黃利紅 李婧雯

摘 要：電動(dòng)自行車管理作為一種地方性事務(wù)，屬于宜昌市有地方立法權(quán)限的事項(xiàng)范圍，而且鑒于一省之內(nèi)各市電動(dòng)自行車的管理并不處于同一水平和要求，管理方式也各地不一，比較而言，更適合由設(shè)區(qū)的市而不是省級(jí)的立法主體來立法。由于電動(dòng)自行車管理涉及多種行政行為，其牌照管理的方式屬于新增行政許可，應(yīng)該通過地方性法規(guī)來進(jìn)行立法，而非地方政府規(guī)章。

關(guān)鍵詞：電動(dòng)自行車；行政許可；地方立法；地方性法規(guī)；地方政府規(guī)章

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1332（2018）02-0102-04

《立法法》的修訂使得擁有地方立法權(quán)的市的數(shù)量從 49 個(gè)擴(kuò)大到284 個(gè)，所有設(shè)區(qū)的市正式擁有了地方立法權(quán)，一省范圍之內(nèi)的立法權(quán)力均衡問題隨之可以得到更好的解決，滿足各市對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行立法的切實(shí)、正當(dāng)需求。宜昌市作為新增的地方立法權(quán)主體，可以通過立法對(duì)一些地方性事務(wù)的管理納入法治化的軌道，電動(dòng)自行車管理的法治化便是其中之一。通過對(duì)電動(dòng)自行車管理地方立法需求、是否屬于設(shè)區(qū)的市的立法范圍以及應(yīng)該采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章等問題的分析，為將來宜昌市的電動(dòng)自行車管理立法提供一點(diǎn)參考性意見，同時(shí)對(duì)于其他設(shè)區(qū)的城市的電動(dòng)自行車管理立法也有一定的參考價(jià)值。

一、宜昌市電動(dòng)自行車的管理與立法需求

（一）宜昌市電動(dòng)自行車管理的概況

宜昌市根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，通過對(duì)電動(dòng)自行車實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)、目錄和牌照管理，逐漸將不達(dá)標(biāo)的電動(dòng)自行車從城市道路上予以清除，從而加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車質(zhì)量安全管理。2011年宜昌市出臺(tái)了《宜昌市電動(dòng)自行車登記上牌合格目錄管理辦法》。該辦法規(guī)定正式對(duì)全市的電動(dòng)自行車建立合格類型數(shù)據(jù)庫(kù)，這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)由市質(zhì)監(jiān)局制定，其主要是電動(dòng)自行車的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和法定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)結(jié)果。被納入數(shù)據(jù)庫(kù)范圍內(nèi)的合格電動(dòng)自行車，銷售商才可持證銷售。[1]

與此同時(shí)，從2011年9月初開始，宜昌市城區(qū)開始實(shí)施電動(dòng)自行車上牌管理措施。[2] 截止到2012年的統(tǒng)計(jì)，在城區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)申請(qǐng)注冊(cè)登記的電動(dòng)自行車數(shù)量達(dá)到1萬(wàn)多臺(tái)，合格的電動(dòng)自行車數(shù)量占到80%左右，時(shí)速在20公里以上的“超標(biāo)”即不在數(shù)據(jù)庫(kù)的電動(dòng)自行車也占有一定比例。

這些措施實(shí)施兩年以后，不合格的電動(dòng)自行車數(shù)量基本趨于零。2013年暫停上牌照，因?yàn)檫@些電動(dòng)自行車都符合標(biāo)準(zhǔn)，上牌的作用已經(jīng)消失，這似乎意味著上牌只是強(qiáng)化目錄管理的效果，上牌是目錄管理的一個(gè)內(nèi)容。

市公安局交警支隊(duì)自2015年4月1日起開展了兩個(gè)月的專項(xiàng)整治行動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)無(wú)牌上路的電動(dòng)自行車進(jìn)行整治。之所以有此項(xiàng)舉措，主要是因?yàn)殡妱?dòng)自行車發(fā)生交通事故的比例逐年上升。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，市事故大隊(duì)處理電動(dòng)自行車事故平均每天就有10起左右，比例較前兩年明顯上升。從現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際處理情況來看，大多是因?yàn)殡妱?dòng)自行車沒有上牌，無(wú)法很好的規(guī)范管理，事故發(fā)生后很難確定肇事車輛，這就讓很多電動(dòng)自行車車主規(guī)則意識(shí)下降，經(jīng)常出現(xiàn)不遵守交通事故的違法行為。而從交通事故后期處理來看，因?yàn)闊o(wú)牌無(wú)證電動(dòng)自行車車主無(wú)法購(gòu)買保險(xiǎn)，只能通過騎行電動(dòng)自行車的個(gè)人進(jìn)行賠付，這就很容易導(dǎo)致賠付困難，從而激化社會(huì)矛盾。[3]

可見，電動(dòng)自行車的上牌管理已經(jīng)不再是與目錄管理捆綁在一起的管理方式，因?yàn)榧幢闶悄夸泝?nèi)的電動(dòng)自行車，不上牌照依然有許多的問題難以解決。一個(gè)城市的電動(dòng)自行車牌照管理制度其實(shí)就是對(duì)電動(dòng)自行車從自由放任到一種許可制，符合許可條件才能獲得牌照，獲得牌照（許可）的電動(dòng)自行車才能合法上路。

（二）宜昌市電動(dòng)自行車管理的立法需求

從前述的情況來看，宜昌市也一度對(duì)電動(dòng)自行車實(shí)行牌照管理，這其實(shí)是一種增設(shè)行政許可，需要進(jìn)行地方立法，否則，牌照管理將存在無(wú)法逾越的法律障礙。

第一，牌照管理的現(xiàn)有法律依據(jù)不充分。現(xiàn)有的依據(jù)主要是以下兩個(gè)：（1）能夠發(fā)放牌照的電動(dòng)自行車的標(biāo)準(zhǔn)。其依據(jù)主要是2009年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)發(fā)布《電動(dòng)摩托車和電動(dòng)輕便摩托車通用技術(shù)條件》。這部有“電摩新國(guó)標(biāo)”之稱的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)明確劃清了電動(dòng)摩托車和電動(dòng)自行車的界限。（2）電動(dòng)自行車的登記管理。其主要依據(jù)是2011年公安部發(fā)布的文件《關(guān)于加強(qiáng)電動(dòng)自行車管理的通知》，針對(duì)電動(dòng)自行車在實(shí)踐中交通安全事故頻發(fā)的現(xiàn)象，作出了一系列要求，重要的是要求省政府根據(jù)《道路交通安全法》第十八條的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際情況對(duì)電動(dòng)自行車的管理進(jìn)行規(guī)定。

從前述內(nèi)容來看，電動(dòng)自行車在交通安全中存在一定的問題，需要加強(qiáng)管理，可以設(shè)定許可來作為一種加強(qiáng)管理的措施，即實(shí)行牌照管理，但是行政許可設(shè)定的法律依據(jù)包括法律、法規(guī)和規(guī)章，各級(jí)政府和職能部門的規(guī)范性文件是不能增設(shè)許可的。

將電動(dòng)自行車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為許可的條件，符合設(shè)定許可事項(xiàng)的要求?！峨妱?dòng)自行車通用技術(shù)條件》對(duì)電動(dòng)自行車主要技術(shù)性能的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定和要求，這個(gè)規(guī)定在法律層次來說至少屬于規(guī)章，可以對(duì)許可的條件進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。宜昌市據(jù)此來核定電動(dòng)自行車的目錄，許可符合條件的電動(dòng)自行車在市場(chǎng)銷售。但是對(duì)于電動(dòng)自行車的牌照管理，宜昌市設(shè)定這種許可就不符合《行政許可法》規(guī)定的法律依據(jù)要求，因?yàn)閷?duì)電動(dòng)自行車的許可設(shè)定依據(jù)問題，中央層面只有公安部2011年發(fā)布的通知，這是一個(gè)規(guī)范性文件，地方層面湖北省沒有規(guī)定，相關(guān)草案一直處于制定之中，宜昌市先行制定了規(guī)范性文件《宜昌市電動(dòng)自行車登記上牌合格目錄管理辦法》，并以此為依據(jù)來實(shí)行牌照管理可以說是設(shè)定許可的法律依據(jù)不足。

第二，需要立法來明確電動(dòng)自行車牌照管理的配套管理制度。一些公民反對(duì)電動(dòng)自行車牌照管理的理由如下：牌照管理意義不大，如同普通自行車的管理，沒有任何配套的制度，作用不大。也就是說，電動(dòng)自行車如果只是單純地上個(gè)牌照，沒有其他措施相配套，就無(wú)法發(fā)揮作用。對(duì)此，《貴州省電動(dòng)自行車管理暫行辦法》規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，比如針對(duì)故意套用他人號(hào)牌的行為，給予警告，處50元罰款的處罰措施等……有這些措施相配套，實(shí)施牌照登記管理就可以發(fā)揮更好的作用。因此，電動(dòng)自行車牌照登記管理不能僅僅是登記，要配合其他措施發(fā)揮保障安全的功能，比如在登記的基礎(chǔ)上強(qiáng)化對(duì)電動(dòng)自行車的審驗(yàn)力度。

宜昌市人大常委會(huì)2015年6月所作的《關(guān)于立法能力立法需求的情況報(bào)告》，明確提出宜昌市需要通過立法予以引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障的立法需求就包括城市交通安全管理，電動(dòng)自行車管理問題屬于其中的事務(wù)之一，理應(yīng)劃入當(dāng)前立法工作重點(diǎn)問題之一。宜昌市人大常委會(huì)2017年將《宜昌市摩托車電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》納入立法前期研究項(xiàng)目。

二、宜昌市電動(dòng)自行車管理應(yīng)屬于設(shè)區(qū)的市地方立法的事項(xiàng)范圍

（一）設(shè)區(qū)的市地方立法的事項(xiàng)范圍的條文解讀

新修訂的《立法法》雖然擴(kuò)大了地方立法權(quán)的主體范圍，但同時(shí)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限用肯定式列舉的方式做了限制性規(guī)定，所及范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面的事項(xiàng)。

《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法事項(xiàng)范圍的規(guī)定非常的不具體，這一范圍究竟包括哪些事項(xiàng)？城市管理如何理解？是否還包括與這些方面并列的事項(xiàng)？在沒有有權(quán)機(jī)關(guān)的正式解釋之前，提供一種合情合理的學(xué)理解釋也是必要的。從《立法法》2015年修訂的過程來看，表決稿基本同二審稿，“城市管理”應(yīng)狹義地理解為政府在公用事業(yè)和基礎(chǔ)實(shí)施的管理。[4]6

有學(xué)者將設(shè)區(qū)的市“城市管理”的立法事項(xiàng)范圍做了列舉，其中包括交通運(yùn)輸方面，[5]可見，交通管理屬于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，可以進(jìn)行相關(guān)立法。而且，原來的省會(huì)城市、較大的市基本都制定有交通管理方面的地方立法，這表明交通管理方面的地方立法需求較為普遍，這次《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，交通管理方面應(yīng)當(dāng)成為其立法權(quán)的事項(xiàng)之一。

有的學(xué)者甚至認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不局限于《立法法》所列舉的三類事項(xiàng)，只要符合地方立法的宗旨的，都可以納入其中，這將能夠更好地讓設(shè)區(qū)的市結(jié)合自身城市的實(shí)際特色來推進(jìn)城市治理的民主化、法治化和現(xiàn)代化，所以只要堅(jiān)持將“不抵觸、有特色、可操作”作為立法原則，適當(dāng)控制立法數(shù)量和速度，并將備案審查作為不可缺少的事前審查措施，就無(wú)需過于絕對(duì)地將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限局限于所列舉的三類事項(xiàng)。[6]

以上兩種觀點(diǎn)都表明交通管理屬于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的范圍，所不同者，后一種觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍更為廣闊，筆者也認(rèn)為應(yīng)該作寬泛的解釋，只要是一市的地方性事務(wù)，所立之法不違背憲法和上位法的要求，都在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之內(nèi)，其實(shí)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”本來可以包括的事項(xiàng)就可以很多。

（二）設(shè)區(qū)的市和?。ㄗ灾螀^(qū)）之間的立法權(quán)限劃分

《立法法》修訂之后雖限制性地規(guī)定了設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，但是對(duì)于市與?。ㄗ灾螀^(qū)，以下省略）之間立法權(quán)限重疊部分該如何處理，并沒有涉及。從立法權(quán)擴(kuò)容的目的來看，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)并非是為了限制省級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，在設(shè)市的區(qū)可以立法的事項(xiàng)范圍內(nèi)，省級(jí)立法機(jī)關(guān)可以就同樣的事項(xiàng)進(jìn)行立法。但對(duì)于省市都有立法權(quán)的事項(xiàng)到底該如何進(jìn)行立法工作呢？有學(xué)者主張運(yùn)用“輔助原則”，對(duì)于立法權(quán)限重疊的部分，省級(jí)立法主體只是起一個(gè)輔助的作用，如果設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)能夠較好地規(guī)制時(shí)，省級(jí)立法主體就不再對(duì)此事項(xiàng)行使立法權(quán)；省級(jí)立法主體只是在設(shè)區(qū)的市沒有能力立法或是立法了也無(wú)法解決問題的情況下才行使立法權(quán)。[5]

就全國(guó)各地的電動(dòng)自行車立法實(shí)踐來看，有的是省級(jí)地方立法，如《上海市非機(jī)動(dòng)車管理辦法》和《上海電動(dòng)自行車上牌規(guī)定登記管理辦法》、《福建省非機(jī)動(dòng)車管理辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)電動(dòng)自行車管理辦法》、《貴州省電動(dòng)自行車管理暫行辦法》，《河南省電動(dòng)自行車管理辦法》在起草之中，《北京市非機(jī)動(dòng)車管理規(guī)定（草案）》正在形成過程中。有的是設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法，《衢州市電動(dòng)自行車管理辦法》、《福州市電動(dòng)自行車管理辦法》、《武漢市電動(dòng)自行車管理暫行辦法》、《成都市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》和《成都市電動(dòng)自行車產(chǎn)品目錄管理辦法》、《?？谑须妱?dòng)自行車管理辦法規(guī)定》、《南寧市道路交通安全條例》（其中含電動(dòng)自行車管理）等。

按照這一規(guī)則，電動(dòng)自行車管理的事項(xiàng)適宜由設(shè)區(qū)的市來進(jìn)行地方立法，省級(jí)的地方立法不宜涉足該事項(xiàng)。因?yàn)榫湍壳暗那闆r來看，一省之內(nèi)各市的電動(dòng)自行車問題不盡相同，對(duì)電動(dòng)自行車的管理有時(shí)并不處于同一水平和要求，管理方式在各地不一，所以有些城市嘗試了上牌管理，有的地方從來沒有實(shí)施過，這種管理方式在各個(gè)設(shè)區(qū)的市接受程度也不一樣，全省統(tǒng)一規(guī)定管理的方式有可能遭遇執(zhí)行的難題。因此，該事務(wù)一般屬于一市之內(nèi)的地方性事務(wù)，不宜通過省級(jí)的立法來進(jìn)行規(guī)范，除非全省的意見比較一致。而且，從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，一個(gè)市的電動(dòng)自行車立法要多于一個(gè)省的電動(dòng)自行車立法，更是佐證了一點(diǎn)，即電動(dòng)自行車管理更多的是一市之內(nèi)的地方性事務(wù)，原則上由設(shè)區(qū)的市來立法比較合適。

因此，作為設(shè)區(qū)的市的宜昌市，可以通過地方立法來實(shí)現(xiàn)對(duì)電動(dòng)自行車這類地方事務(wù)的有效管理，解決以前沒有上位法作為依據(jù)，依賴規(guī)范性文件進(jìn)行管理所導(dǎo)致的法律障礙。

三、宜昌市電動(dòng)自行車管理應(yīng)采用地方性法規(guī)的立法形式

對(duì)某一項(xiàng)地方事務(wù)是采用地方性法規(guī)來立法，還是采用地方政府規(guī)章來立法，《立法法》有所提及，但是還是有重合之處，甚至可以說凡是可以制定為地方政府規(guī)章的皆可以制定為地方性法規(guī)，但是有些就只能以地方性法規(guī)的形式。新修訂的《立法法》第八十二條第二款規(guī)定地方政府規(guī)章可以就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定。對(duì)于電動(dòng)自行車管理，屬于一項(xiàng)“具體行政管理事項(xiàng)”，按照《立法法》的規(guī)定似乎是可以制定為規(guī)章的，而且應(yīng)該以規(guī)章的形式為主。

就各地電動(dòng)自行車立法的現(xiàn)狀來看，有的地方采用地方性法規(guī)的立法形式，如《海口市電動(dòng)自行車管理辦法規(guī)定》、《成都市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》、《衢州市電動(dòng)自行車管理辦法》……有的采用地方政府規(guī)章的立法形式，如省級(jí)政府規(guī)章《貴州省電動(dòng)自行車管理暫行辦法》，如設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章《武漢市電動(dòng)自行車管理暫行辦法》和《福州市電動(dòng)自行車管理辦法》。這是否意味著電動(dòng)自行車管理管理的地方立法形式可以是任選的呢？

其實(shí)，電動(dòng)自行車管理是個(gè)綜合性工作，涉及行政許可、行政處罰等行政行為，在地方立法時(shí)除了要符合《立法法》的規(guī)定，還需要符合《行政許可法》、《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知，增設(shè)許可的地方立法主體包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大、設(shè)區(qū)的市人大和省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)政府，設(shè)區(qū)的市政府無(wú)權(quán)通過規(guī)章來增設(shè)許可。

據(jù)此，如果要通過地方立法來增設(shè)許可實(shí)行電動(dòng)自行車牌照管理，只能由地方人大和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)政府來進(jìn)行立法，設(shè)區(qū)的市政府無(wú)權(quán)制定該類型的規(guī)章，前文所述的武漢市政府規(guī)章《武漢市電動(dòng)自行車管理暫行辦法》和福州市政府規(guī)章《福州市電動(dòng)自行車管理辦法》顯然不符合《行政許可法》的規(guī)定。由此，如果宜昌市作為設(shè)區(qū)的市想要通過立法來規(guī)范電動(dòng)自行車的管理，增設(shè)許可實(shí)行牌照管理，應(yīng)該由宜昌市人大來進(jìn)行立法。

注 釋：

[1] 《宜昌市電動(dòng)自行車管理出新規(guī)》，《三峽日?qǐng)?bào)》，2011年11月11日。

[2] 《昨起宜昌城區(qū)電動(dòng)自行車上牌》，《三峽日?qǐng)?bào)》，2011年9月16日。

[3] 申明、楊淼：《宜昌城區(qū)4月1日起整治電動(dòng)自行車 無(wú)牌上路為整治重點(diǎn)》，《三峽晚報(bào)》，2015年3月30日T02版。

[4] 彭和平、侯書森：《城市管理學(xué)》，高等教育出版社，2009年。

[5] 程慶棟：《論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)限范圍與權(quán)力行使》，《政治與法律》，2015年第8期。

[6] 龐凌：《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問題》，《學(xué)術(shù)交流》，2015年第4期。

責(zé)任編輯：黃祥深