余旻

摘 要：分析了當前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，并提出了對策建議：主要包括：完善農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)、建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度、深化農(nóng)村宅基地審批制度、加強執(zhí)法監(jiān)管力度等。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地；管理；問題；對策

1 當前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

1.1 村莊規(guī)劃滯后

長期以來，農(nóng)村村莊建設布局和村莊內(nèi)宅基地選址缺乏科學、合理的規(guī)劃。許多地方?jīng)]有村莊規(guī)劃，農(nóng)民建房選址隨意性大，亂搭亂建的現(xiàn)象嚴重，村莊布局雜亂，房屋排列無序，造成了耕地破壞和宅基地閑置并存的不合理現(xiàn)象。農(nóng)村的“空心村”問題日益嚴重，建房戶紛紛向村外擴張，新建住宅不斷向村外延伸，村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心村”。也有些地方制訂村莊發(fā)展規(guī)劃，但是在實際操作中，由于有的規(guī)劃起點高、標準高，不太符合實際，在實踐中無法操作，或是由于基層政府、組織和群眾認識不夠，規(guī)劃大多觀念老化，缺少整體、長遠的考慮，效果不明顯。

1.2 宅基地的使用不夠規(guī)范

《中華人民共和土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！钡捎诨鶎诱畬r(nóng)民建房缺乏的正確引導和管理，加之由于宅基地為無償取得，無成本留置，加上經(jīng)濟利益的驅(qū)動，造成1戶多宅、超標準占地、閑置等問題比較嚴重。據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996-2008年我國農(nóng)村人口減少了1.29億人，但居住用地增加超過7萬hm2，人均居住用地從193m2上升到229m2。

1.3 針對宅基地違法建房行為執(zhí)法難

當前關于農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)少，且較宏觀、不夠具體，可操作性差，農(nóng)村宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整，目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村宅基地利用和管理方面的法律。宅基地立法的滯后，致使基層工作者在執(zhí)行中常常無規(guī)可循，如現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)民建房違法行為的處罰是只能拆除，不能沒收，也不能作其他處理，但在實踐中因國土資源部門沒有強制執(zhí)法權，申請法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，等到法院執(zhí)行，房子早已竣工。若拆除，損失太大，處理難度較大。國土資源部門陷入拆也不是，不拆也不是的兩難境地。此外，在執(zhí)法工作中也經(jīng)常遇到一些執(zhí)法難題，影響執(zhí)法的效果，如查處違法事件時，當事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有些還想法設法通過關系，企圖大事化小，小事化了，干擾阻力大，造成執(zhí)法難。

1.4 監(jiān)管不到位

一方面，農(nóng)村宅基地范圍廣且比較分散，而基層國土資源管理部門的專業(yè)人員少，力量薄弱，執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費不足，很難對轄區(qū)內(nèi)宅基地利用變化管理到位；另一方面，在宅基地報批上程序意識不強，具有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問題時處理時往往以罰代拆，導致違法者仍達到其最終目的，從而使部分群眾認為只要交了錢就可以建房，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

2 對策建議

2.1 完善農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)

加快宅基地立法工作，盡快出臺宅基地管理的操作性規(guī)定，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權明晰宅基地產(chǎn)權，明確宅基地登記發(fā)證、宅基地流轉、收益分配等問題，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

2.2 建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度

因地制宜建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度，把村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的龍頭。制訂并嚴格實施與本村相適應的村莊發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃，安排專項資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃使用土地，嚴格控制農(nóng)村集體建設用地規(guī)模，不得超用地面積標準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定消化利用的計劃和政策措施。

2.3 深化農(nóng)村宅基地審批制度

改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報批程序。加強規(guī)劃審批環(huán)節(jié)的銜接，對農(nóng)村宅基地審批實行會審制。農(nóng)民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經(jīng)濟組織提出申請，符合建房條件或因?qū)嵤┐迩f和集鎮(zhèn)改造確需搬遷的村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出建房申請后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長委托的主管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長牽頭，組織建管所、土管所、鄉(xiāng)包村干部等有關人員對卜報的審批戶進行會審。經(jīng)依法批準的宅基地，會審后村集體經(jīng)濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布。

2.4 加強執(zhí)法監(jiān)管力度

一是提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。對國土資源執(zhí)法人員進行定期的相關土地法律法規(guī)知識培訓，提高其執(zhí)法能力，切實做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生。二是進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護耕地的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府更有直接保護耕地、制止非法占用土地的職責。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護這一責任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核責任中去加以管理。三是加強對村干部的國土資源法制教育，強化村干部的宅基地管理第一責任人意識，把好第一關。對宅基地規(guī)劃管理好的村居干部給予適當?shù)莫剟?，以提高村干部參與管理的積極性和主動性。

3 結語

農(nóng)村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作，是一項關系到農(nóng)民切身利益及農(nóng)村發(fā)展的一件大事，是一項系統(tǒng)工程，管好用好農(nóng)村宅基地直接關系到土地特別是耕地資源的保護與利用和農(nóng)民的生產(chǎn)生活?？梢哉f，農(nóng)村宅基地管理對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進節(jié)約集約用地，維護農(nóng)民的合法權益，推進社會主義新農(nóng)村建設，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。總之，各地應結合具體情況，制定出今后農(nóng)村宅基地管理的有效辦法，使農(nóng)村宅基地管理工作走上規(guī)范化管理的軌道。

參考文獻

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[4]黃發(fā)儒.宅基地管理方式亟待創(chuàng)新[J].中國土地，2008，11：54-55.

（作者單位：常山縣國土資源局）