范雖然明確要求相應監(jiān)管人員取得執(zhí)法資格“必須經(jīng)過培訓、考核”，但如何培訓、考核則是含糊不清的立法語言設定。在職培訓的主體、科目與方式等具體內(nèi)容若未能予以清晰化規(guī)范設定，則只會讓所涉任職保障的可持續(xù)事項流于形式，難以適應多樣化土地復墾監(jiān)管事實對所需監(jiān)管履職能力的持續(xù)更新、提升需求。

土地復墾監(jiān)管人員任職保障所需學科專業(yè)知識與實務操作技能的履職能力準入、可持續(xù)事項，皆當在具體的監(jiān)管人員履職能力基準規(guī)范、實效化在職培訓規(guī)范中予以厘清，以為監(jiān)管人員面向相對人更好地完成相關監(jiān)管“決策理由說明”提供必要的規(guī)范化、制度化指引。

（二）土地復墾監(jiān)管內(nèi)部制裁缺失必要的框架性制裁規(guī)范設定

既有的土地復墾監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范就所涉行政責任、刑事責任予以了明確規(guī)定。例如，《土地復墾條例》第36條就監(jiān)管人員應承擔行政或刑事責任的行為予以了列舉。又如，《土地復墾條例實施辦法》第49條就監(jiān)管人員的“其他徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守行為”予以了列舉。

雖然該類規(guī)定規(guī)制的責任主體、責任形式、歸責行為等制裁事項較為明確，并分別在應承擔法律責任的具體行為和特定行為應承擔的具體法律責任這兩個向度皆有所涉及。但就所涉監(jiān)管人員“把同意當作是對合理性的一種檢驗”的內(nèi)部制裁“合理性檢驗”事項，皆欠缺具體規(guī)定。事實上，作為一類行政組織體的土地復墾監(jiān)管機構(gòu)所設定的內(nèi)部制裁規(guī)范即是一類“能將組織由內(nèi)而外加以管制并將組織中所規(guī)劃的管制可能加以利用的法”，〔47 〕其應契合一定的“包含組織內(nèi)各種力量并為其相互合作設定既有彈性又可信賴的框架” 〔48 〕特性，具體包括建構(gòu)內(nèi)部制裁所涉“內(nèi)部程序、選擇及管轄、責任區(qū)域、階段同意或最后決定權、信息處理以及保持距離以確保中立的預防措施等” 〔49 〕相關規(guī)定。

一方面，既有規(guī)范所設定的監(jiān)管人員歸責行為大致可歸納為“徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守”這三類行為。相關條款更多地是一種“缺乏與義務性條款的對應性，適用時沒有明確的責任形式作為依據(jù)的籠統(tǒng)責任條款”?！?0 〕所涉“徇、舞、濫用、玩忽”的界分方式以及“私、弊、職權、職守”的清單式認定標準，皆難以在相應列舉式規(guī)定中予以清晰呈現(xiàn)。另一方面，既有規(guī)范所設定的監(jiān)管人員責任形式皆為一種“依法給予處分、依法追究刑事責任”的“解讀性不強、適用程度較為低下的宣告、引用式” 〔51 〕無明確責任內(nèi)容的模糊制裁條款，且未涉及實現(xiàn)“處分、追究”相關責任認定、實施承擔、被懲戒人權益救濟等制裁程序事項。

在該類籠統(tǒng)、模糊條款的指引下，所涉各類主體于相互合作前提下兼具彈性與可信賴的基本特性未能顯現(xiàn)出來。相關制裁事項更多地置于既有上下級組織關系所形成的預設權威單向意愿表達前提下而設定，忽略了被懲戒人向度下對所涉權威、制裁程序與制裁方式應有的認同、參與乃至補正，使得能夠完成“合理性檢驗”的必要框架性內(nèi)部制裁規(guī)范存在缺失。在該類制裁設定理念下形成的內(nèi)部制裁權威往往為傳統(tǒng)國家高權行政（侵害行政）所指引，其實施的內(nèi)部制裁相應懲戒行為通常分為組織自身即可做出的行政責任懲戒與需提請有權機關來完成的刑事責任懲戒。這兩類懲戒的發(fā)起更多地交由前述“行政首長負責制”原則指引下所在或上級職能部門的“主管人員”，基于自由裁量來完成主觀式抽象評判；而非由更具包容性的多向度制裁權威，基于清晰的責任認定標準、責任事項內(nèi)容與制裁程序設定來完成客觀式量化評判。

土地復墾監(jiān)管框架性內(nèi)部制裁所需被懲戒人向度下認同所涉權威、參與制裁程序以及補正制裁方式事項，皆應在具體的內(nèi)部制裁權威包容性規(guī)范和制裁方式整全化規(guī)范中予以厘清，以便更好地完成內(nèi)部制裁“合理性檢驗”提供必要的規(guī)范化、制度化指引。

四、“開放的權威”要義下土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制條款的規(guī)范設定

“開放的權威”要義下探討土地復墾監(jiān)管機構(gòu)建制條款的規(guī)范設定，即是在“規(guī)范-實踐”的維度內(nèi)，基于前述所涉法律規(guī)范評價或判斷的結(jié)果，探尋促使土地復墾監(jiān)管機構(gòu)設置、職權配備規(guī)范設定契合于提升監(jiān)管機構(gòu)的“鼓勵協(xié)商”與“歡迎批評”能力要求的可能完善路徑。

（一）“鼓勵協(xié)商”要素指引下確立土地復墾監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范

土地復墾監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范即是在橫向協(xié)商式協(xié)同理念指引下，就土地復墾各環(huán)節(jié)監(jiān)管中“鼓勵協(xié)商”所涉協(xié)同部門的職責事項、協(xié)商范圍予以規(guī)制的相關法律規(guī)范，具體可從監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范、協(xié)同內(nèi)容規(guī)范這兩個方面來展開分析。

1.監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范

監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范即是就各類土地復墾監(jiān)管職能部門的跨部門性質(zhì)協(xié)商議事模式予以規(guī)制的相關法律規(guī)范。當基于既有土地復墾監(jiān)管體制下主導、協(xié)同監(jiān)管部門的基本架構(gòu)，在凸顯“連帶感、相互扶助意識以及公共性” 〔52 〕的平等自愿與決策共識要義前提下，設定土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議制度以固化所涉協(xié)商議事模式。該會議可定性為“履行監(jiān)督職能但不參與具體案件查辦” 〔53 〕的土地復墾監(jiān)管決策協(xié)商機構(gòu)，由國土部門來牽頭召集，財政、規(guī)劃、環(huán)保、審計、紀檢監(jiān)察等相關部門參加，所在政府分管領導或上級職能部門代表視情況列席會議。日常定期會議每月一次，臨時突發(fā)會議則根據(jù)所涉?zhèn)€案案情由國土部門來決定是否召集。

土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議旨在基于“國土資源主管部門實施全過程監(jiān)管、財政部門實施資金監(jiān)管、審計部門實施績效監(jiān)管、紀檢監(jiān)察部門實施人員監(jiān)管” 〔54 〕的主要職責進行分工，通報、溝通所涉監(jiān)管部門履行各自監(jiān)管職責的工作情況。國土部門負責通報土地復墾違法行為查處以及相關違紀、犯罪行為移送處置信息，財政部門負責通報各類土地復墾資金收支賬務信息，審計部門負責通報各類土地復墾責任主體不同責任行為過程及結(jié)果的審計報告信息，紀檢監(jiān)察部門負責通報各類監(jiān)管人員違紀、違法行為的責任追究信息，其他監(jiān)管部門則就各自職責范圍內(nèi)所涉土地復墾監(jiān)管信息予以通報。會議參加部門在完成各自監(jiān)管信息通報、共享的基礎上，進而就不同部門獨立處置個案中的重大突發(fā)問題，或須相關部門聯(lián)合處置個案中的執(zhí)法協(xié)調(diào)事項展開平等協(xié)商，立足于“相互幫助意蘊下的互助式糾紛解決模式”，〔55 〕來共同完成相應的監(jiān)管舉措決斷。

2.監(jiān)管部門協(xié)同內(nèi)容規(guī)范

監(jiān)管部門協(xié)同內(nèi)容規(guī)范是就各類土地復墾監(jiān)管職能部門在不同土地復墾環(huán)節(jié)的監(jiān)管決策執(zhí)行事項予以規(guī)制的相關法律規(guī)范。實施土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議共同監(jiān)管決策的執(zhí)行機構(gòu)是參加會議的各相關職能部門。應將土地復墾驗收環(huán)節(jié)的“會同組織”監(jiān)管要義擴張至土地復墾三個階段的其他環(huán)節(jié)，并就各類監(jiān)管部門在不同環(huán)節(jié)的具體執(zhí)行事項予以明確。

其一，就土地復墾標準、規(guī)劃環(huán)節(jié)監(jiān)管而言，土地復墾所涉標準、規(guī)劃當與土地整治標準、規(guī)劃以及土地利用總體標準、規(guī)劃相銜接。國土部門牽頭組織從包括文本、說明、圖樣、附件四個部分的草案擬定、論證、評審、確定這四個方面實施全程監(jiān)管；規(guī)劃部門協(xié)調(diào)參與草案擬定、論證監(jiān)管；環(huán)保部門協(xié)調(diào)參與所涉環(huán)境影響評價論證監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)參與所涉監(jiān)管人員違紀、違法行為監(jiān)管，并特別強調(diào)對草案評審、確定監(jiān)管的直接參與。

其二，就土地復墾方案、年報環(huán)節(jié)監(jiān)管而言，國土部門當就土地復墾義務人編制的土地復墾方案內(nèi)容與上報的土地復墾義務履行情況，從形式要件、實質(zhì)要件這兩個方面實施全程監(jiān)管；規(guī)劃部門配合進行土地復墾方案與土地復墾標準、規(guī)劃的協(xié)調(diào)性監(jiān)管；審計部門協(xié)調(diào)參與土地復墾義務人報告事項履行監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)參與所涉監(jiān)管人員違紀、違法行為監(jiān)管。

其三，就土地復墾信息監(jiān)測、實施環(huán)節(jié)監(jiān)管而言，國土部門當就動態(tài)土地復墾數(shù)據(jù)信息、土地復墾項目工程進展情況等事項實施全程監(jiān)管；審計部門協(xié)調(diào)參與土地復墾項目工程運營監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)參與所涉監(jiān)管人員違紀、違法行為監(jiān)管，并特別強調(diào)對土地復墾數(shù)據(jù)信息監(jiān)管平臺規(guī)范運營監(jiān)管的直接參與。

其四，就土地復墾資金管理環(huán)節(jié)監(jiān)管而言，國土部門當就土地復墾費征收使用、年度土地復墾資金投放使用等事項實施全程監(jiān)管；財政部門協(xié)調(diào)參與所涉資金預決算及使用監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)參與所涉監(jiān)管人員違紀、違法行為監(jiān)管。

其五，就土地復墾驗收、效益評價環(huán)節(jié)監(jiān)管而言，國土部門當基于所涉土地復墾標準、規(guī)劃及方案的要求，對土地復墾項目工程驗收及后續(xù)效果跟蹤評價等事項實施全程監(jiān)管；環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關部門協(xié)調(diào)參與驗收監(jiān)管；審計部門協(xié)調(diào)參與效益評價監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)參與所涉監(jiān)管人員違紀、違法行為監(jiān)管。

（二）“歡迎批評”要素指引下確立土地復墾監(jiān)管職權互動規(guī)范

土地復墾監(jiān)管職權互動規(guī)范即是在相對人有效監(jiān)督監(jiān)管過程理念指引下，就土地復墾各環(huán)節(jié)監(jiān)管中“歡迎批評”所涉主導、協(xié)同監(jiān)管部門的職權事項、信息公開事項予以規(guī)制的相關法律規(guī)范，具體可從監(jiān)管部門職權清單規(guī)范、權責信息公開規(guī)范這兩個方面來展開分析。

1.監(jiān)管部門職權清單規(guī)范

監(jiān)管部門職權清單規(guī)范是旨在凸顯對所涉土地復墾監(jiān)管職權的“有效制約、道德評估、法律確認、人民介入和參與等綜合效應”，〔56 〕而就各類土地復墾監(jiān)管職能部門的職權目錄、實施主體、法律依據(jù)、運行流程等事項予以明細列項式規(guī)制的相關法律規(guī)范。

一方面，就作為主導監(jiān)管部門的國土部門而言，應予以明晰《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》中一再明確的“土地整治機構(gòu)的實施監(jiān)管作用”?！啊恋卣沃行乃淼耐恋卣螜C構(gòu)作為監(jiān)管微觀執(zhí)行部門，國土資源行政部門作為監(jiān)管宏觀決策部門” 〔57 〕的界分可在土地復墾監(jiān)管中同樣確立。另一方面，就作為協(xié)同監(jiān)管部門的其他相關職能部門而言。可大致將其他相關職能部門的監(jiān)管職權事項劃分為兩類：依托前述土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議所履行的監(jiān)管協(xié)商決策職權和各部門在不同土地復墾環(huán)節(jié)監(jiān)管中履行的監(jiān)管決策執(zhí)行職權。

應基于上述職權事項劃分，并根據(jù)土地復墾相關規(guī)范性法律文件的規(guī)定，來設計相應監(jiān)管決策、執(zhí)行職權的具體運行流程。一方面，所涉決策職權的運行流程大致可分為四個步驟：第一步，匯總上級職能部門交辦、下級職能部門上報、同級相關職能部門移送的各類需研究決策事項而形成決策議案；第二步，由所在職能部門正職負責人、分管副職負責人及相關內(nèi)設機構(gòu)負責人就決策議案進行協(xié)商醞釀，重大疑難決策議案可擴大協(xié)商醞釀范圍；第三步，依循“首長負責制”原則，召開所在職能部門常務會議研究形成決策決議，重大疑難決策決議可上報上級職能部門常務會議復決；第四步，根據(jù)決策決議內(nèi)容交由相關執(zhí)行部門來具體執(zhí)行，并根據(jù)相關信息公開法律規(guī)定公開相應決策過程及結(jié)果。

另一方面，所涉執(zhí)行職權的運行流程大致可分為五個步驟：第一步，匯總各類舉報、投訴、交辦、移送的線索進行材料初審，并決定是否立案執(zhí)行；第二步，確定立案執(zhí)行者，則進行相關現(xiàn)場或非現(xiàn)場調(diào)查取證，并完成案件核查報告；第三步，基于案件核查報告作出案件處置決定，并告知所涉相對人；第四步，組織進行所涉相對人的陳述、申辯或聽證，并完成相應審批手續(xù)，而作成案件處置決定；第五步，送達案件處置文書，并具體履行案件處置決定。

2.監(jiān)管部門權責信息公開規(guī)范

監(jiān)管部門權責信息公開規(guī)范是就各類土地復墾監(jiān)管職能部門相關權責信息的不同公開方式及相應公開程序等事項予以規(guī)制，而切實保障所涉相對人知道相關職能部門“持有、保存的，與其權力行使有關一切信息” 〔58 〕的相關法律規(guī)范。

一方面，就權責信息公開方式而言，前述監(jiān)管部門職權清單規(guī)范所列明的各類監(jiān)管職權事項范圍與運行流程的應然步驟設定皆屬于應當公開的權責信息；相應監(jiān)管決策、執(zhí)行職權運行流程的實然步驟運行過程則屬于可公開的權責信息，需厘清必要的信息公開排除范圍。其一，所涉決策職權運行步驟公開事項。決策議案、決策決議的名稱與內(nèi)容，以及決策決議的執(zhí)行過程與結(jié)果，只要不涉密、不涉監(jiān)管人員隱私皆屬于可公開范圍；決策議案匯總、協(xié)商醞釀過程，決策決議研究、復決過程，以及可公開事項中的涉密、涉隱私部分皆屬于排除范圍。其二，所涉執(zhí)行職權運行步驟公開事項。是否立案執(zhí)行的結(jié)果，案件核查報告的結(jié)論部分，案件處置決定的名稱與內(nèi)容，陳述、申辯或聽證的過程，審批手續(xù)的結(jié)果，案件處置文書的送達過程，以及案件處置決定的履行結(jié)果，只要不涉密、不涉監(jiān)管人員隱私皆屬于可公開范圍；線索材料匯總初審過程，調(diào)查取證過程與案件核查報告的非結(jié)論部分，案件處置決定的作出過程，審批手續(xù)的作出過程，案件處置決定的履行過程，以及可公開事項中的涉密、涉隱私部分皆屬于排除范圍。

另一方面，就權責信息公開程序而言，其一，應當公開權責信息的公開程序。應當公開權責信息皆由相應監(jiān)管部門基于所涉“公共利益衡量” 〔59 〕便捷化的需要，主動通過所在部門官方網(wǎng)站或定期發(fā)布的信息公報、白皮書、年鑒等形式來公開。該類信息應盡量圖表化、簡明化，以利于所涉相對人查閱、認知。其二，可公開權責信息的公開程序?？晒_權責信息則需所涉相對人依循“申請、受理、告知利害相關人、公開信息” 〔60 〕的基本流程，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規(guī)定，通過其申請渠道以書面函件或電子郵件的形式，來對所涉相對人定向公開。該類信息應盡量規(guī)范化、周延化，以全面闡釋所涉事項為原則，而利于所涉相對人認知、理解。

五、“參與性的權威”要義下土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理條款的規(guī)范設定

“參與性的權威”要義下探討土地復墾監(jiān)管機構(gòu)治理條款的規(guī)范設定，即是在“規(guī)范—實踐”的維度內(nèi)，基于前述所涉法律規(guī)范評價或判斷的結(jié)果，探尋促使土地復墾監(jiān)管人員管理、責任保障規(guī)范設定契合于提升監(jiān)管機構(gòu)的“決策理由說明”與“合理性檢驗”能力要求的可能完善路徑。

（一）“決策理由說明”要素指引下確立土地復墾監(jiān)管人員任職保障規(guī)范

所確立的土地復墾監(jiān)管人員任職保障規(guī)范是在切實提升監(jiān)管人員履職能力理念指引下，就土地復墾監(jiān)管人員“決策理由說明”所需學科專業(yè)知識與實務操作技能之履職能力準入、可持續(xù)事項予以規(guī)制的相關法律規(guī)范，具體可從監(jiān)管人員履職能力基準規(guī)范、實效化在職培訓規(guī)范這兩個方面來展開分析。

1.監(jiān)管人員履職能力基準規(guī)范

監(jiān)管人員履職能力基準規(guī)范即是就各類土地復墾監(jiān)管人員正常履職所需學科專業(yè)知識、實務操作技能基本要求予以明確的相關法律規(guī)范。土地復墾監(jiān)管所涉學科理論是闡述、規(guī)制恢復利用損毀土地的“工程學、規(guī)劃學、信息學、管理學、經(jīng)濟學、法學和生態(tài)學等基本原理和方法的土地整治應用理論”，〔61 〕其相應的實務操作技能往往表現(xiàn)為在監(jiān)管實踐中彰顯“執(zhí)行能力、開創(chuàng)性工作能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力” 〔62 〕的文字表達、口頭交流及思維分析技能。

各類土地復墾監(jiān)管人員中，僅前述作為監(jiān)管微觀執(zhí)行部門之土地整治機構(gòu)工作人員是事業(yè)單位工作人員，可結(jié)合近年來“分類推進事業(yè)單位改革”，〔63 〕將其中履行監(jiān)管職權而承擔部分行政職能的崗位劃歸行政機關公務員序列。進而根據(jù)公務員職位分類相關法律規(guī)定，視全體土地復墾監(jiān)管人員崗位性質(zhì)、特點之不同，而在所需學科專業(yè)知識、實務操作技能基本要求上予以差別化設定。該類基本要求可通過相應履職資格考試對所涉知識、技能的考核范圍而予以明確。

2.監(jiān)管人員實效化在職培訓規(guī)范

監(jiān)管人員實效化在職培訓規(guī)范，即是就各類土地復墾監(jiān)管人員的在職培訓主體、科目與方式等事項予以規(guī)制，而嘗試“確立有效培訓績效評估體系” 〔64 〕的相關法律規(guī)范。

其一，就在職培訓的主體而言，各類土地復墾監(jiān)管職能部門即是該類在職培訓的組織方，既可由前述土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議來牽頭組織相關職能部門監(jiān)管人員統(tǒng)一培訓，也可由相關職能部門各自組織其監(jiān)管人員分散培訓。統(tǒng)一培訓主要適用于參加監(jiān)管決策協(xié)商的領導職務監(jiān)管人員，旨在強化其統(tǒng)籌協(xié)作意識；分散培訓主要適用于執(zhí)行監(jiān)管決策決議的非領導職務監(jiān)管人員，旨在提升其獨立辦案能力。其二，就在職培訓的科目而言，應基于土地復墾監(jiān)管活動的實際“培訓需求分析”，〔65〕根據(jù)監(jiān)管人員的不同類型，并結(jié)合差別化的所涉知識、技能基本要求而分別設計。其三，就在職培訓的方式而言，既有公務員培訓制度明確的“專門業(yè)務培訓和更新知識培訓” 〔66 〕教學、考核事項皆可作為設定土地復墾監(jiān)管人員在職培訓方式的基本指引。

（二）“合理性檢驗”要素指引下確立土地復墾監(jiān)管框架性內(nèi)部制裁規(guī)范

所確立的土地復墾監(jiān)管框架性內(nèi)部制裁規(guī)范即是在雙向內(nèi)部制裁權威理念指引下，就土地復墾監(jiān)管內(nèi)部制裁“合理性檢驗”所需被懲戒人向度下認同所涉權威、參與制裁程序以及補正制裁方式事項予以規(guī)制的相關法律規(guī)范，具體可從內(nèi)部制裁權威包容性規(guī)范、方式整全化規(guī)范這兩個方面來展開分析。

1.內(nèi)部制裁權威包容性規(guī)范

內(nèi)部制裁權威包容性規(guī)范即是就各類土地復墾監(jiān)管人員實施內(nèi)部制裁相應懲戒行為的發(fā)起主體予以多向度意愿表達式設定，并在該類主體實施懲戒的步驟環(huán)節(jié)的類型化規(guī)制中凸顯被懲戒人參與要義，而確保內(nèi)部制裁權威包容性的相關法律規(guī)范。

其一，設立奉行合議制的土地復墾監(jiān)管人員懲戒委員會。該懲戒委員會即是在土地復墾監(jiān)管領域，根據(jù)既有一般性公務員懲戒法律規(guī)范，特別設定之實施內(nèi)部制裁相應懲戒行為的行政責任懲戒決定機關或刑事責任懲戒提請機關。若涉及普通的個體行為懲戒案，懲戒委員會應由兩名監(jiān)管人員所在職能部門的代表、兩名監(jiān)管人員的代表以及一名法律專家共五人來組成；若涉及影響較大的集體行為懲戒案，法律專家可增加三名共八人組成懲戒委員會。其旨在一方面基于上下級組織關系之“懲戒權限” 〔67 〕就所涉內(nèi)部制裁權威予以厘清并固化，另一方面嘗試將既有上下級單向度預設權威擴張至得到被懲戒人首肯或認同的“用于下屬的福利之優(yōu)越的力量” 〔68 〕式權威，以設定更具包容性的多向度懲戒發(fā)起主體，進而為完成“合理性檢驗”提供必要的組織保障。

其二，在所涉內(nèi)部制裁懲戒程序規(guī)范設定中彰顯“正當性、合理性與謙抑性責任條款思維理念”，〔69 〕以推動懲戒所涉各方主體特別是處于相對弱勢地位之被懲戒人的切實參與。需提請有權機關來完成的刑事責任懲戒程序在既有刑事訴訟法律規(guī)范中已有清晰規(guī)制，且作為犯罪嫌疑人的被懲戒人相關參與機制與訴權保障皆較為明確。應予規(guī)制的被懲戒人參與制裁程序事項則當在凸顯開放式、對抗型參與要義的前提下，指向土地復墾監(jiān)管人員懲戒委員會自身進行的行政責任懲戒決定或刑事責任懲戒提請程序。兩類程序的具體運作步驟皆為受理、調(diào)查、質(zhì)證、認定這四個環(huán)節(jié)，區(qū)別即在于認定的結(jié)果是該被懲戒行為當追究行政責任還是刑事責任，若為前者則由該委員會直接作出懲戒決定。若為后者則由該委員會提請檢察機關介入而啟動刑事訴訟程序。在受理環(huán)節(jié)的參與要義即為被懲戒人的知情權，其當及時獲知擬被懲戒的事由以及后續(xù)懲戒環(huán)節(jié)參與事項；在調(diào)查環(huán)節(jié)的參與要義即為被懲戒人的配合調(diào)查與主動舉證，務求就被懲戒行為所涉各項事實完成全景、客觀的證據(jù)式呈現(xiàn)；在質(zhì)證環(huán)節(jié)的參與要義即為懲戒所涉各方主體就各項調(diào)查事實證據(jù)進行充分的說明與質(zhì)辨；在認定環(huán)節(jié)的參與要義同樣為被懲戒人的知情權，其當及時獲知懲戒認定的結(jié)果以及后續(xù)申訴救濟事項。

2.內(nèi)部制裁方式整體化規(guī)范

內(nèi)部制裁方式整體化規(guī)范即是就作為各類土地復墾監(jiān)管人員實施懲戒的客觀量化依據(jù)的責任認定標準、責任事項內(nèi)容予以類型化規(guī)制的相關法律規(guī)范。當圍繞既有內(nèi)部制裁法律規(guī)范設定的監(jiān)管人員徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守之三類歸責行為，主要闡明以下事項：所涉行為的界分要義、所涉行為追究行政責任抑或刑事責任的界分要義、所涉行為適用相應行政責任抑或刑事責任的具體條款準據(jù)。

其一，濫用職權行為。應將《土地復墾條例》第36條第1項、第2項、第3項以及《土地復墾條例實施辦法》第49條第1項、第2項規(guī)定的六類職權事項列入濫用職權行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監(jiān)管人員的越位監(jiān)管，其界分要義在于監(jiān)管人員超出了建設用地審批、采礦許可證審批、土地復墾費使用、土地復墾驗收、土地復墾費支取通知書出具、退還耕地占用稅意見出具這六類監(jiān)管職權事項范圍而積極作為。其中土地復墾費使用與土地復墾驗收所涉具體職權事項，應在相應的權責條款中予以清單化列明。

其二，玩忽職守行為。應將《土地復墾條例》第36條第4項以及《土地復墾條例實施辦法》第49條第1項、第2項規(guī)定的四類職權事項列入玩忽職守行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監(jiān)管人員的缺位監(jiān)管，其界分要義在于監(jiān)管人員怠于行使監(jiān)管職責履行、違法行為查處、土地復墾費支取通知書出具、退還耕地占用稅意見出具這四類監(jiān)管職權而消極不作為。其中監(jiān)管職責履行與違法行為查處所涉具體職權事項，應在相應的權責條款中予以清單化列明。

其三，徇私舞弊行為。應將《土地復墾條例》第36條第5項規(guī)定的監(jiān)管過程財務利益輸送事項列入徇私舞弊行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監(jiān)管人員越位、缺位監(jiān)管所涉的動機誘因，其界分要義在于監(jiān)管人員有否因該類行為而謀取不當私益。所涉“其他利益”的具體事項范圍，應在相應的責任準據(jù)條款中予以清單化列明。

基于此，應將濫用職權、玩忽職守行為設定為基本歸責行為，追究其行政責任抑或刑事責任的界分要義即在于該行為有否造成與之構(gòu)成因果關系的重大損失。認定重大損失的準據(jù)條款應在所涉規(guī)范性法律文件的“附則”部分，明確指向《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》的兩類不同列舉式規(guī)定。應將徇私舞弊行為所涉謀取不當私益設定為濫用職權、玩忽職守行為的加重懲戒事項，而就相關越位、缺位監(jiān)管一并實施制裁。三類行為適用不同行政責任抑或刑事責任的準據(jù)條款，同樣應在所涉規(guī)范性法律文件的“附則”部分予以明確的準用性設定。所涉行政責任即指向《行政機關公務員處分條例》有關“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”的六類處分不同適用情形的具體規(guī)定；所涉刑事責任即指向《刑法》第397條第1款之濫用職權罪、玩忽職守罪規(guī)定，第397條第2款、第402條、第410條之徇私舞弊罪規(guī)定。