汪德華

近期，中國人民銀行研究局局長徐忠發(fā)表觀點認為，多個跡象表明，2018年的積極財政政策并非真積極，甚至可能是緊縮的。而在2018年3月公布的政府工作報告和預算安排草案均顯示，積極財政政策的取向并沒有改變。時任財政部部長肖捷在兩會期間答記者問時也明確表態(tài)，2018年的財政支出強度依然很高。一般說來，國家的預算安排就決定了財政政策的取向是積極或是緊縮的，財政政策的力度也由預算安排中的財政赤字大小來確定。然而，為什么預算報告中確立的積極財政政策，在一些市場人士看來不是真積極，甚至是緊縮呢？

筆者認為，這與中國預算執(zhí)行現(xiàn)狀與財政政策運行機制高度相關。當前中國積極財政政策的實際力度，不僅取決于預算安排，更重要的取決于預算執(zhí)行和管理狀況。筆者在分析2018年預算安排草案相關數(shù)據(jù)時，發(fā)現(xiàn)兩個謎題。這兩個謎題背后的原因，很好地說明了積極財政政策的實際力度如何受預算執(zhí)行和管理的影響。

謎題之一：2018年一般公共預算支出增速究竟是3.2%還是7.6%

相關報告已披露2018年財政收支大數(shù)的安排，及其相對于2017年的增長情況。2018年，全國一般公共預算收入183177億元，較2017年的172567億元增長6.1%。2018年赤字安排23800億元，與2017年一致。2018年一般公共預算支出安排為209830億元，較2017年執(zhí)行數(shù)203330億元增長3.2%。不過，按照預算報告草案的表述，按扣除上年地方使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的口徑，2018年相對于2017年增長7.6%，這高于上年度兩會公布的預算報告草案中所列的2017年同口徑支出增速6.5%（2017年實際增速7.7%）。財政支出增速是宏觀經(jīng)濟關心的重要變量。支出增速如達到7.6%，則正如肖捷部長答記者問時所指出的“這個增幅高于今年預算收入6.1%的增幅，支出強度是不言而喻的”。那么，2018年支出增速究竟3.2%還是7.6%？

奧妙就在于預算報告草案中所提到的，2017年一般公共預算支出203330億元資金中，包含了使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金10138.85億元（包括中央和地方財政從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調(diào)入資金，以及地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）。但是2018年預算安排草案中，這類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金僅列了2853億元。當2018年和2017年支出數(shù)據(jù)中同時不計入這類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金時，支出增速才是預算報告所給出的7.6%。

問題的關鍵在于，對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生實際影響的是包含結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金在內(nèi)的總支出規(guī)模及其增速，這是評判積極財政政策力度變化的核心變量。由此，影響2018年實際總支出增速的關鍵因素，是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的最終規(guī)模有多大。這類資金的主體，筆者將其稱為“存款性支出”，即支出資金并非來自當年的稅費收入，也非來自于當年新增債務，而是來自于以往年度因各種原因留下的財政存款。

在2018年預算草案中，“存款性支出”事實上僅列出了部分調(diào)入資金2853億元，而占更大頭的地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，因已列入以往年度預算之中，雖然其實際支出將發(fā)生在2018年，但在預算安排中不便于再列出?！按婵钚灾С觥笔侵袊斦┠陙矸浅Ｖ匾呢斦F(xiàn)象，與2013年以來國務院狠抓的財政存量資金問題是一個硬幣的兩面。兩者與過去廣受關注的“突擊花錢”問題一樣，本質(zhì)上都是預算執(zhí)行進度問題。需要注意的是，2017年動用以往年度的“存款性支出”，即結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的規(guī)模已達萬億之巨。“存款性支出”的規(guī)模不容小視，高度影響當前中國的積極財政政策的實際力度。

回到前面提出的問題：2018年一般公共預算支出實際增速究竟會是3.2%還是7.6%？以上分析已表明：答案取決于2018年實際發(fā)生的存款性支出，主要影響變量是2018年最終使用的以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的實際規(guī)模有多大。這筆資金在預算報告中沒有列出，但在預算執(zhí)行過程中必然會發(fā)生。由此可見，3.2%的支出增速是最低限；如果實際發(fā)生的“存款性支出”規(guī)模很大，7.6%并非高限。如同2017年發(fā)生的情況，年末同口徑支出增速有可能超過年初的預算安排。從3.2%到7.6%乃至更高，完全取決于預算執(zhí)行管理情況如何。在今天的中國，積極財政政策是收還是放？不僅僅體現(xiàn)在預算安排中，還取決于預算執(zhí)行管理情況。

謎題之二：政府性基金相關支出增速究竟是28.5%還是13.6%

政府性基金相關支出是對宏觀經(jīng)濟運行有重要影響的另外一筆財政支出。預算報告顯示，2018年全國政府性基金收入安排64164.85億元，增長4.3%；加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入385.59億元和地方政府專項債務收入13500億元，全國政府性基金相關收入總量為78050.44億元。全國政府性基金相關支出78048.98億元，增長28.5%。

從預算報告看，2018年安排政府性基金相關支出78049億元，已占一般公共預算支出的37.2%。特別是政府性基金中包含了地方政府專項債券，其在2018年安排13500億元，規(guī)模首次超過地方政府一般債券，較2017年大幅增長5500億元，增幅高達68.8%?？梢哉f，地方政府專項債券、政府性基金相關支出是影響2018年積極財政政策力度最重要的變量。

政府性基金相關支出基數(shù)已然龐大，按預算報告顯示2018年將增長28.5%，對宏觀經(jīng)濟的影響自不可小視。不過，政府性基金相關支出2018年增長28.5%，是以2017年相關支出60770億元為分母。但如表2所示，2017年政府性基金收入已達61462億元，加上地方專項債券收入8000億總收入已達69462億元，怎么會支出僅為60770億元？2017年發(fā)生了什么？

因2017年政府性基金相關支出60770億元，與政府性基金收入61462.49億元較為接近。筆者的第一個合理懷疑是2018年預算報告所列的28.5%是基數(shù)口徑有誤，即2017年政府性基金相關支出60700億元未包含專項債資金對應的支出，而2018年的78049億元則將13500億元專項債計算在內(nèi)。由此，如果同時調(diào)整為包含專項債在內(nèi)的同一口徑，則2018年預算報告安排的政府性基金相關支出增速僅為13.6%。

究竟是28.5%還是13.6%？考慮到預算報告的出臺可謂千錘百煉，出現(xiàn)口徑錯誤的幾率很小。由此，更為合理的解釋是2017年包含專項債在內(nèi)的政府性基金相關支出確實為60700億元，預算報告顯示的支出增速28.5%沒有錯。

但如果事實是這樣，一個更為重要的問題顯示出來了：2017年政府性基金收入為61462億元，包含專項債支出在內(nèi)的政府性基金相關支出僅為60770億元，低于政府性基金收入；但同期地方政府發(fā)行了8000億元的專項債放在政府性基金賬戶，從資金層面看這筆錢在國庫里一分沒動。換句話說，本不需要發(fā)行8000億元的專項債，政府性基金的各項支出需要也能滿足，但偏偏就發(fā)行了8000億元的地方專項債存在國庫里，沒有一分錢利息收入。先不論這筆8000億元資金對于金融市場和貨幣投放的干擾，就僅僅從政府理財?shù)呢攧粘杀緛砜矗彩且还P不菲的支出。按照3%的最低地方債利息，8000億元的專項債一年的利息支出將至少240億元。

究竟是28.5%還是13.6%？如上所示，這個謎題之后的原因更為值得重視。為什么會發(fā)生政府性基金賬戶內(nèi)年收入大于支出，但還是發(fā)行了8000億元的專項債，且年至少支付利息240億元的問題？想來其核心的原因可能在于政府性基金對應的財政支出，均是采用“項目制”管理方式。項目一般采取競爭申報機制，申報單位易夸大項目執(zhí)行有利條件，多要資金；但項目管理的程序又非常嚴格，項目落地往往需要多部門的協(xié)調(diào)，由此導致項目執(zhí)行往往滯后于計劃安排。由此從宏觀上看，“項目制”的預算執(zhí)行緩慢始終是個頭疼問題，導致大量項目資金積壓在國庫或財政賬戶上。

還有可能的原因是，土地出讓資金預算安排支出時，要與預計的土地出讓收入對應。但2017年年初對當年土地出讓收入的大幅超收預計不足，對應安排的支出項目資金較少。在當前預算約束力強化的大背景下，這部分大幅超收的收入無法在當年安排對應項目支出，導致資金積壓在國庫。

但無論背后的原因是什么，資金層面上當年政府性基金收入已超過實際支出需要，還另外發(fā)行專項債8000億元且要額外年付出240億元的利息，一定是管理低效的表現(xiàn)。應當推動相關改革，如將專項債發(fā)行與資金結(jié)余掛鉤，項目資金支付與收入來源脫離等，從制度上解決問題；還應當加大預算執(zhí)行的力度，充分發(fā)揮資金效益；或者加大中央和地方國庫現(xiàn)金管理的力度，更多獲取利息收入對沖債務發(fā)行的利息支出。

兩個謎題的啟示

2018年預算報告草案所體現(xiàn)的兩個謎題，都是從宏觀經(jīng)濟運行視角揭示出當前預算管理過程中存在的問題。換個角度看，無論是一般公共預算還是政府性基金預算，積極財政政策的實際力度，都深受預算執(zhí)行和管理的影響。

2018年積極財政政策的力度有多大？答案并不僅僅在于預算報告草案的安排，還取決于全年預算執(zhí)行以及績效管理的狀況。以央行研究局局長徐忠為代表的相關人士對當前積極財政政策力度的擔心，值得高度關注。近期，財政部公布了2018年上半年的財政收支情況：1—6月累計，全國一般公共預算支出111592億元，同比增長7.8%，為年初預算的53.2%，比去年同期進度加快0.1個百分點。這一數(shù)據(jù)顯示，今年上半年的預算執(zhí)行進度較快；社會各界應當對2018年全年的財政支出力度以及積極財政政策的力度有信心。當然，對應2017年上半年一般公共預算支出同比增速15.8%，2018年的上半年財政支出增速下滑比較明顯。這里面的可能原因，主要是2018年上半年動用的上年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，其增速相對于2017年上半年有明顯下滑。這也預示著，對于2018年全年積極財政政策的力度，不應有過高期待。

（作者為中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）