王衛(wèi)平

歐盟移民管理的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段，從《申根協(xié)定》簽訂，到歐盟邊境管理局的建立，再到歐盟邊防局的建立和發(fā)展，歐盟移民管理的發(fā)展有其深厚的歷史淵源。

20世紀(jì)50年代，促進(jìn)人員的自由流動(dòng)開始成為歐洲一體化的重要目標(biāo)。1957年，《羅馬條約》明確規(guī)定貨物、人員、服務(wù)和資金的自由流動(dòng)是歐盟共同體的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代，五個(gè)成員國(guó)（比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、盧森堡和荷蘭）決定建立一個(gè)共同的自由通行地區(qū)——即一個(gè)沒有內(nèi)部邊界的地區(qū)。1985年，他們?cè)诒R森堡的邊境小鎮(zhèn)申根簽署了《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》協(xié)定（又稱《申根協(xié)定》）。1995年3月，《申根協(xié)定》正式生效時(shí)，歐盟內(nèi)部的邊檢站被廢除，取而代之的是一個(gè)單一的外部邊界。邊界管理以及有關(guān)簽證管理和庇護(hù)權(quán)的規(guī)則在申根國(guó)家已經(jīng)很普遍。為了在自由通行中保證安全，參與簽訂《申根協(xié)定》的成員國(guó)同意集中力量推動(dòng)警察機(jī)構(gòu)和司法部門之間的合作和協(xié)調(diào)工作，采取更多有效的措施。由于有組織犯罪組織無視邊界和邊境，《申根協(xié)定》框架下的合作成為維護(hù)歐盟內(nèi)部安全的關(guān)鍵。

1996年12月，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威和冰島五國(guó)簽署了加入《申根協(xié)定》的有關(guān)協(xié)議。1998年4月，奧地利與意大利和德國(guó)之間全面開放邊界。1999年，隨著《阿姆斯特丹條約》的簽署，這一政府間合作被納入歐盟框架。自1999年以來，歐洲司法及內(nèi)務(wù)委員會(huì)采取了系列措施，進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟成員國(guó)在移民、庇護(hù)和安全領(lǐng)域的合作，建立了“外部邊界執(zhí)法人員共同小組”，由移民、邊境和庇護(hù)戰(zhàn)略委員會(huì)（SCIFA）的成員組成，對(duì)“邊境管理特別中心”的國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)全歐盟試驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，并在邊境管理方面采取共同行動(dòng)。

組織變革

歐盟邊境管理局

為改善“外部邊界執(zhí)法人員共同小組”的程序和工作方法，2005年，歐盟成立了歐盟邊境管理局（ European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders，簡(jiǎn)稱Frontex ）。歐盟邊境管理局總部設(shè)在波蘭的首都華沙，目的是幫助歐盟成員國(guó)執(zhí)行歐盟外部邊境管理的規(guī)則，并協(xié)調(diào)成員國(guó)外部邊境管理合作。每個(gè)成員國(guó)在完成管理本國(guó)邊境時(shí)，歐盟邊境管理局確保每個(gè)成員國(guó)高水平、高效完成邊界管理的任務(wù)，協(xié)調(diào)歐盟邊境管理。

歐盟邊境管理局的主要任務(wù)是：協(xié)調(diào)成員國(guó)在外部邊境管理方面的合作，協(xié)助會(huì)員國(guó)培訓(xùn)國(guó)家邊防部隊(duì)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析；進(jìn)行歐盟外部邊境的管理和監(jiān)視方面的研究；幫助成員國(guó)獲得外部邊境管理和保護(hù)的技術(shù)與業(yè)務(wù)方面的援助；為會(huì)員國(guó)提供必要的組織聯(lián)合返回行動(dòng)的支持。

該機(jī)構(gòu)由一個(gè)管理委員會(huì)組成，委員會(huì)由每個(gè)成員國(guó)的一個(gè)代表和歐盟委員會(huì)的兩個(gè)成員組成。成員國(guó)的代表是國(guó)家安全部門的邊境管理和保護(hù)的負(fù)責(zé)人，同時(shí)，也有來自歐洲刑警組織和國(guó)際刑警組織的代表。管理委員會(huì)是該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，除負(fù)責(zé)制訂年度工作計(jì)劃外，也負(fù)責(zé)人事管理、財(cái)政管理以及組織結(jié)構(gòu)，由董事會(huì)任命執(zhí)行董事。

歐盟邊防局

自2014年以來，大量中東和北非難民通過陸路及海上邊境涌入歐洲，明顯暴露出歐盟在邊境管控方面存在的嚴(yán)重漏洞。歐盟邊境管理局存在人員不足、裝備落后的問題，難以應(yīng)對(duì)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的難民。據(jù)歐盟不完全統(tǒng)計(jì)，僅2015年就有超過150萬(wàn)人非法進(jìn)入歐盟。

為應(yīng)對(duì)2015年至2016年發(fā)生的日益嚴(yán)重的難民危機(jī)，避免難民危機(jī)給歐盟國(guó)家造成更多的社會(huì)問題和安全隱患，歐盟委員會(huì)于2015年12月15日提出將歐盟邊境管理局?jǐn)U大重編為一個(gè)負(fù)責(zé)歐洲邊境管理和海岸警衛(wèi)的規(guī)模和職能的機(jī)構(gòu)——?dú)W盟邊防局（European Border and Coast Guard Agency），這是在歐盟各成員國(guó)相互團(tuán)結(jié)和歐盟共同外部邊界責(zé)任的基礎(chǔ)上建立的。歐盟邊防局于2016年10月6日在保加利亞與土耳其的邊境線上正式啟動(dòng)。

申根國(guó)家有義務(wù)部署足夠的人員和資源，以確保在其外部邊界實(shí)行高度統(tǒng)一的邊境管理。申根國(guó)家必須確保邊防部隊(duì)受過專門的訓(xùn)練。歐盟和申根國(guó)家也通過有效的合作彼此協(xié)助，通過歐盟邊防局來協(xié)助進(jìn)行邊境管理。

歐盟邊防局的任務(wù)是促進(jìn)、協(xié)調(diào)和發(fā)展符合歐洲基本權(quán)利憲章和歐洲一體化邊境管理理念的歐洲邊境管理。為幫助確定跨境犯罪活動(dòng)中的遷移模式和趨勢(shì)，歐盟邊防局對(duì)位于歐盟外部邊境的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對(duì)邊境的局勢(shì)進(jìn)行監(jiān)控，幫助邊境管理機(jī)構(gòu)與成員國(guó)分享信息。該機(jī)構(gòu)還進(jìn)行脆弱度評(píng)估，對(duì)每個(gè)成員國(guó)面對(duì)其邊境外部面臨的挑戰(zhàn)所具備的能力和警備情況以及遷移壓力進(jìn)行評(píng)估。

歐盟邊防局在協(xié)助成員國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況、進(jìn)行人道主義應(yīng)急行動(dòng)和海上營(yíng)救行動(dòng)時(shí)，協(xié)調(diào)并組織聯(lián)合行動(dòng)。該機(jī)構(gòu)部署了歐洲邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)，其中包括至少1500名邊防人員和其他相關(guān)人員，在邊境采取快速干預(yù)行動(dòng)。歐盟向各成員國(guó)一旦發(fā)出要求，成員國(guó)必須按照要求提供快速反應(yīng)部隊(duì)人員，并部署船只、飛機(jī)、車輛以及行動(dòng)中需要的其他技術(shù)裝備。

歐盟邊防局對(duì)成員國(guó)在移民的篩選（詢）訊問、鑒別和指紋識(shí)別方面給予支持。該機(jī)構(gòu)派出的官員與歐洲難民庇護(hù)支持辦公室（EASO）和成員國(guó)政府進(jìn)行合作，向需要或希望申請(qǐng)國(guó)際保護(hù)的人提供初步信息，協(xié)助歐盟成員國(guó)對(duì)非法留在歐盟地區(qū)的人員進(jìn)行強(qiáng)制遣返，即與相關(guān)非歐盟成員國(guó)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)密切合作，幫助被遣返回國(guó)者獲得旅行證件，并組織已被成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)簽發(fā)遣返回國(guó)決定的非歐盟成員國(guó)國(guó)民自愿離境，主動(dòng)將遣返工作做好安排，并采取“接收遣返人員行動(dòng)”，由非法入境人員的來源國(guó)提供接收遣返的工作人員和交通工具將其遣返回國(guó)。歐盟邊防局建立了多個(gè)負(fù)責(zé)遣返工作的專家資源庫(kù)。

歐盟邊防局支持執(zhí)法部門、歐盟機(jī)構(gòu)以及海關(guān)在海上的邊境執(zhí)法合作。移民執(zhí)法行動(dòng)以情報(bào)為導(dǎo)向。在移民執(zhí)法行動(dòng)中，部署的船只和飛機(jī)還收集和分享與漁業(yè)管理、污染檢測(cè)以及遵守海洋法規(guī)等相關(guān)的信息。該機(jī)構(gòu)與歐洲漁業(yè)管理局（EFCA）和歐洲海上安全局（EMSA）密切合作，開展具有多樣目的的行動(dòng)。在這些行動(dòng)中，用于邊境監(jiān)控的船只和飛機(jī)也可用于漁業(yè)捕撈和環(huán)境監(jiān)測(cè)。歐盟邊防局致力于預(yù)防走私、販賣人口和恐怖主義以及許多其他跨境犯罪。它與相關(guān)國(guó)家當(dāng)局和歐洲刑警組織分享其行動(dòng)中搜集的任何相關(guān)情報(bào)。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)也是邊境管理領(lǐng)域的專家中心。它在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展培訓(xùn)課程和專業(yè)課程，以保障歐洲各地邊防人員的專業(yè)知識(shí)保持最高水平。除此之外，對(duì)在海上邊境監(jiān)控行動(dòng)中出現(xiàn)的搜救和救援行動(dòng)提供支持。

歐盟邊防局基于以下幾方面進(jìn)行移民執(zhí)法：對(duì)外部邊界局勢(shì)、移民趨勢(shì)、原籍國(guó)和過境國(guó)的情況、人口走私網(wǎng)絡(luò)使用方法、在歐盟外部邊界邊檢站上邊境管理的優(yōu)勢(shì)和脆弱性的詳細(xì)風(fēng)險(xiǎn)分析、與某一歐盟國(guó)家協(xié)商制定詳細(xì)的執(zhí)法計(jì)劃、面臨的或是正在進(jìn)行未來將要面臨的移民遷徙。移民執(zhí)法的計(jì)劃包括技術(shù)裝備（船只、飛機(jī)、巡邏車等的數(shù)量和類型），以及需要部署的邊防警衛(wèi)人員數(shù)目及專業(yè)化。

在這個(gè)階段，根據(jù)作戰(zhàn)計(jì)劃，邊境執(zhí)法人員和技術(shù)裝備被部署到實(shí)際執(zhí)法區(qū)域執(zhí)行任務(wù)。從歐盟成員國(guó)選派的執(zhí)法人員由負(fù)責(zé)指揮執(zhí)法行動(dòng)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

在部署期間，被選派的人員可以按照申根邊境法規(guī)執(zhí)行所有任務(wù)并行使一切權(quán)力。這些任務(wù)包括邊境檢查、邊境監(jiān)控、蓋章、訊問非法移民、數(shù)據(jù)庫(kù)咨詢。

歐盟邊防局不是一個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)，是在原有歐盟邊境管理局的基礎(chǔ)上的。其更大程度地加強(qiáng)了歐盟邊境管理，提升了自身的能力，改善了裝備，以保障更高效地完成任務(wù)。歐盟邊防局在海岸警衛(wèi)方面的職能，與歐洲漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)和歐洲海上安全局協(xié)調(diào)運(yùn)作。邊防局沒有自己的裝備和邊防部隊(duì)，在協(xié)調(diào)聯(lián)合行動(dòng)時(shí)，靠歐盟國(guó)家提供邊境警衛(wèi)所需的交通工具如船舶、飛機(jī)以及其他資源。

邊防部隊(duì)的花費(fèi)、交通運(yùn)輸費(fèi)、調(diào)遣期間設(shè)備使用的燃料費(fèi)以及基本維護(hù)費(fèi)均由邊防局負(fù)責(zé)。邊防局在所有領(lǐng)域的活動(dòng)諸如行動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)分析、培訓(xùn)、研究與發(fā)展以及遣返都發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，目的是促進(jìn)歐盟國(guó)家和申根國(guó)家的邊境管理機(jī)構(gòu)之間的共同發(fā)展和成功完成聯(lián)合行動(dòng)。

每年大約有七億人穿過歐洲的外部邊界。因此，最大的挑戰(zhàn)之一是在不影響其他旅行者出入的同時(shí)，查明非法入境活動(dòng)。

申根公約的目的是取消申根國(guó)家相互之間的邊境檢查點(diǎn)，并協(xié)調(diào)對(duì)申根區(qū)之外的邊境控制。因此，申根國(guó)家的外部邊境管理更為重要。申根國(guó)家依靠歐盟其他國(guó)家進(jìn)行邊境檢查和監(jiān)控。這意味著控制歐盟對(duì)外邊界對(duì)歐洲的所有歐盟國(guó)家都至關(guān)重要。歐盟邊防局已經(jīng)成為各個(gè)歐盟國(guó)家聯(lián)系的中心，并為所有歐洲邊境保護(hù)制定了標(biāo)準(zhǔn)。歐盟邊防局一旦獲得關(guān)鍵情報(bào)（例如偽造文件、被盜的汽車或販賣的人口），就立即與所有歐盟國(guó)家的邊境管理機(jī)構(gòu)共享。

打擊跨境犯罪不僅僅是分享信息，還包括研究制定地解決問題的長(zhǎng)期方案，以及后續(xù)的研究和探索措施。歐盟邊防局通過為歐洲各地的邊防部隊(duì)制定培訓(xùn)計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。目前，在邊防局的幫助下，歐盟的邊境部隊(duì)的合作更加緊密。他們除了分享信息、相關(guān)知識(shí)，也將在歐盟邊境內(nèi)外發(fā)生的一切通過專門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等途徑共享。

歐盟邊防局組織架構(gòu)

歐盟邊防局由行政主席負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理，其職權(quán)由《歐盟條例》第2016/1624條第68款規(guī)定，執(zhí)行主席由一名執(zhí)行副主席協(xié)助，下設(shè)四個(gè)部門與一個(gè)國(guó)際及歐洲合作部門（2018年后發(fā)展重建為一個(gè)新的部門）、內(nèi)閣、辦事處（數(shù)據(jù)保護(hù)、會(huì)計(jì)、注冊(cè)、布魯塞爾）和小組（媒體與公共關(guān)系、督查與管理、管理委員會(huì)和跨部門秘書處）。

四個(gè)部門和國(guó)際及歐洲合作部門如下：

作戰(zhàn)部（行動(dòng)部署處、海岸警衛(wèi)隊(duì)和執(zhí)法處、歐洲遣返中心）；態(tài)勢(shì)感知與監(jiān)控處（歐盟邊防局態(tài)勢(shì)中心、風(fēng)險(xiǎn)分析處、脆弱度評(píng)估處）；能力建構(gòu)處（資源處、研究和創(chuàng)新處、培訓(xùn)處）；共同治理處（人力資源及安全處，法律及采購(gòu)處，預(yù)算、財(cái)務(wù)及企業(yè)服務(wù)股，信息及通信技術(shù)股）；國(guó)際及歐洲合作處。

一個(gè)獨(dú)立的“基本權(quán)利官員”直接向管理委員會(huì)報(bào)告，并與咨詢論壇合作，協(xié)助執(zhí)行主席和管理委員會(huì)提出基本權(quán)利相關(guān)事宜。

合作伙伴有成員國(guó)執(zhí)法部門、歐盟委員會(huì)、國(guó)際組織（武裝部隊(duì)民主管理組織、國(guó)際移民政策發(fā)展中心、歐洲安全合作組織、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署）、非歐盟組織、駐非歐盟成員國(guó)聯(lián)絡(luò)官處等。

歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）

歐盟正致力于建立一個(gè)共同的歐洲庇護(hù)制度。歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）通過采用自下而上的方法來促成它的實(shí)現(xiàn)，目的是確保各成員國(guó)以一致的方式處理庇護(hù)案件。

1999年的坦佩雷歐盟理事會(huì)同意建立一個(gè)歐洲共同庇護(hù)制度（CEAS）。歐盟2004海牙方案提議建立歐洲庇護(hù)支持辦公室。該辦公室被認(rèn)為在確保成員國(guó)與庇護(hù)有關(guān)的事項(xiàng)之間的實(shí)際合作方面起著至關(guān)重要的作用。2008年，歐盟委員會(huì)提議成立一個(gè)庇護(hù)辦事處，即歐洲難民庇護(hù)支持辦公室（EASO），以促進(jìn)成員國(guó)之間在庇護(hù)申請(qǐng)管理方面的合作。歐盟委員會(huì)提議在2009年2月18日創(chuàng)建歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）。

2010年，歐盟成員國(guó)圍繞不斷增加的非法移民問題進(jìn)行了討論，這些非法移民主要來自索馬里和埃塞俄比亞，經(jīng)利比亞到達(dá)歐洲。在第一季度，歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)就建立歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）達(dá)成一致，其條例于2010年6月19日生效。

2011年2月1日，歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）成為歐盟的機(jī)構(gòu)。同年4月1日，第一個(gè)旨在支持希臘庇護(hù)制度重建的歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）行動(dòng)計(jì)劃得以簽署。5月24日，馬耳他政府與該機(jī)構(gòu)簽署了《議定書》。該協(xié)議規(guī)定了東道國(guó)、成員國(guó)與該機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。6月19日，歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）在馬耳他舉行正式成立儀式。2012年9月7日，歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）搬進(jìn)位于馬耳他瓦萊塔大港灣的新址。2015，在歐盟移民議程的實(shí)施和新熱點(diǎn)問題上，歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）發(fā)揮了核心作用。

2015年4月，地中海移民船只失事導(dǎo)致歐洲領(lǐng)導(dǎo)人重新考慮邊境管理和移民政策。4月20日，歐盟委員會(huì)提出了一個(gè)“10點(diǎn)”計(jì)劃，其中包括援助難民庇護(hù)申請(qǐng)者幫助搜集人口走私的信息。

在歐洲共同庇護(hù)制度下，歐洲難民庇護(hù)支持辦公室為成員國(guó)提供履行義務(wù)的支持。自2010年成立以來，反映歐盟庇護(hù)法律制度的變化，該辦公室的職能逐步擴(kuò)大，并為滿足成員國(guó)日益增長(zhǎng)的需求作出相應(yīng)的調(diào)整。在目前的移民和難民危機(jī)的背景下，歐盟委員會(huì)提出了一項(xiàng)修改和擴(kuò)大歐洲庇護(hù)支持辦公室的任務(wù)，以使其成為一個(gè)發(fā)展更全面、更成熟的機(jī)構(gòu)。根據(jù)該建議，為實(shí)現(xiàn)歐盟成員國(guó)之間在庇護(hù)制度層面更深層的融合，該機(jī)構(gòu)將確保歐盟庇護(hù)法的有效、統(tǒng)一的適用。 這項(xiàng)提案是歐盟委員會(huì)于2016年5月提出的第一套立法建議的一部分，旨在改革歐洲共同庇護(hù)制度。

歐洲庇護(hù)支持辦公室的作用包括促進(jìn)、協(xié)調(diào)和加強(qiáng)歐盟成員國(guó)在諸多方面的實(shí)際合作，有助于共同歐洲庇護(hù)制度的發(fā)展；幫助成員國(guó)履行歐洲和國(guó)際義務(wù)，為需要得到保護(hù)的人提供保護(hù)；為歐盟成員國(guó)和歐盟委員會(huì)提供實(shí)用的技術(shù)支持；向有特定需要以及難民庇護(hù)和接收制度處于特殊壓力下的成員國(guó)提供實(shí)際的支持；從對(duì)難民庇護(hù)造成直接或間接影響的各個(gè)方面，為歐盟的政策和立法提供以證據(jù)為基礎(chǔ)的參考內(nèi)容。

歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）的任務(wù)包括提供主要國(guó)家的原籍國(guó)的信息（COI）；提供與庇護(hù)領(lǐng)域的庇護(hù)決策有關(guān)的信息；提供最新、有深度的難民避難趨勢(shì)數(shù)據(jù)；提供庇護(hù)數(shù)據(jù)、分析避難趨勢(shì)與前景；分析推拉因素以及風(fēng)險(xiǎn)情景；開發(fā)和提供培訓(xùn)以支持、提高庇護(hù)領(lǐng)域的質(zhì)量與和諧；有助于新的“熱點(diǎn)”方法；協(xié)調(diào)歐盟同意重新安置措施；組建由來自歐盟成員國(guó)以及相關(guān)的非歐盟成員國(guó)的專家組成的“庇護(hù)支持小組”（AST）并對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域提供支持；開發(fā)手冊(cè)、信息、實(shí)際工具、報(bào)告模板以及反饋系統(tǒng)等實(shí)用工具，并投入使用。

歐洲庇護(hù)支持辦事處提供的支持如下：

永久支持：通過共同訓(xùn)練、共同庇護(hù)訓(xùn)練材料、共同質(zhì)量和共同原籍國(guó)信息（COI）；特別支持：量身定制的援助、能力建設(shè)、重新安置、具體支持和特殊質(zhì)量管理工具；緊急援助：通過提供臨時(shí)支持和援助來修復(fù)或重建庇護(hù)系統(tǒng)和接收系統(tǒng)，加強(qiáng)處于強(qiáng)壓力下的成員國(guó)之間的團(tuán)結(jié)；信息支持和分析支持：共享信息和合并信息及數(shù)據(jù)，對(duì)歐盟層面包括全歐盟范圍的趨勢(shì)進(jìn)行分析和評(píng)估；對(duì)第三國(guó)家（即非成員國(guó)）的支持：支持歐洲共同庇護(hù)制度的外部重要性，支持與第三國(guó)家的伙伴關(guān)系達(dá)成共同的解決方案，包括通過能力建設(shè)和區(qū)域保護(hù)方案，協(xié)調(diào)成員國(guó)的重新安置移民行動(dòng)。（本文是北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目成果之一，項(xiàng)目名稱：一帶一路框架下中國(guó)企業(yè)在中亞防恐和安全維護(hù)的對(duì)策研究，項(xiàng)目編號(hào)：16ZGB011 ）