陳海嵩

摘要：“環(huán)境國家”是順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐需要的國家新類型、新形態(tài)，其落實(shí)需要圍繞特定時(shí)期國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而展開。從我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐看，經(jīng)歷了從“總量控制目標(biāo)”到“環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)”的歷史性轉(zhuǎn)型;我國環(huán)境法治正在經(jīng)歷以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的轉(zhuǎn)型，國家義務(wù)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要方式之一。環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)在法秩序中的具體實(shí)現(xiàn)，需要各個公權(quán)力主體采取積極行動，形成完善的法律制度體系。根據(jù)當(dāng)代中國憲法秩序，執(zhí)政黨在推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)過程中發(fā)揮核心與主導(dǎo)作用，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)采取積極措施，形塑實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的法律制度體系，以更好地規(guī)范、促進(jìn)國家權(quán)力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行使。

關(guān)鍵詞：環(huán)境質(zhì)量改善 國家義務(wù) 環(huán)境國家 黨政同責(zé)

隨著生態(tài)環(huán)境問題在全球的日益嚴(yán)重，國家積極介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域成為普遍現(xiàn)象，并具有理論上的合理性和正當(dāng)性;“環(huán)境國家”是順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐需要的國家新類型、新形態(tài)。在當(dāng)代法治國家中，“環(huán)境國家”的落實(shí)需要圍繞特定時(shí)期國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而展開。正如法學(xué)家耶林所指出的：目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則都源于某一目的。正是基于特定時(shí)期得到最高國家權(quán)力確認(rèn)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，形成了相應(yīng)的國家任務(wù)并由各國家機(jī)關(guān)加以落實(shí)。從我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐看，經(jīng)歷了從“總量控制目標(biāo)”到“環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)”的歷史性轉(zhuǎn)型，明確了國家權(quán)力介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，也為國家權(quán)力提出了新的義務(wù)要求。在總體上，當(dāng)前我國環(huán)境法治正以改善環(huán)境質(zhì)量為核心予以轉(zhuǎn)型，國家義務(wù)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要方式之一。本文對此展開專門研討，以期推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的研究、助力“美麗中國”愿景早日實(shí)現(xiàn)。

一、環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)及其國家任務(wù)

（一）“總量控制目標(biāo)”的發(fā)展歷程及局限性

自1979年《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)布以來，我國在環(huán)境管理上一直采用以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為核心的規(guī)則體系，即以排污行為是否達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為主要判斷依據(jù)。從環(huán)境管理角度看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于針對具體排放源的濃度控制方式，但無法有效控制污染排放總量超過環(huán)境容量，需要對排放單位進(jìn)行更為嚴(yán)格的總量控制。因此，必須在濃度控制基礎(chǔ)上進(jìn)行總量控制，確保在限定的空間范圍和時(shí)間跨度內(nèi)，污染物排放的總量不超過闕值。我國從“九五”期間開始實(shí)行污染物排放的總量控制，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“九五”計(jì)劃對12項(xiàng)主要污染物確立了總量控制目標(biāo)?！笆濉币?guī)劃設(shè)定了9項(xiàng)主要污染物的總量控制目標(biāo)，并在《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）《大氣污染防治法》（2000年修訂）《水污染防治法》（2008年修訂）中對污染物排放總量控制制度進(jìn)行了法律確認(rèn)。

但是，由于當(dāng)時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃尚不具備明確的法律效力，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》對污染物排放總量控制制度也僅僅做了原則性規(guī)定，缺乏對于具體指標(biāo)的明確規(guī)定，@因此污染物總量控制目標(biāo)并不具有強(qiáng)制性效力，很大程度上只是環(huán)境管理的參考指標(biāo)。這一情況在“十一五”規(guī)劃中發(fā)生了變化。2005年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃首次將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)分為“預(yù)期性指標(biāo)”和“約束性指標(biāo)”，并明確宣示“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力”。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，“十一五”規(guī)劃確立的約束性指標(biāo)是：到2010年，主要污染物（二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放總量與2005年相比減少10%。2010年發(fā)布的“十二五”規(guī)劃沿襲了這一做法，將環(huán)境保護(hù)的約束性指標(biāo)擴(kuò)展到四項(xiàng)，具體是：到2015年，化學(xué)需氧量（COD）、二氧化硫排放量減少8%;氨氮、氮氧化物（NOX）排放量減少10%。這構(gòu)成了當(dāng)時(shí)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)及國家任務(wù)。

在實(shí)施上，總量控制目標(biāo)主要通過如下三個層面加以落實(shí)：（1）國務(wù)院印發(fā)總體性的政策文件（如《國家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》），明確總量減排的指標(biāo)及主要任務(wù);（2）國務(wù)院印發(fā)具體工作方案如《節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確減排的計(jì)劃要求和具體實(shí)施細(xì)則，同時(shí)明確了各個主要污染物的總量控制計(jì)劃，將總目標(biāo)分解到各個省級行政區(qū);（3）環(huán)保部門制定并實(shí)施主要污染物總量減排的部門規(guī)章如主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法、主要污染物總量減排考核辦法等。從效果看，“十一五”“十二五”期間我國在主要污染物總量減排上取得了較大成效，較好地完成了“總量控制目標(biāo)”提出的任務(wù)。但是隨著生態(tài)文明建設(shè)的深人和公眾環(huán)境意識的增強(qiáng)，這一做法也日益暴露出局限性，特別是單項(xiàng)污染物總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善之間缺乏聯(lián)系和同步性，官方“考核”與公眾感知與滿意度之間存在較大的反差，引起社會質(zhì)疑。由于對地方政府行為缺乏有力的監(jiān)督，一些地方甚至出現(xiàn)“減排目標(biāo)完成，環(huán)境質(zhì)量惡化”的現(xiàn)象。相應(yīng)實(shí)證研究也表明，我國“十一五”期間所提出的約束性指標(biāo)的確促進(jìn)了空氣污染物（二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放的減少，但可見度低的水污染物排放量則沒有明顯改善，未被考核的煙塵排放量則完全不受影響，這說明地方政府在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)任務(wù)時(shí)具有明顯的選擇性。@單純的“總量控制目標(biāo)”已不能適應(yīng)中國生態(tài)文明建設(shè)的需要，不能滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境與美好生活的需要，亟待加以變革。

（二）“環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)”的形成與確認(rèn)

基于“污染物總量控制”的局限性，2015年10月，黨的十八屆五中全會將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，“環(huán)境質(zhì)量改善”成為“十三五”期間我國環(huán)境保護(hù)的核心理念，環(huán)境管理正在從“總量控制管理模式”向“提高質(zhì)量為核心的管理模式”轉(zhuǎn)型。概言之，改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保工作的根本目的，是大方向，一切環(huán)保工作都要服從服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中提出“更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要”，良好的生態(tài)環(huán)境上升成為黨中央對全國人民作出的政治承諾，對各級國家機(jī)關(guān)提出了明確的行動目標(biāo)。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固;生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期?；谏鲜鲆罁?jù)，從“十三五”開始，“環(huán)境質(zhì)量改善”已經(jīng)取代傳統(tǒng)總量控制目標(biāo)而成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家任務(wù)。

就具體的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而言，盡管國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的研究已經(jīng)開展多年，但一直未產(chǎn)生被普遍接受的理論;現(xiàn)有研究主要分為單一指標(biāo)法和綜合指標(biāo)法，但都將環(huán)境污染等同于環(huán)境質(zhì)量，不能從整體上反映生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的變化，與環(huán)境質(zhì)量的本質(zhì)屬性不相符合。因此，本研究僅僅對學(xué)術(shù)性的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)體系予以參考借鑒，而主要根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等權(quán)威依據(jù)，根據(jù)其中宣示的相關(guān)指標(biāo)來明確當(dāng)前我國的環(huán)境質(zhì)量改善的總體目標(biāo)。

總體上看，目前我國環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)分為七大種類，共計(jì)26個具體指標(biāo)，每個指標(biāo)均有在限定時(shí)間內(nèi)改善（變化）的具體要求，分為兩種情況：一是對2020年該項(xiàng)指標(biāo)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)作出明確規(guī)定，如要求到2020年，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率應(yīng)大于80%;到2020年，地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例大于70%;二是對該項(xiàng)指標(biāo)五年內(nèi)（2015年～2020年）累計(jì)變化的總量作出規(guī)定，例如，到2020年，細(xì)顆粒物未達(dá)標(biāo)地級及以上城市濃度下降累計(jì)應(yīng)達(dá)到18%，地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降累計(jì)應(yīng)達(dá)到25%。

二、國家義務(wù)：實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的主要途徑

從近代國家發(fā)展變遷的過程看，國家義務(wù)與國家目的同時(shí)產(chǎn)生，國家義務(wù)是實(shí)現(xiàn)國家目的最為主要的途徑。因此，為實(shí)現(xiàn)上一節(jié)所歸納的、當(dāng)前我國環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)及其國家任務(wù)，就有必要確認(rèn)相應(yīng)的國家義務(wù)加以落實(shí)。在法理上，最基礎(chǔ)的義務(wù)觀念就是“應(yīng)該提供”，義務(wù)實(shí)際上是一種“被要求”，是因他人的需求產(chǎn)生的一種約束或者負(fù)擔(dān)。根據(jù)現(xiàn)代社會國家的基本特質(zhì)，國家義務(wù)是國家最基本的范疇，國家權(quán)力、國家責(zé)任等都是從國家義務(wù)中衍生出來。進(jìn)一步而言，國家義務(wù)體現(xiàn)了正當(dāng)化的國家理性，是現(xiàn)代國家的構(gòu)成基礎(chǔ)之一，是國家權(quán)力積極介入經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)公共利益、保障基本權(quán)利的基礎(chǔ)性責(zé)任。

從主體角度分析，國家義務(wù)即為國家所承擔(dān)的法定義務(wù)，表現(xiàn)為各國家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定，在各自權(quán)限范圍內(nèi)積極行動、推動國家任務(wù)完成的過程，也是國家通過有效的行動為公民福祉創(chuàng)造社會條件的過程;從憲法“公民一國家”的基本法律關(guān)系看，國家義務(wù)是實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的內(nèi)在需要;任何一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國家都負(fù)有全面性的義務(wù)?；诜ㄖ蔚幕疽螅瑖伊x務(wù)需要在一國憲法中具有明確的依據(jù)。我國憲法中的環(huán)境條款是環(huán)保領(lǐng)域“依憲治理”的根本規(guī)范。我國現(xiàn)行憲法第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，該條款構(gòu)成我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“國家目標(biāo)條款”，對所有國家權(quán)力均具有約束力，為國家行為設(shè)定環(huán)境保護(hù)的任務(wù)與方向，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國家義務(wù)的憲法依據(jù)。以憲法上環(huán)境保護(hù)的“國家目標(biāo)條款”為依據(jù)，以當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)及其國家任務(wù)為基礎(chǔ)，得以生成環(huán)境質(zhì)量改善的國家義務(wù)。

就環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的內(nèi)涵或者說基本類型而言，現(xiàn)有研究可分為兩個方面：一是對國家義務(wù)內(nèi)涵的研究，包括“二分法”“三分法”“四分法”三種不同角度的分類，具體內(nèi)涵分別包括：積極義務(wù)與消極義務(wù)（二分法）;禁止義務(wù)、安全義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)（三分法）;尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)、滿足義務(wù)、促進(jìn)義務(wù)（四分法）。二是對國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)及其內(nèi)涵的研究，具體包括現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。這為環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)。但正如前文所述，由于環(huán)境質(zhì)量改善相較于傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的差異，其對國家權(quán)力提出的要求也具有一定的特殊性;環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的內(nèi)涵，需要在充分借鑒國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)當(dāng)前中國生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐需要而加以確立。具體可概括為三個方面：（1）倒退禁止，這是環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的前提。在邏輯上，改善環(huán)境質(zhì)量的前提是確?，F(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量水平不再繼續(xù)惡化。因此，“倒退禁止”構(gòu)成了環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的前提。這也是憲法上環(huán)境保護(hù)“國家目標(biāo)條款”的內(nèi)在要求，即國家的環(huán)保目標(biāo)條款要求現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)水平和環(huán)保立法依據(jù)，是由憲法所要求并保障的。因此落后于現(xiàn)有環(huán)境國家水平的行為應(yīng)予以禁止;立法者固然可以修改環(huán)境法律的細(xì)節(jié)，但整體上，國家不得使自然生存基礎(chǔ)受到比目前更為嚴(yán)重的危害。固對此，國家應(yīng)確保相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求至少能保持在現(xiàn)有水平之上。（2）環(huán)境規(guī)制，這是環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主體。在確保環(huán)境質(zhì)量不發(fā)生“倒退”的前提下，國家還需要進(jìn)一步采取措施實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上的提升。由此，各種環(huán)境規(guī)制措施構(gòu)成了環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主體內(nèi)容。從總體上看，在法治國的基本框架下，各國履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)、提升環(huán)境質(zhì)量的主要措施有組織上和立法上兩個方面：在政府體制內(nèi)明確環(huán)保責(zé)任的歸屬機(jī)構(gòu)，建立并不斷完善環(huán)境管理體制;在一國法律體系內(nèi)形成環(huán)境保護(hù)法律體系，并由相應(yīng)的環(huán)境基本法加以統(tǒng)攝。（3）權(quán)益保障，這是環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的保障。改善環(huán)境質(zhì)量的最終目的，不是極端生態(tài)中心主義論者所主張“為了環(huán)保而環(huán)?！?，而是使環(huán)境質(zhì)量能夠滿足人民健康、清潔、安全、寧靜、愉悅、發(fā)展等多方面的需求，不斷提升公眾在環(huán)境問題上的幸福感和“獲得感”。正如習(xí)近平總書記所指出的：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。因此，對公民環(huán)境權(quán)益予以法律保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的根本保障。對此，各國發(fā)展出較為完善的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度加以應(yīng)對，對公民環(huán)境權(quán)益予以救濟(jì)。典型代表是德國的“干擾侵害”制度、日本的公害糾紛及處理制度、法國“近鄰妨害”制度、美國的“妨害侵權(quán)”制度等。

在明確環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的憲法依據(jù)及其規(guī)范內(nèi)涵后，進(jìn)一步的重要任務(wù)是通過制度建設(shè)確保環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)能夠得以落實(shí)。概言之，環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)在法秩序中的具體實(shí)現(xiàn)，需要公權(quán)力主體在職權(quán)范圍內(nèi)采取積極行動，形成完善的法律制度體系，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國現(xiàn)行1982年憲法的規(guī)定，行使國家權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)包括：國家權(quán)力機(jī)關(guān)（包括中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)）、行政機(jī)關(guān)（包括中央政府和地方各級政府）、司法機(jī)關(guān)（包括審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）、軍事機(jī)關(guān)、國家元首。根據(jù)職權(quán)屬性，與實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)具有關(guān)聯(lián)的國家機(jī)構(gòu)包括三類：國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。上述三類國家機(jī)關(guān)在推動環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)過程中，形成了相應(yīng)的法律制度體系，本研究接下來分別予以研討。同時(shí)，由于執(zhí)政黨在中國政治體制及法治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)也離不開執(zhí)政黨在“全面依法治國”背景下的推動和促進(jìn)，需要加以專門研討，以更加充分地展示環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)在當(dāng)代中國法秩序中的實(shí)現(xiàn)路徑及其制度構(gòu)造。前述四類主體在實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)過程中所采取的諸多措施，構(gòu)成了落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的制度框架。

三、執(zhí)政黨推動環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的制度路徑

從法律與政治的關(guān)系上看，政治因素深刻地影響著一國法律的形成與運(yùn)行，政治是法律的存在根基、現(xiàn)實(shí)目的、實(shí)踐背景和發(fā)展動因。根據(jù)前文所述，國家義務(wù)是構(gòu)成現(xiàn)代國家的制度基礎(chǔ)之一，其中必然含有政治的因素，并受到一國政治體制的高度影響。在當(dāng)代中國，以中國共產(chǎn)黨為核心的、政黨與國家權(quán)力高度結(jié)合的“黨政體制”是理解中國政治的關(guān)鍵。因此，有必要突破僅僅在國家機(jī)構(gòu)層面研究國家義務(wù)的局限性，基于當(dāng)代中國國情，研究“黨政體制”推動環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的制度路徑，凸顯執(zhí)政黨（中國共產(chǎn)黨）在推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)過程中所發(fā)揮的核心與主導(dǎo)作用。

自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局后，全國各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了長足進(jìn)步，也日益進(jìn)入“深水區(qū)”，因而面臨著諸多制度缺陷和體制機(jī)制障礙，亟需形成適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)需要的國家治理體系。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確將“健全生態(tài)文明制度體系”作為生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革;2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，從“頂層設(shè)計(jì)”角度明確了我國生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化的基本藍(lán)圖與路徑。

總體上看，近年來我國生態(tài)文明體制改革取得明顯成效，已初步建立起“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的基礎(chǔ)性制度框架。其中，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究無疑是進(jìn)展最為顯著、實(shí)施力度最為有力的領(lǐng)域，體現(xiàn)了執(zhí)政黨（黨中央）實(shí)行“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)”制度、推動實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的堅(jiān)定決心。以環(huán)境法角度觀之，生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究領(lǐng)域的改革，是對《環(huán)境保護(hù)法》所確立“政府環(huán)境責(zé)任”的完善與落實(shí)，也是有效促進(jìn)我國環(huán)境法實(shí)施的有力措施。同時(shí)還應(yīng)注意到，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》所確立的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則，不僅僅對造成生態(tài)環(huán)境損害的政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，還要追究同級黨委及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任。這就突破了傳統(tǒng)上行政問責(zé)的局限性，凸顯了執(zhí)政黨推動環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的決心與意志。從實(shí)踐中看，“黨政同責(zé)”的落實(shí)主要通過環(huán)境保護(hù)督察在各地的實(shí)施發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行問責(zé)。這一制度定位也得到了權(quán)威國家機(jī)關(guān)的認(rèn)可。綜上，可以說，體現(xiàn)“黨政同責(zé)”原則的中央環(huán)保督察是目前執(zhí)政黨推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主要方式。

就“黨政同責(zé)”的實(shí)際效果而言，2016年初在河北省試點(diǎn)之后，中央環(huán)境保護(hù)督察組又先后開展了第一批、第二批督察工作，督察對象共計(jì)15個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）。2017年，剩余的15個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）分為兩批（第三批、第四批）完成中央環(huán)保督察工作，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)中央環(huán)保督察巡視在全國范圍內(nèi)的“全覆蓋”。從實(shí)踐看，中央環(huán)保督察巡視有力地推進(jìn)了地方黨委對環(huán)境保護(hù)工作的重視，督促地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，有效地解決了一批重大環(huán)境問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年～2017年的四批中央環(huán)保督察共約談17174人，問責(zé)16877人。盡管取得了明顯成效，但也必須看到，目前我國的環(huán)保督察制度仍面臨著諸多法律困境，制約了該制度進(jìn)一步地深入發(fā)展，在法律依據(jù)、組織機(jī)構(gòu)、問責(zé)程序等方面都存在缺陷和不足。為解決這一制度性缺陷，切實(shí)推進(jìn)我國生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)，推進(jìn)我國環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程，亟需運(yùn)用法治思維與法治方式予以完善，提升環(huán)保督察制度的法治化程度，將“制度化督察”轉(zhuǎn)型為“法治化督察”，使環(huán)保督察權(quán)受到法律的規(guī)范與控制，具體需要從三個方面加以突破：完善環(huán)保督察的法律依據(jù)、提升環(huán)保督察專門機(jī)構(gòu)的法律地位、規(guī)范環(huán)保督察問責(zé)程序。

四、國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的制度構(gòu)造

（一）國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的基本構(gòu)造

根據(jù)現(xiàn)行1982年《憲法》第57條、96條的規(guī)定，我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)是各級人民代表大會。其中，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，省、市、縣、鄉(xiāng)等各級人民代表大會是相應(yīng)行政區(qū)域的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān);縣級以上人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會作為常設(shè)機(jī)關(guān)，履行日常職責(zé)。根據(jù)《憲法》《立法法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，全國人民代表大會擁有包括立法權(quán)、憲法及法律修改權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)、審查批準(zhǔn)權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、罷免權(quán)等在內(nèi)的國家重要權(quán)力;地方各級人民代表大會根據(jù)不同行政級別，擁有不同程度的立法權(quán)?？梢哉f，在我國現(xiàn)行政治體制和國家架構(gòu)中，各級人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)擁有極為重要的職權(quán)，行使立法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等國家權(quán)力并對其他國家權(quán)力（行政權(quán)、司法權(quán)）產(chǎn)生直接影響，是環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的約束對象，因此在實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)中也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的作用。

立法權(quán)是我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的首要職權(quán)，塑造了國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的基本構(gòu)造。根據(jù)《憲法》《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會制定國家的基本法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改其他的國家法律;省級人大及其常委會根據(jù)實(shí)際需要，有權(quán)制定地方性法規(guī);設(shè)區(qū)的市人大及其常委會有權(quán)在特定領(lǐng)域制定地方性法規(guī)，其中就包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。這一“國家基本法律——其他國家法律——地方立法”的立法層次結(jié)構(gòu)，是立法權(quán)履行環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的基本制度構(gòu)造。

對“國家基本法律”的判斷，可以從主體和內(nèi)容兩個方面進(jìn)行：從主體上看，其是由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大所制定;從內(nèi)容上看，其關(guān)系到國家治理與法治建設(shè)重大事項(xiàng)，調(diào)整的對象具有事關(guān)全局的重要性。近年來具有代表性的“國家基本法律”制定，無疑是我國民法典的編纂。從最新的立法進(jìn)展看，2017年3月15日第十二屆全國人大第五次會議所審議通過的《中華人民共和國民法總則》標(biāo)志著我國民法典編纂正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)進(jìn)程，《民法總則》作為我國民法典的總則部分，無疑屬于憲法所規(guī)定的“國家基本法律”。相較于我國之前的民事立法，《民法總則》的一個重要創(chuàng)新是確立了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則”（第9條），將其作為民事主體從事民事活動的基本原則之一，在“國家基本法律”層面促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。就《民法總則》第9條的規(guī)范內(nèi)涵而言，其為民事主體的活動設(shè)定了“節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的法定義務(wù)，應(yīng)定位為特殊的民法基本原則，屬于民法典中的“轉(zhuǎn)介條款”，功能在于使環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)范通過技術(shù)化裝置進(jìn)入私法。

就“其他國家法律”而言，主要是以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的我國環(huán)境立法體系。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，這是我國環(huán)境法治發(fā)展進(jìn)程中的重要里程碑?？v觀本次修改《環(huán)境保護(hù)法》的全過程，經(jīng)歷了四次審議和二次公開征求意見，修改思路也從原先的“修正”變?yōu)椤靶抻啞?，較為全面地反映了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)問題，立法質(zhì)量有較大進(jìn)步;盡管不具備“國家基本法律”的定位（由全國人大常委會審議通過，而不是由全國人大審議通過），屬于我國立法層級劃分中的“其他國家法律”，但仍然是我國環(huán)境保護(hù)法律體系的“基本法”，在環(huán)境法律體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、核心性作用。同時(shí)，2014年以來，我國主要的環(huán)境立法相繼得到修改，充分體現(xiàn)了立法權(quán)通過制定“其他國家法律”推動環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

就“地方立法”而言，根據(jù)《立法法》規(guī)定擁有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會、地方政府針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)所制定的地方立法（包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）也是我國環(huán)境法律體系的重要組成部分;在上位法缺失或者僅有原則性規(guī)定的情況下，地方環(huán)保立法在促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中就發(fā)揮著舉足輕重的重要作用。例如，在濕地保護(hù)領(lǐng)域，目前國家層面的濕地保護(hù)立法進(jìn)度遲緩、存在較大缺陷，全國人大及其常委會尚未制定正式法律，國務(wù)院也遲遲未能出臺相關(guān)行政法規(guī)，僅有少數(shù)的專門性部門規(guī)章（原國家林業(yè)局分別在2010年和2013年發(fā)布的《國家濕地公園管理辦法（試行）》和《濕地保護(hù)管理規(guī)定》），在效力等級、涵蓋范圍和制度措施等各方面都有較大缺陷。然而在地方層面上，全國各地在濕地保護(hù)地方立法上具有較高的積極性，值得加以高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有27個省、自治區(qū)、直轄市人大及常委會制定了省一級的地方性法規(guī)（××省濕地保護(hù)條例），有35個擁有地方立法權(quán)的市級主體及民族自治地區(qū)也制定了相應(yīng)的濕地保護(hù)地方立法，包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章兩種形式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在國家立法長期“缺位”的情況下，地方立法是推進(jìn)我國濕地保護(hù)的重要力量，是履行環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主要方式，體現(xiàn)出立法權(quán)履行環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的多層次性與豐富性。

（二）行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的基本構(gòu)造

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，國務(wù)院及各級地方人民政府作為我國的行政機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。在我國政治體制中，行政機(jī)關(guān)的核心任務(wù)是保證憲法、法律在全國范圍內(nèi)的實(shí)施，管理整個社會生活，是實(shí)踐國家任務(wù)和國家目標(biāo)最為直接的部門。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府的重要作用更為明顯。在我國，環(huán)境保護(hù)工作從一開始就是由政府推動并主導(dǎo)的，可以歸納為“政府主導(dǎo)型環(huán)境保護(hù)”。這種環(huán)境治理模式強(qiáng)化了公眾在環(huán)境保護(hù)問題上對于政府的期望與依賴，這一點(diǎn)也得到了社會學(xué)調(diào)查的證明。應(yīng)當(dāng)說，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

對環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，是行政權(quán)行使的核心內(nèi)容，也是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主要手段。長期以來，環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法一直都是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的難點(diǎn)問題，也被公認(rèn)為是導(dǎo)致環(huán)境法實(shí)施不力的主要原因所在。對環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性變革，是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對此，2013年底黨的十八屆三中全會在《全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出環(huán)境監(jiān)管制度的改革目標(biāo)，即“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。應(yīng)當(dāng)看到，自2014年新《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施以來，國家通過多種方式強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的權(quán)威性與有效性，為扭轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管失靈、實(shí)現(xiàn)“十三五”環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)提供了良好基礎(chǔ)，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。這其中最具代表性的制度措施，是當(dāng)前正在進(jìn)行的環(huán)保垂直管理改革。根據(jù)中辦、國辦在2016年9月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，縣級環(huán)保局不再遵循傳統(tǒng)上的“屬地管理”原則，而是調(diào)整為上級環(huán)保部門的派出分局;市級環(huán)保局實(shí)行以省環(huán)保廳（局）為主的雙重管理;環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能統(tǒng)一上收到省級，由省環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)和管理;由市級環(huán)境部門對所轄區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行集中管理。從實(shí)踐情況看，環(huán)保垂直管理改革首先在河北、上海、江蘇、重慶等地進(jìn)行試點(diǎn)，目前已基本完成;其他地方的垂直管理改革則在2018年全面展開，計(jì)劃2020年初步完成。以當(dāng)前垂直管理體制改革為代表的環(huán)境監(jiān)管變革，充分體現(xiàn)了行政權(quán)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的主動性。

（三）司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的基本構(gòu)造

司法是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的最后一道屏障;司法機(jī)關(guān)通過獨(dú)立行使審判權(quán)，填補(bǔ)、恢復(fù)受損利益并實(shí)現(xiàn)社會公正，在國家體制及國家義務(wù)體系中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使審判權(quán)，不受其他任何機(jī)構(gòu)和個人的干涉。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)和環(huán)保意識的增強(qiáng)，通過司法途徑對環(huán)境權(quán)益及環(huán)境公共利益予以有效救濟(jì)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)議題，同時(shí)也是當(dāng)前司法改革的一個重點(diǎn)問題，即以“環(huán)境司法專門化”為代表的環(huán)境司法改革進(jìn)程，涉及環(huán)境司法理念、體制、機(jī)構(gòu)、文化等諸多方面。目前我國仍然面臨著環(huán)境能源日益趨緊、環(huán)境污染生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重、環(huán)境犯罪案件層出不窮的嚴(yán)峻形勢，案件數(shù)量保持“高位運(yùn)行”。根據(jù)近年來的“兩高”工作報(bào)告，2016年全國各級法院審結(jié)一審環(huán)境資源案件13.3萬件;2016年全國檢察系統(tǒng)起訴環(huán)境資源犯罪29173人。

為有效回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，司法機(jī)關(guān)主要通過政策性文件的方式加以體現(xiàn)。2014年6月23日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，同時(shí)，最高人民法院環(huán)境資源審判庭正式掛牌成立，標(biāo)志著我國環(huán)境司法進(jìn)人了新的歷史階段。2016年6月2日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（簡稱《意見》），明確提出“將綠色發(fā)展理念作為環(huán)境資源審判的行動指南”，凸顯了司法機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)中的重要作用。同時(shí)，“兩高”對環(huán)境資源審判出臺了一系列司法解釋。為實(shí)現(xiàn)“綠色司法”的理念及目標(biāo)，首先需要建構(gòu)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境質(zhì)量改善新要求的司法組織機(jī)構(gòu)。由于環(huán)境案件自身具有的特殊性，傳統(tǒng)的司法審理機(jī)制及其程序模式無法適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境司法的實(shí)踐需求。面對著生態(tài)文明建設(shè)的新形勢，為應(yīng)對環(huán)境案件對我國司法機(jī)關(guān)提出的新的要求，同時(shí)也是為了全面加強(qiáng)我國環(huán)境資源司法審判工作，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新環(huán)境司法審判工作機(jī)制，在環(huán)境司法審判中將民事、刑事、行政審判制度三者有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)行環(huán)境司法“三審合一”的審理模式。目前，專門化的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)已經(jīng)普及到全國各級法院，福建、貴州、江蘇、海南、重慶等地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)“全覆蓋”，建立了較為完善的環(huán)境資源審判組織體系。在目前設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)中，已經(jīng)普遍推行“三審合一”審理模式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審理，為司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)提供了基礎(chǔ)架構(gòu)。

在工作取得顯著進(jìn)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，我國環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的組建為時(shí)尚短，環(huán)境司法“三審合一”究竟如何開展，其實(shí)行的合理l生、必要性是否充分等問題均尚處在探索階段;針對環(huán)保法庭設(shè)立的合法性問題，學(xué)術(shù)界也曾有過激烈爭論。目前各地環(huán)保法庭審理環(huán)境資源案件的司法實(shí)踐看，多數(shù)“三審合一”還只是涉環(huán)境、資源類案件的簡單合并，并沒有達(dá)到環(huán)境問題交互性所要求的實(shí)質(zhì)整合，尚未探索出符合環(huán)境保護(hù)需要的獨(dú)立的訴訟程序，尚未從根本上逃出傳統(tǒng)環(huán)境司法審理模式的局限。為更好的保障環(huán)境權(quán)益、推動環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，我國的“環(huán)境司法專門化”改革亟待建立專門化的審理程序，特別是針對復(fù)雜、交叉案件的高效裁判流程，不斷提高法院成立環(huán)境資源案件的司法能力，提升環(huán)境資源案件的裁判質(zhì)量與司法公信力。

五、結(jié)語

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在大氣環(huán)境質(zhì)量方面，2014年全國空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)的城市比例是9.9%，2016年全國空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)的城市比例則達(dá)到24.9%，上升幅度較大;在水環(huán)境質(zhì)量方面，2014年全國地表水考核排名斷面（點(diǎn)位）中，劣五類水質(zhì)占9.2%，2016年全國地表水考核排名斷面（點(diǎn)位）中，劣五類水質(zhì)占8.6%，有一定下降。這說明環(huán)境質(zhì)量改善的國家義務(wù)已經(jīng)得到一定程度的履行。但是也必須看到，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)總量和增量仍在持續(xù)上升，污染物新增量依然處于高位，生態(tài)環(huán)境壓力仍然十分巨大。因此，需要各國家機(jī)關(guān)更加切實(shí)地履行環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)，建立完備的法律制度體系。

本研究遵循“面向中國實(shí)踐、解決中國問題”的宗旨，立基于中國生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)“新常態(tài)”的時(shí)代背景，基于國家義務(wù)體系的構(gòu)建與完善實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，具體通過執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)四個方面，全面形塑實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的法律制度體系，顯示了國家義務(wù)理論面對現(xiàn)實(shí)問題的解釋力，也是國家環(huán)保義務(wù)理論在生態(tài)文明建設(shè)新形勢下的發(fā)展與創(chuàng)新。當(dāng)然，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)成決非一蹴而就，“美麗中國”的建設(shè)仍然需要社會各界不斷探索和努力。針對環(huán)境質(zhì)量改善國家義務(wù)的研究，需要進(jìn)行不同學(xué)科的互補(bǔ)和多學(xué)科研究方法的運(yùn)用。希冀本研究能夠“拋磚引玉”，成為學(xué)界進(jìn)一步研究和實(shí)務(wù)界政策制定的參考，以更好地規(guī)范、促進(jìn)國家權(quán)力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行使。