朱景文
在司法評估中,只有司法機關(guān)發(fā)布的客觀數(shù)據(jù)是不夠的,還需要有人民群眾對司法現(xiàn)狀的滿意度評價。在司法評估中引入滿意度評價指標(biāo)具有重要意義。官方發(fā)表的數(shù)據(jù)表明司法機關(guān)所做出的成績,但是對于人民群眾如何評價這些成績,其意義如何,與人們的日常感受是否吻合,與人們的日常生活有何關(guān)系而言,這些數(shù)據(jù)是不夠的,必須有人民群眾的評價。毫無疑問,滿意度是被訪者的主觀評價,帶有強烈的主觀色彩。例如,司法是否公正,一些人可能給予肯定性評價,另一些人可能給予否定性評價,這與被訪者的經(jīng)歷、立場有著直接的聯(lián)系。對經(jīng)歷過訴訟的被訪者而言,一次公正或不公正的判決足以影響其對司法公正的判斷;而對廣大公眾而言,他們所接觸的人群對司法的感受,媒體對司法的報道,也足以影響其對司法的評價。司法滿意度評價表面上似乎是“公說公有理,婆說婆有理”,但如果一種評價占相當(dāng)大比例,這種主觀評價就具有不小的客觀意義。正是在這種意義上,習(xí)近平總書記十分重視人民群眾獲得感對于改革開放、對于黨和政府工作評價的重要性。在十九大報告中,習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在十三屆人大閉幕會議上,習(xí)近平總書記重申,把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。
2015年至2017年,中國人民大學(xué)法治評估中心先后依托中國人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心和零點公司進(jìn)行司法滿意度評估,所評估的領(lǐng)域包括法院依法獨立行使審判權(quán)、司法公正、司法公開、司法效率、司法便利,司法監(jiān)督、法官素質(zhì)和法院建設(shè)八個領(lǐng)域。問卷分為公眾卷和專業(yè)卷,〔1〕2015年評估曾經(jīng)分為三個問卷,公眾卷,專家卷和執(zhí)業(yè)者卷,評估結(jié)果表明專家卷和執(zhí)業(yè)者卷的評價一致性較高,所以從2016年開始只分為公眾卷和專業(yè)卷。為了保證可比性,2015-2017年的評價將2015年專家卷和執(zhí)業(yè)者卷的數(shù)據(jù)合并為專業(yè)卷,其數(shù)據(jù)為專家卷和執(zhí)業(yè)者卷數(shù)據(jù)的平均值。公眾卷的對象是一般公眾,專業(yè)卷面對的是人大、政府、法院、檢察院、公安機關(guān)、律師、法學(xué)研究和教育機構(gòu)的專業(yè)人士。問卷注意區(qū)分什么是公眾能夠回答的問題,什么是專業(yè)人士能夠回答的問題,有些問題設(shè)計兼顧公眾和專家,有些問題設(shè)計則只適于一方回答。2015年調(diào)研面對全國28個省區(qū)市,2016年調(diào)研面對全國東中西部地區(qū)9個省區(qū)市,2017年調(diào)研面對東中西部另外9個省區(qū)市。被訪者人數(shù)每年在4000名左右,三年共計12000多名。
司法滿意度評估設(shè)立的評分分為五個等級:好、較好、中間、較差、差。例如,法官的法治信仰的評價等級分為很高、比較高、一般、比較低、很低,分別代表好、較好、中間、較差、差五個等級,其中好和較好為好評,中間為中評,較差和差為差評。根據(jù)一個問題或指標(biāo)獲得好評、中評和差評的比率,可以直接判斷出滿意度的大小。例如,對法官法治信仰的滿意度好評率為70%,中評率為20%,差評率為10%,就可直接判斷出對法官法治信仰的滿意度。
是否依法獨立行使審判權(quán)是評價司法的核心指標(biāo),包括審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)、審判不公問責(zé)、審判不受非法干預(yù)、輿論影響審判5項分指標(biāo)。
從好評率本身分析,可分為三類,第一類是好評率較高、差評率較低的指標(biāo),2017年審判權(quán)力法定和審判依法用權(quán)的好評率在75%以上,差評率低于5%,是滿意度高的指標(biāo);第二類是好評率和差評率處于中間狀態(tài)的,2017年審判不受非法干預(yù)和輿論影響審判的好評率都超過50%,差評率在10%左右的水平,其中審判不受非法干預(yù)指標(biāo)好評率進(jìn)步明顯,從2015年的36.1%增長到2017年的61.7%,增長32.7個百分點,是所有指標(biāo)中增長幅度最大的;第三類是好評率較低的,審判不公問責(zé)雖然2017年好評率比2015年增長10.6%,但是仍然處于最低的水平,2015年好評率只有22.7%,2016年下降為19.1%,2017年也只有33.3%。差評率2015年高達(dá)63.6%,2017年仍然高達(dá)44.6%,三年來都是所有指標(biāo)中好評率最低、差評率最高的的指標(biāo)。
2015-2017年各項分指標(biāo)的好評率都有了不同程度的提高,表明三年來在依法獨立行使審判權(quán)方面取得的進(jìn)步(見表1)。
表1 依法獨立行使審判權(quán)指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
司法是否公正是公眾對司法滿意度的最直觀、也是最重要的指標(biāo),包括4項分指標(biāo),即法官是否尊重和保障刑辯律師的權(quán)利(刑辯律師權(quán)利)、法官在民事審判中是否中立(民事審判中立)、法官在行政審判中是否獨立于被告行政機關(guān)(行政審判獨立)、律師和司法人員是否違規(guī)交往(禁止違規(guī)交往)。
從好評率本身分析,司法公正滿意度指標(biāo)可分為兩類,第一類是刑辯律師權(quán)利、民事審判中立、行政審判中立,好評率2017年在45%到55%的區(qū)間,差評率在20%左右,其中行政審判獨立和民事審判中立較之2016年均增長了20個以上的百分點,好評率處于中間水平;第二類是禁止違規(guī)交往,雖然好評率提高了17個百分點,但是好評率低的局面沒有得到根本改變,好評率2015年為15.6%,2017年為32.6%,好評率不足1/3,差評率2015年高達(dá)54.4%,2017年也有40%,處于較差水平??傮w上看,2017年與2015年相比,3項分指標(biāo)即民事審判中立、行政審判獨立和禁止違規(guī)交往的好評率都有不同程度的提高,刑辯律師權(quán)利基本持平,略有下降,但差評率提高12.5個百分點(見表2)。
表2 司法公正指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
司法是否公開、透明是人民群眾對司法滿意度評價的又一重要方面,我們在公眾卷和專業(yè)卷設(shè)置了旁聽審判和查閱判決書2項分指標(biāo)。
旁聽審判2017年好評率為48.6%,差評率為21.8%;查閱判決書好評率略高于旁聽審判,為52.8%;差評率略低于旁聽審判,為17.9%。2016年和2015年二者的好評率和差評率呈同樣的狀態(tài),查閱判決書比旁聽審判滿意度略高。
與2015年相比,這2項指標(biāo)的好評率都有了不同程度的提高,2017年在50%左右,而2015年好評率只有10%左右的水平,增長幅度高達(dá)30多個百分點;差評率都有較大幅度的減少,旁聽審判差評率從55%減少到21.8%,減少33.2個百分點;查閱判決書從50.3%減少到17.9%,減少32.4個百分點(見表3),說明三年來司法公開滿意度得到了很大提升。
表3 司法公開指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
司法效率是人民群眾評價司法的一個十分重要的方面,與司法公正有著密切聯(lián)系。只講效率不講公正的話,司法就會失去自己的最終目標(biāo)和內(nèi)在價值;只講公正不講效率的話,公正也會失去其現(xiàn)實意義。司法判決盡管公正,但無法得到執(zhí)行,必然會影響司法的公信力。司法效率既表現(xiàn)在審判中,也表現(xiàn)在執(zhí)行中。這里我們選擇民事審判效率和民事執(zhí)行效率2個分指標(biāo)。2017年的民事審判效率和民事執(zhí)行效率的好評率都比2015年有不同程度的提高,其中民事執(zhí)行效率這個長期以來人民群眾反映強烈的指標(biāo)的好評率從2015年的5.9%提高到2017年的21.6%,提高15.6個百分點;但是從整體來看,較之其他司法滿意度指標(biāo),民事審判和執(zhí)行效率仍然處在較低的層次,2017年好評率也僅僅是在20%和30%的水平,差評率都超過50%(見表4)。
近年來最高人民法院對司法效率特別是執(zhí)行效率問題做了大量的工作,提出用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題,但是為什么人民群眾對審判和執(zhí)行效率問題仍然滿意度不高?民事審判和執(zhí)行案件數(shù)量急增、案多人少固然是重要原因,但是更深層的原因不在審判或執(zhí)行環(huán)節(jié),而在經(jīng)濟(jì)運行。民事經(jīng)濟(jì)訴訟數(shù)量的增多與經(jīng)濟(jì)運行狀況有著直接的關(guān)系,通過調(diào)解或和解解決糾紛并不能保證效率,即使選擇簡易程序,但簡易程序的運作并不簡單,從而造成民事審判效率不高。司法是公正的最后一道防線,但不可能兜底挽救民事和經(jīng)濟(jì)糾紛由于信息不透明、不對稱以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險所造成的執(zhí)行問題,法院能做的僅僅限于能執(zhí)行的部分,通過信息化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化手段查控被執(zhí)行人及其財產(chǎn),強力實施聯(lián)合信用懲戒。除了懲治性的措施之外,法院近年來也采取預(yù)防性的措施,完善失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制,建立失信被執(zhí)行人名單制度,為當(dāng)事人提供更好的信用保障環(huán)境,保證交易安全。我們有理由相信,隨著這些措施的落實,人民群眾對執(zhí)行問題的理解和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善,司法效率的好評率一定會得到進(jìn)一步提升。
表4 司法效率指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
司法是否利民、便民,人民群眾在多大程度上能夠接近司法,利用司法,是衡量司法滿意度的重要方面。司法便利體現(xiàn)在一系列的環(huán)節(jié)中,包括立案是否困難、是否請得起律師、訴訟費是否高、法院距離是否太遠(yuǎn)和審判時所用的法言法語是否能被理解等。據(jù)此,我們在公眾卷和專業(yè)卷設(shè)置了立案、請律師、訴訟費、法院距離和法律語言理解5項分指標(biāo)。
在這5項分指標(biāo)中,立案、請律師、訴訟費,法律語言理解屬于一類,2017年的好評率在30%上下的水平,差評率在25%到40%之間;而法院距離的好評率在50%以上(見表5)。
2017年立案的好評率比2015年增長了22.1個百分點,差評率下降17.2個百分點,這種變化代表了司法滿意度的提高,是提高幅度最大的指標(biāo)。請律師的好評率增長12.8個百分點,但差評率也增長3.9個百分點,呈現(xiàn)出對滿意度的矛盾。訴訟費的好評率增長8個百分點,差評率基本持平,滿意度有進(jìn)步但不明顯。法院距離的好評率2017年與2015年、2016年基本持平,差評率上升8.2個百分點,表現(xiàn)出滿意度的降低。法律語言理解的好評率則下降了7.8個百分點,差評率上升11.9個百分點,這種變化代表了滿意度的降低,是降低幅度最大的指標(biāo),值得注意。
表5 司法便利指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
法院依法公正獨立行使審判權(quán)有賴于嚴(yán)格的審判監(jiān)督制度。對審判的監(jiān)督包括人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審級監(jiān)督和輿論監(jiān)督5個分指標(biāo)。由于審判監(jiān)督的專業(yè)性,沒有受過專業(yè)學(xué)習(xí)的公眾不易把握,所以全部5個分指標(biāo)都設(shè)置在專業(yè)卷。
2017年好評率超過60%的2項,即檢察監(jiān)督和審級監(jiān)督,屬于較好水平,差評率都低于10%;好評率在50%左右的3項,即內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督,好評率屬于中間水平,差評率在15%到20%之間。
2017年5項分指標(biāo)的好評率中有4項即檢察監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審級監(jiān)督、人大監(jiān)督超過2015年15個百分點,其中法院的內(nèi)部監(jiān)督好評率增加了22個百分點,差評率減少了12.5個百分點;有1項分指標(biāo)即輿論監(jiān)督好評率與2015年基本持平(見表6)。這些變化表明,雖然在輿論監(jiān)督方面好評率變化不大,差評率有所上升,但就總體而言,審判監(jiān)督方面在近三年發(fā)生了積極變化。
表6 審判監(jiān)督指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
法官素質(zhì)如何,其專業(yè)水平、職業(yè)道德水平、是否廉潔,法治信仰程度如何,影響著司法滿意度,決定著審判權(quán)行使是否公正、合法、有效率。
2017年好評率在60%以上的指標(biāo)有3個,即法官專業(yè)水平(61.2%),法官職業(yè)道德(62.6%)和法官法治信仰(70.9%);在50%到60%區(qū)間的有1個,即法官廉潔(52.1%);而法官數(shù)量的好評率只有28.7%,盡管比2015和2016年增長了10個百分點,仍處于很低的水平。
從時間維度來看,除了法官專業(yè)水平的好評率2017年與2015年基本持平,其他指標(biāo)也提高了10個以上百分點;其中法官廉潔指標(biāo)漲幅最大,好評率上升了28.8個百分點;差評率除了法官法治信仰下降5.2個百分點之外,其他的都下降10個以上的百分點;其中差評率下降最大的是法官職業(yè)道德,下降24.8個百分點(見表7)。這些變化表明,雖然法官專業(yè)水平好評率的基本持平,但是三年都保持在60%左右的好評率。就總體而言,法官素質(zhì)在近三年發(fā)生了積極變化。
表7 法官素質(zhì)指標(biāo)好評率和差評率(2015-2017)
衡量法院建設(shè)滿意度的指標(biāo)除了法官素質(zhì)之外,還包括法院的物質(zhì)保障是否充足、法院公信力如何,公眾對法院判決、法院權(quán)威的認(rèn)同程度。
2017年法院公信力的好評率超過60%,差評率只有6.6%;而審判物質(zhì)保障好評率超過58.7%,差評率7.8%,滿意度都不錯。判決認(rèn)同好評率雖然不錯,達(dá)到54.4%,但是差評率也不低,達(dá)到33.6%,說明人們對法院判決的認(rèn)同度仍然存在一定問題。
所有3項分指標(biāo)的好評率,2017年都比2015年有較大增長,其中審判物質(zhì)保障好評率增長了30個百分點,法院公信力好評率增長36.9個百分點,判決認(rèn)同好評率增長21.8個百分點,增長幅度都比較大;而差評率則分別降低了12個百分點,23個百分點和11.7個百分點。這些變化都表現(xiàn)出法院建設(shè)滿意度向著積極方向發(fā)展。
表8 法院建設(shè)指標(biāo)好評率和差評率
續(xù)表
對司法滿意度全部31個指標(biāo)的好評率進(jìn)行排序,可分為6個等級:
好評率超過70%的共有3項指標(biāo),包括審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)、法官法治信仰,占全部指標(biāo)的9.7%;好評率在70%到60%區(qū)間的共6項指標(biāo),包括檢察監(jiān)督、判決認(rèn)同、法官職業(yè)道德、審判不受非法干預(yù)、法官專業(yè)水平、審級監(jiān)督,占全部指標(biāo)的19.4%;好評率在60%到50%區(qū)間的包括9項指標(biāo),即審判物質(zhì)保障、法院距離、法院公信力、民事審判中立、查閱判決書、法官廉潔、法院內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、輿論影響審判,占全部指標(biāo)的29.0%;好評率在50%到40%區(qū)間的4項指標(biāo),即旁聽審判,人大監(jiān)督、行政審判獨立、刑辯律師權(quán)利,占12.9%;好評率在40%到30%區(qū)間的6項指標(biāo),包括立案、審判不公問責(zé)、禁止違規(guī)交往、民事審判效率、請律師、訴訟費,占19.4%;好評率在30%以下的3個,包括法律語言理解、法官數(shù)量、民事執(zhí)行效率,占全部指標(biāo)的9.7%(見圖1)。
這里特別值得注意的是3項好評率最高的指標(biāo)和3項好評率最低的指標(biāo),它們基本反映了人們對司法滿意度評價的兩極。
審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)和法官法治信仰是好評率最高的指標(biāo),好評率超過70%。它們是司法法治化的基本面,反映出司法的法治狀態(tài),司法權(quán)有法律依據(jù)、按照法治運行,法官忠于法律。
而法律語言理解、法官數(shù)量、民事執(zhí)行效率則是好評率最差的指標(biāo),好評率不足30%,反映出在具體操作層面人們對司法的不滿意。不懂法律語言說明民眾對法庭用語缺乏理解,反映出了司法利民、便民、為民措施上的缺陷;法官數(shù)量不足的困惑對于專業(yè)人士尤其強烈;而執(zhí)行問題從上世紀(jì)90年代以來一直是困擾司法的主要問題,極大地影響了法院的公信力。我們相信,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,交易安全的加強和執(zhí)行手段的改善,人民法院一定會實現(xiàn)自己的承諾,在執(zhí)行問題上向人民群眾交出滿意的答卷。
圖1 司法滿意度好評率排序(2017年)
司法滿意度評價在公眾和專業(yè)人士之間是存在差距的,2017年公眾卷和專業(yè)卷好評率差距超過20個百分點的有4項,包括旁聽審判,查閱判決書,民事審判效率,民事執(zhí)行效率,占所有在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置的16個指標(biāo)的25%;2016年差距超過20個百分點的有5項,除了上述4項外還有法院公信力,占全部在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置的指標(biāo)的31.3%,反映出不同人群對司法滿意度的不同看法?!?〕2015年的好評率與差評率,由于多項指標(biāo)不是在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置,所以與2016年和2017年的情況不可比。2016年和2017年對指標(biāo)體系做了調(diào)整以保證每年指標(biāo)的持續(xù)性和可比性。這些指標(biāo)主要集中在司法公開、司法效率和法院公信力三個領(lǐng)域(見表9)。
推進(jìn)司法公開是近年來司法改革的一項十分重要的內(nèi)容,最高人民法院運用現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)做了大量的工作,取得了令人矚目的成績,但是其在公眾與專業(yè)人士中的滿意度是有差異的。2017年公眾卷對旁聽審判的好評率為37.2%,而專業(yè)卷為60.0%,二者好評率相差22.8個百分點,差評率相差28.6個百分點;公眾卷對查閱判決書的好評率為39.7%,專業(yè)卷為66.0%,二者好評率相差26.3個百分點,差評率相差24個百分點。也就是說,司法公開對專業(yè)人士來說獲得感遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對一般公眾。不可否認(rèn),伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,陽光司法、透明司法獲得了很大的成就,但是最直接的受益者主要是律師和管理者,有助于他們上網(wǎng)查閱案件的進(jìn)程,有助于時時監(jiān)控案件的進(jìn)度,掌控全局,當(dāng)然這會間接有利于當(dāng)事人,但是當(dāng)事人的感受還是排在第二位。這恰恰表明司法公開工作的一個薄弱環(huán)節(jié),也是下一步推進(jìn)司法公開改革的一個著力點。
司法效率在公眾卷和專業(yè)卷的評價差別較大,民事審判效率在2017年公眾卷好評率為17.1%,而專業(yè)卷為46.2%,二者相差29.1個百分點;2016年二者相差26.9個百分點;2015年相差18.6個百分點。民事執(zhí)行效率在2017年公眾卷好評率17.0%,專業(yè)卷26.1%,二者相差9.1個百分點;2016年二者相差26.1個百分點;2015年相差19個百分點。就差評率來看,公眾卷和專業(yè)卷的差距更大。公眾卷的差評率有時超過50%甚至60%,而專業(yè)卷只有10%左右的水平。這說明,一般公眾對審判和執(zhí)行中的困難問題了解不夠,對執(zhí)行所涉及的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險問題缺乏足夠的理性預(yù)期。這不僅需要在司法領(lǐng)域加強執(zhí)行制度和能力的建設(shè),也需要在經(jīng)濟(jì)和其他各個領(lǐng)域加強預(yù)防風(fēng)險制度建設(shè)。
法院公信力在2016年公眾卷好評率為48.6%,專業(yè)卷為25.6%,分差為23個百分點;而差評率的分差為18.2個百分點,公眾卷好于專業(yè)卷。而2017年公眾卷好評率為64.4%,專業(yè)卷為53.0%,二者相差11.3%,比2016年縮?。徊钤u率分差2017年為3.1個百分點,公眾對法院建設(shè)的評價仍高于專業(yè)人士。法院公信力滿意度不同于其他司法指標(biāo),是一個反映司法建設(shè)整體狀況的指標(biāo),這說明在法院公信力建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了實實在在的成就,在公眾中好評率超過60%,差評率只有6.6%,這是一個很不錯的進(jìn)步。但是另一方面也應(yīng)看到,要進(jìn)一步提高公眾對司法公信力的滿意度,必須扎扎實實地把包括司法公正、司法公開、司法效率、司法便利等工作做好、做實,從每一個案件做起,把司法公信力惠及到每一個人民群眾(見表9)。
表9 2015-2017年司法滿意度好評率與差評率公眾卷與專業(yè)卷的分差
續(xù)表
還應(yīng)當(dāng)指出的是,司法改革使專業(yè)人士首先受益,他們對司法公開性、司法效率等有更高的滿意度,但是不應(yīng)把他們與公眾的滿意度對立起來,因為專業(yè)人士對司法滿意度的提高歸根結(jié)底要落實到公眾中去。專業(yè)人士,無論是黨政官員、人大代表、法官、檢察官、律師還是法學(xué)教育工作者,都是從不同角度為公眾服務(wù)的。如果專業(yè)人士司法滿意度高,而公眾司法滿意度低,只能說明專業(yè)人士的工作還停留在自己工作方便的層次上。須知,建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會,只依賴專業(yè)人士的滿意度,不依賴人民群眾的滿意度是根本不可能的。