杜娟

1 融資租賃監(jiān)管模式

融資租賃產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，融資租賃的重要特征是集“融物”與“融資”于一體，其關(guān)系一般涉及“三方主體，兩個(gè)合同”，法律主體較多，法律關(guān)系較為復(fù)雜。因此，其監(jiān)管模式也具有多樣性的特點(diǎn)。

從監(jiān)管理念的角度，分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管。采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的國(guó)家，政府監(jiān)管主體一般對(duì)應(yīng)明確的監(jiān)管微觀主體——融資租賃公司，更適合金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)。而功能監(jiān)管則不同，一個(gè)微觀主體可能要面對(duì)多個(gè)政府監(jiān)管部門，易形成“多頭監(jiān)管”，更適合金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

從監(jiān)管主體角度，分為外部監(jiān)管和內(nèi)部控制，也可稱為政府監(jiān)管部門的他律監(jiān)管和行業(yè)內(nèi)部自律監(jiān)管。他律監(jiān)管主要以法律、法規(guī)、規(guī)章制度等規(guī)范性文件為依據(jù)，而自律監(jiān)管主要依賴于租賃行業(yè)管理制度和融資租賃企業(yè)的內(nèi)控管理制度。

從政府在監(jiān)管中的地位和作用看，可分為嚴(yán)格監(jiān)管、適度監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)控。具體來(lái)看：嚴(yán)格監(jiān)管模式一般將融資租賃視為金融性質(zhì)行業(yè)，將其產(chǎn)品視為一種金融產(chǎn)品，實(shí)施嚴(yán)格直接的監(jiān)管，對(duì)其市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面都做了明確要求。適度監(jiān)管模式介于市場(chǎng)約束調(diào)控和政府嚴(yán)格監(jiān)管兩者之間，采取適度監(jiān)管模式的國(guó)家一般沒(méi)有專門的租賃法，按照融資租賃公司的業(yè)務(wù)分類監(jiān)管。對(duì)從事金融業(yè)務(wù)性質(zhì)的融資租賃公司予以嚴(yán)格監(jiān)管，其他類型的采取相對(duì)寬松的監(jiān)管，適度監(jiān)管模式實(shí)質(zhì)上是“管”和“放”并存的監(jiān)管方式。

市場(chǎng)調(diào)控模式主要是將融資租賃業(yè)視為一般工商企業(yè)，不設(shè)置針對(duì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，即使銀行下屬部門從事租賃業(yè)務(wù)，也不要求像其他金融業(yè)務(wù)一樣需要嚴(yán)格授權(quán)，采取這種監(jiān)管模式的典型代表是法國(guó)。

2 我國(guó)融資租賃監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 融資租賃經(jīng)營(yíng)主體分塊監(jiān)管

目前，我國(guó)融資租賃行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要由銀監(jiān)會(huì)和商務(wù)部分別承擔(dān)行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)。其中，商務(wù)系統(tǒng)監(jiān)管下的融資租賃公司有兩類，一類是以《外商投資租賃業(yè)管理辦法》為主要依據(jù)進(jìn)行監(jiān)管的外資融資租賃公司，另一類是以《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》（商流通發(fā)〔2013〕337號(hào)）為主要規(guī)范依據(jù)進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)資融資租賃公司。與外資融資租賃公司不同，我國(guó)內(nèi)資融資租賃公司的運(yùn)行管理一直以來(lái)采取試點(diǎn)方式。而金融系統(tǒng)監(jiān)管下的融資租賃公司主要是以《金融租賃公司管理辦法》為主要監(jiān)管依據(jù)的金融租賃公司。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《金融租賃公司和汽車金融公司發(fā)行金融債券的有關(guān)事宜公告》（中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2009〕年14號(hào)），就金融租賃公司的具體行為，嚴(yán)格明確了發(fā)行金融債券的條件，以規(guī)范該等融資行為。

2.2 基礎(chǔ)性的法律法規(guī)監(jiān)管制度不斷完善

融資租賃當(dāng)事人的基礎(chǔ)法律關(guān)系是民商事法律關(guān)系，主要表現(xiàn)為物權(quán)關(guān)系與合同債權(quán)關(guān)系。目前，我國(guó)融資租賃法律中與融資租賃有關(guān)的民商事基礎(chǔ)規(guī)范法律文件主要有《合同法》、《物權(quán)法》和《關(guān)于審理融資租賃合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（下稱“《司法解釋》”），形成了以《合同法》專章規(guī)定為原則，以《物權(quán)法》和《司法解釋》為重要法律監(jiān)督操作指導(dǎo)，以融資租賃物權(quán)登記制度為輔的融資租賃法律制度架構(gòu)?！逗贤ā穼?duì)融資租賃合同當(dāng)事人及作為合同當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定?！段餀?quán)法》在所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)方面的規(guī)定涉及融資租賃，對(duì)融資租賃業(yè)務(wù)提供了物權(quán)方面的法律保護(hù)，改善了此類交易的法律環(huán)境?！端痉ń忉尅分饕槍?duì)融資租賃經(jīng)營(yíng)實(shí)踐和審判實(shí)務(wù)中反映突出、爭(zhēng)議較多的法律問(wèn)題作出了規(guī)定，就審判實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的融資租賃合同的識(shí)別及效力、融資租賃合同的履行和租賃物的公示、融資租賃合同的解除、違約責(zé)任以及融資租賃合同案件的訴訟當(dāng)事人、訴訟時(shí)效等問(wèn)題作出了具體規(guī)定。

2.3 配套會(huì)計(jì)制度不斷完善

2006年2月15日由財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第21號(hào)——租賃》（財(cái)會(huì)〔2006〕3號(hào)）是關(guān)于融資租賃會(huì)計(jì)制度方面的重要規(guī)范。該準(zhǔn)則參考了《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 17號(hào)——租賃會(huì)計(jì)》的有關(guān)條款，對(duì)2001年文件《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——租賃》進(jìn)行了修訂完善，規(guī)范了融資租賃的確認(rèn)、計(jì)量和相關(guān)信息的列報(bào)。財(cái)會(huì)〔2006〕3號(hào)文依據(jù)租期結(jié)束時(shí)設(shè)備殘值的大小、租期的長(zhǎng)短、承租人是否有購(gòu)買租賃資產(chǎn)的選擇權(quán)、所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移為標(biāo)準(zhǔn)，在會(huì)計(jì)處理上區(qū)分了融資租賃和經(jīng)營(yíng)租賃。另外，關(guān)于印發(fā)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第1號(hào)》的通知（財(cái)會(huì)〔2007〕14號(hào)）及關(guān)于印發(fā)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》的通知（財(cái)會(huì)〔2008〕11號(hào)）對(duì)融資租賃會(huì)計(jì)制度中某些關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。2018年1月，財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第21號(hào)——租賃（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)包括融資租賃在內(nèi)的租賃會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行了內(nèi)容修訂，這對(duì)租賃行業(yè)配套的會(huì)計(jì)制度的完善也起到了一定的推動(dòng)作用。

3 我國(guó)融資租賃監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.1 監(jiān)管法律制度文件不統(tǒng)一

截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)融資租賃的部門法。從法律淵源來(lái)說(shuō)，目前針對(duì)租賃業(yè)，尤其是融資租賃等規(guī)定集中在國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行或法院發(fā)布的針對(duì)性的行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件，例如最高人民法院2014年2月正式出臺(tái)的《司法解釋》。此外，相關(guān)的部門規(guī)章還有《金融租賃公司管理辦法》、《外商投資租賃業(yè)管理辦法》、《關(guān)于從事融資租賃業(yè)務(wù)若干問(wèn)題的通知》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等等，這些規(guī)范性文件更多地側(cè)重于對(duì)實(shí)踐操作的指導(dǎo)和管理，立法層級(jí)較低。

3.2 監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一導(dǎo)致監(jiān)管力度存在差異

一方面，因目前對(duì)融資租賃進(jìn)行監(jiān)管的文件多數(shù)來(lái)自于各部門文件，在法律層級(jí)上，與法律文件在約束力度上存在著較大的出入。各部門出臺(tái)的文件因更多地側(cè)重于如何進(jìn)入行業(yè)以及進(jìn)入行業(yè)后不能從事的業(yè)務(wù)有哪些，而落實(shí)到違規(guī)之后的處罰措施上，約束力仍然有限。舉例來(lái)說(shuō)，因融資租賃交易的物權(quán)保障問(wèn)題一直是業(yè)界通病，雖然中國(guó)人民銀行征信中心于2009年上線了融資租賃登記公示系統(tǒng)，但法律效力并未得到確認(rèn)，也就使得該問(wèn)題未能夠在根本上得到真正解決。另一方面，監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一，也可能導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)的情況產(chǎn)生，例如對(duì)金融租賃公司設(shè)立的最低資本金要求很高，獲批難度大。

3.3 自律監(jiān)管急需加強(qiáng)

2014年1月10日，中國(guó)融資租賃企業(yè)協(xié)會(huì)在北京設(shè)立，該協(xié)會(huì)由商務(wù)部主管，是我國(guó)目前唯一的全國(guó)性、行業(yè)性、非營(yíng)利性社會(huì)組織，該協(xié)會(huì)的成立對(duì)我國(guó)融資租賃業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用，但由于處在商務(wù)部主管之下，在獨(dú)立性上以及與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（金融租賃的監(jiān)管單位）的配合上仍存在不足之處，有待進(jìn)一步完善。

4 完善我國(guó)融資租賃監(jiān)管的對(duì)策建議

4.1 以功能監(jiān)管為理念，實(shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過(guò)程中，對(duì)某一行業(yè)完全放松的監(jiān)管方式勢(shì)必會(huì)造成失控的局面。我國(guó)的融資租賃從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在逐漸發(fā)展壯大，此時(shí)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管必將抑制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的適度監(jiān)管模式更適合中國(guó)融資租賃業(yè)的現(xiàn)狀。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)會(huì)促使融資租賃實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，一并由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。且不論有無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能，并入后監(jiān)管效率未必能夠提高。應(yīng)借鑒功能監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管的理念，對(duì)租賃企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)施分類適度監(jiān)管，既要避免重復(fù)監(jiān)管，也要避免監(jiān)管真空和盲區(qū)。

4.2 明確監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象

總體來(lái)看，融資租賃業(yè)務(wù)類型為三類，一是經(jīng)營(yíng)性租賃業(yè)務(wù)，二是融資性租賃業(yè)務(wù)，三是以融資租賃資產(chǎn)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的證券化業(yè)務(wù)。經(jīng)營(yíng)性的租賃是一般的商業(yè)活動(dòng)，應(yīng)由商務(wù)部監(jiān)管，融資租賃業(yè)務(wù)應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)管理，而部分公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)應(yīng)受到證監(jiān)會(huì)的管理，這樣根據(jù)業(yè)務(wù)類型可以明確監(jiān)管主體。至于監(jiān)管對(duì)象，對(duì)租賃企業(yè)來(lái)講，會(huì)存在多頭監(jiān)管，但是，從監(jiān)管效果上講，在我國(guó)采取這種模式要優(yōu)于統(tǒng)一歸于一個(gè)部門，因?yàn)?000多家融資租賃公司無(wú)論歸屬哪個(gè)部門都不現(xiàn)實(shí)。

4.3 建立嚴(yán)格的行業(yè)退出機(jī)制

融資租賃既有融資又有融物的性質(zhì)，行業(yè)特征介于一般企業(yè)和金融企業(yè)之間。因此，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻也應(yīng)與其行業(yè)特征相符合，對(duì)準(zhǔn)入許可制度、注冊(cè)資本金等應(yīng)進(jìn)行明確、統(tǒng)一要求，明確其市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。但同時(shí)，也要建立嚴(yán)格的行業(yè)退出機(jī)制。監(jiān)管的重要措施之一是對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的懲罰，其手段就是建立嚴(yán)格的行業(yè)退出機(jī)制。但是，監(jiān)管的目的不是懲罰，而是促使其規(guī)范經(jīng)營(yíng)，保護(hù)投資者的利益，維護(hù)社會(huì)的公共利益。一方面，要充分尊重市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰調(diào)節(jié)機(jī)制；另一方面，政府要制定嚴(yán)格的行業(yè)退出標(biāo)準(zhǔn)，提高市場(chǎng)主體的違約成本。

4.4 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，完善融資租賃監(jiān)管配套制度

應(yīng)將融資租賃風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管提升到防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度。2011年融資租賃在美國(guó)成為僅次于銀行信貸的第二大融資方式，占私人部門固定資產(chǎn)投資總額的30%左右。近年來(lái)，中國(guó)融資租賃的交易量激增、企業(yè)投資者等市場(chǎng)主體的參與量也大幅增加，監(jiān)管當(dāng)局要以謹(jǐn)慎的態(tài)度監(jiān)督，特別是從金融監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的宏觀視角上實(shí)行審慎監(jiān)管。融資租賃業(yè)的健康發(fā)展，除了需要一部基本法來(lái)確立行業(yè)地位之外，還需要相應(yīng)完善和調(diào)整其他配套的法律法規(guī)和制度，大體上包括：相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)章、財(cái)稅、會(huì)計(jì)制度，權(quán)屬登記的法律法規(guī)，融資制度以及各個(gè)領(lǐng)域的融資租賃業(yè)務(wù)的實(shí)施辦法，如船舶、汽車等交通領(lǐng)域的融資租賃業(yè)務(wù)的具體實(shí)施辦法。

4.5 完善融資租賃行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制

目前，在中國(guó)融資租賃自律監(jiān)管方面，首先要建立全國(guó)統(tǒng)一的融資租賃行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管機(jī)制。對(duì)分散的組織逐步統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，建立全國(guó)性與地方性自律組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立專業(yè)的、權(quán)威的全國(guó)性融資租賃行業(yè)自律組織，并通過(guò)合理的制度安排，完善自律協(xié)會(huì)成員之間的自我約束機(jī)制。其次是加強(qiáng)完善租賃公司內(nèi)控機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、制衡機(jī)制、風(fēng)控機(jī)制，并建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。這個(gè)層次是微觀層面的，但也是最基礎(chǔ)的自律管理。