高煒 郭錫禹 潘成俊 牛麗麗 羅金

〔內(nèi)容提要〕 縣域經(jīng)濟(jì)體量小、層次低，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)、新增長(zhǎng)點(diǎn)不多、要素供給不足等問(wèn)題，始終是遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、不平衡的重要特征。以新發(fā)展理念為指引，遼寧省應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)短板，不斷完善要素供給，強(qiáng)化科技支撐，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。

〔關(guān)鍵詞〕 縣域經(jīng)濟(jì) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 營(yíng)商環(huán)境 要素供給

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基石，也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，雖然遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力取得較大進(jìn)步，但是經(jīng)濟(jì)體量小、層次低的短板仍然十分突出。2016年41個(gè)縣（市）土地面積占全省的83.06%，人口占比為50%，而GDP占比僅為29.31%。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)、新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)不多、要素供給不足等問(wèn)題依然存在，這些問(wèn)題既是上一個(gè)發(fā)展階段矛盾積累的具體體現(xiàn)，也是目前需要突破的重點(diǎn)所在。遼寧省應(yīng)持續(xù)為縣域經(jīng)濟(jì)注入動(dòng)力和紅利，切實(shí)補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“短板”，積極將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃懿粩噌尫拧?/p>

一、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)短板，構(gòu)建縣域特色產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是縣域經(jīng)濟(jì)的核心，產(chǎn)業(yè)興則縣域興。遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在資金、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面很難與發(fā)達(dá)地區(qū)比拼，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式上單純依靠數(shù)量擴(kuò)張和價(jià)格戰(zhàn)已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)變化。2016年，遼寧省41個(gè)縣（市）GDP總和為6521億元，而江蘇僅昆山市GDP就達(dá)3160億元，差距巨大。從目前縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來(lái)看：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢。截至2016年底，41個(gè)縣（市）三次產(chǎn)業(yè)占比分別為24.5%、32.9%、42.6%。按照錢納里工業(yè)化階段理論，無(wú)論是從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是從第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)情況判斷，遼寧省大部分縣域還未達(dá)到工業(yè)化中期階段。2016年，第一產(chǎn)業(yè)增加值與GDP比值超過(guò)20%以上的縣（市）達(dá)34個(gè)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展方式仍占主導(dǎo)，資源優(yōu)勢(shì)仍未充分轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)配套的縣域服務(wù)業(yè)和新興服務(wù)業(yè)發(fā)展也相對(duì)滯后。二是產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度不高，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁不足。全省農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)3.5萬(wàn)家，規(guī)上企業(yè)僅2700多家，與山東等省份相比，規(guī)模、質(zhì)量、精深程度均有較大差距，農(nóng)產(chǎn)品深加工明顯不足。三是產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不強(qiáng)。部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)品科技含量不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。即便在一些產(chǎn)業(yè)集聚雛形初具的縣市，產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸多圍繞個(gè)別龍頭企業(yè)展開，導(dǎo)致終端產(chǎn)品少、產(chǎn)業(yè)鏈條不完整、專業(yè)化分工協(xié)作機(jī)制不健全。四是品牌優(yōu)勢(shì)沒(méi)有顯現(xiàn)。截至今年3月，遼寧省有86個(gè)產(chǎn)品成為國(guó)家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品，數(shù)量可觀，但很多產(chǎn)品處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)還未做大，品牌價(jià)值發(fā)揮有限。而湖南省77個(gè)國(guó)家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品，涉及92個(gè)縣市區(qū)，年總產(chǎn)值近1300億元。此外，企業(yè)品牌意識(shí)不強(qiáng)，品牌競(jìng)爭(zhēng)力與外省相比差距明顯。全省207個(gè)國(guó)家馳名商標(biāo)中，縣域僅有50席，占比為24.15%，而山東省肥城市就擁有國(guó)家馳名商標(biāo)14件。

縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與跨越式發(fā)展，唯有立足本地實(shí)際情況，構(gòu)建人無(wú)我有、人有我優(yōu)的規(guī)?；?、體系化、品牌化特色產(chǎn)業(yè)體系，走差異化發(fā)展的道路，才能強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。

1.因地制宜，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系。一是做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。遼寧省農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有良好的基礎(chǔ)，全省61%的縣（市）是“一縣一業(yè)”示范縣，這些特色產(chǎn)業(yè)多在產(chǎn)量、銷量等關(guān)鍵指標(biāo)上位居全國(guó)前列，或由國(guó)家部委、全國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)等授予相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)，在國(guó)內(nèi)有一定影響力。各地應(yīng)充分發(fā)揮“一縣一業(yè)”等特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理、全程化管控，全面提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。同時(shí)，依托縣域農(nóng)產(chǎn)品加工集聚區(qū)，進(jìn)一步壯大農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，大力推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地加工業(yè)發(fā)展，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。二是以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，提升產(chǎn)業(yè)集聚程度，促進(jìn)縣域工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。遼寧省各縣應(yīng)學(xué)習(xí)長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平等因素，積極培育和扶持特色支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大。加速龍頭企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張，注重在園區(qū)企業(yè)間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，提高關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的空間聚集程度。創(chuàng)新招商理念，深入研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚的特點(diǎn)，圍繞產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈條做好補(bǔ)鏈和強(qiáng)鏈。明確界定和落實(shí)園區(qū)管理部門職責(zé)和權(quán)限，豐富公共服務(wù)內(nèi)容，加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入，實(shí)現(xiàn)縣域特色優(yōu)勢(shì)工業(yè)園區(qū)化和產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同化。三是重點(diǎn)發(fā)展縣城服務(wù)業(yè)。各地應(yīng)合理安排行政資源，吸引相關(guān)要素向縣城擴(kuò)散和集聚。大力發(fā)展與一產(chǎn)、二產(chǎn)發(fā)展相配套的現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；以宜居鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，深入挖掘地方特色和文化內(nèi)涵，整合區(qū)域內(nèi)旅游資源，注重將自然景觀、歷史遺跡、生態(tài)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、演藝等資源要素相結(jié)合，共同提高當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的豐厚度，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展；挖掘縣域生活性服務(wù)業(yè)潛力，切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。

2.積極創(chuàng)建品牌優(yōu)勢(shì)，提升特色產(chǎn)業(yè)影響力。一是政府引領(lǐng)打造區(qū)域品牌優(yōu)勢(shì)。遼寧省縣域既盛產(chǎn)水稻、水果等高品質(zhì)的初級(jí)及初加工農(nóng)產(chǎn)品，也具有軸承、鎂礦、陶瓷等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，還擁有豐富的山、海、林、泉等自然生態(tài)資源以及滿蒙、宗教、工業(yè)等歷史人文資源，這些都是打造區(qū)域品牌產(chǎn)品的重要資源。各地可借鑒“盤錦大米”“丹東草莓”等成功經(jīng)驗(yàn)，積極培育區(qū)域品牌，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)品品牌的國(guó)內(nèi)外影響力。二是提升企業(yè)品牌意識(shí)。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)加快研制開發(fā)附加值大、科技含量高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)的拳頭產(chǎn)品和名牌產(chǎn)品，對(duì)獲得國(guó)家和省級(jí)馳名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品的企業(yè)，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。三是強(qiáng)化品牌宣傳推介。進(jìn)一步拓寬與各類媒體的合作，采取事件營(yíng)銷、節(jié)會(huì)營(yíng)銷、主題營(yíng)銷、名人代言等形式對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行宣傳、營(yíng)銷和推廣。

二、以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，推進(jìn)縣域生態(tài)文明建設(shè)

綠色發(fā)展是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，良好的生態(tài)環(huán)境則是最普惠的民生福祉。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，重開發(fā)、輕保護(hù)的粗放發(fā)展方式導(dǎo)致縣域資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問(wèn)題日益突出。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至縣域，客觀上加劇了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境壓力。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民普遍重產(chǎn)量、輕質(zhì)量，化肥、農(nóng)藥、獸藥、動(dòng)植物激素等農(nóng)業(yè)投入品超量、違規(guī)使用情況頻頻發(fā)生，如個(gè)別地區(qū)氮肥平均施用量已接近甚至超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的上限225千克/公頃。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著生態(tài)環(huán)境約束和轉(zhuǎn)型發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境既是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題。實(shí)踐證明，一個(gè)擁有生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)往往更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。遼寧省在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化的進(jìn)程中，要切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路。

1.引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，構(gòu)建以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者正確使用農(nóng)業(yè)投入品，積極采用測(cè)土配方施肥、病蟲害生態(tài)防治等有益于環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品安全的生產(chǎn)技術(shù)。加大力度從源頭控制高毒高殘留農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)、銷售和使用。

2.以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。盡管發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是遼寧省縣域加速發(fā)展的有效路徑，但縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局時(shí)需以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，不以資源高消耗、環(huán)境高污染為代價(jià)，使承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地方實(shí)際狀況，促進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)同步。

3.加強(qiáng)資源綜合利用，構(gòu)建以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系。通過(guò)不斷提高工業(yè)化的科技含量，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推廣資源再生利用，逐步形成低投入、低消耗、低排放、高效益的節(jié)約型增長(zhǎng)方式。鼓勵(lì)畜禽糞便的收集處理與綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有效結(jié)合。

4.正確處理人與自然關(guān)系，構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。若要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，只有通過(guò)制度約束，才能從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)。遼寧省應(yīng)盡快制定和實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、責(zé)任追究等環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，以此保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

5.抓好農(nóng)業(yè)面源污染治理，構(gòu)建以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。通過(guò)建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)資源環(huán)境得到休整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

三、強(qiáng)化科技支撐，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力

科技創(chuàng)新是縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛之基，企業(yè)科技創(chuàng)新能力直接關(guān)系到產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。遼寧省縣域企業(yè)多為中小微企業(yè)，企業(yè)技術(shù)裝備和生產(chǎn)工藝落后，大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。受人才、資金、思想的制約，科技創(chuàng)新能力有限，研發(fā)投入強(qiáng)度普遍偏低，難以形成市場(chǎng)占有率高和科技含量高的優(yōu)勢(shì)品牌產(chǎn)品。一是科技研發(fā)費(fèi)用短缺。國(guó)際上一般認(rèn)為：技術(shù)研發(fā)資金占銷售額1%的企業(yè)難以生存，占2%的可以維持，占5%的才有競(jìng)爭(zhēng)力。遼寧省縣域企業(yè)資金實(shí)力相對(duì)較弱，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金都難以保證，大部分企業(yè)很少有研發(fā)投入，即使有研發(fā)投入的也往往不足其銷售額的1%，自我積累能力很弱。二是缺少核心技術(shù)。2016年，全省除開原市、燈塔市和康平縣外的38個(gè)縣（市），全年專利授權(quán)數(shù)僅2400件，其中興城市最多為424件，而清原縣僅3件。這些縣域中小企業(yè)大多數(shù)在技術(shù)創(chuàng)新方面模仿他人，缺乏對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和再創(chuàng)新能力，無(wú)法形成和擁有自己的核心技術(shù)。

各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，多措并舉，引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)積極開展科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

1.引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加快技術(shù)改造，提升產(chǎn)品質(zhì)量水平和科技含量，逐漸擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)、形成特色產(chǎn)品和企業(yè)品牌。充分利用目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大好時(shí)機(jī)，積極引進(jìn)和培育高新技術(shù)企業(yè)，提高裝備水平，提升創(chuàng)新能力。

2.加強(qiáng)合作，集中突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性核心技術(shù)。通過(guò)積極引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高端技術(shù)人才，優(yōu)化公共技術(shù)研發(fā)平臺(tái)建設(shè)；加快龍頭企業(yè)技術(shù)中心建設(shè)，構(gòu)建以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系；加強(qiáng)企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)開展戰(zhàn)略合作，積極搭建產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，向企業(yè)提供技術(shù)項(xiàng)目和技術(shù)援助服務(wù)，加速科技攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

3.強(qiáng)化銀企聯(lián)動(dòng)。針對(duì)企業(yè)研發(fā)資金不足的問(wèn)題，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新對(duì)接企業(yè)模式，提供金融服務(wù)。陜西商洛市建立金融機(jī)構(gòu)包抓園區(qū)、聯(lián)系企業(yè)、支持技術(shù)攻關(guān)工作機(jī)制，對(duì)園區(qū)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)延伸項(xiàng)目、新產(chǎn)品研發(fā)項(xiàng)目、名優(yōu)產(chǎn)品創(chuàng)建項(xiàng)目，優(yōu)先提供資金支持，值得遼寧省借鑒。

四、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，釋放縣域發(fā)展新動(dòng)能

新型城鎮(zhèn)化是承載和帶動(dòng)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化發(fā)展的載體和平臺(tái)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不言而喻。遼寧省縣域受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方因素影響，縣域發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢。一是城鎮(zhèn)化人口集聚的產(chǎn)業(yè)支撐不明顯。根據(jù)劉易斯的二元結(jié)構(gòu)理論，城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程就是經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程。遼寧省縣域工業(yè)化水平不高，縣城服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化賴以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系層次較低，對(duì)農(nóng)村人口的引力不足。二是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量不高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體滯后。部分縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、供氣、供暖、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平不高，環(huán)境污染等問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，形成了有城鎮(zhèn)化之名而無(wú)城鎮(zhèn)化之實(shí)的局面。三是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緩慢。城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙有機(jī)融合，尤其教育、醫(yī)療、科技、養(yǎng)老等資源，特別是優(yōu)質(zhì)資源嚴(yán)重缺乏，公共服務(wù)水平不高，很難吸引人才、資本等高端要素集聚。

謀劃縣域發(fā)展必須牢牢把握新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，加快推進(jìn)中小城鎮(zhèn)有質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，挖掘縣域潛力，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型跨越。

1.樹立全局觀、長(zhǎng)期觀，推進(jìn)產(chǎn)城融合。應(yīng)合理測(cè)算遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，從縣域環(huán)境資源條件出發(fā)，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與培育、人口集聚與就業(yè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等整體謀劃，合理安排縣域城鎮(zhèn)和農(nóng)村空間布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及服務(wù)業(yè)的融合。

2.穩(wěn)步補(bǔ)齊縣域基礎(chǔ)設(shè)施的短板，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？h域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目眾多，在資金有限的前提下需要化零為整，以群眾需求為導(dǎo)向，優(yōu)先解決阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的問(wèn)題。如城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾處理；推進(jìn)燃?xì)?、通訊、供熱等生活服?wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸等。

3.建立健全與城鎮(zhèn)化相匹配的基本公共服務(wù)體系?，F(xiàn)階段，要發(fā)揮縣城在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能；積極穩(wěn)妥推進(jìn)并落實(shí)好戶籍制度改革、社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)工作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會(huì)的能力。

4.創(chuàng)新投入機(jī)制。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、金融資本、社會(huì)力量等以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等形式投入美麗鄉(xiāng)村、宜居鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；依據(jù)政府和企業(yè)的能力和責(zé)任建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有序退出的機(jī)制；建立健全社會(huì)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)政策制度，促進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)和PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化。

五、針對(duì)瓶頸精準(zhǔn)發(fā)力，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

營(yíng)商環(huán)境的好壞，決定了生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向，已經(jīng)成為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。遼寧省非常重視營(yíng)商環(huán)境的改善，并于2016年12月出臺(tái)全國(guó)第一個(gè)省級(jí)地方法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。條例實(shí)施以來(lái)，各地主動(dòng)作為，營(yíng)商環(huán)境顯著提高。當(dāng)然，提升營(yíng)商環(huán)境絕非一朝一夕之事，尤其縣域營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步提升還面臨很多挑戰(zhàn)。一是簡(jiǎn)政放權(quán)還不到位。首先，審批權(quán)限下放的不到位、不恰當(dāng)。有的審批事項(xiàng)涉及多部門多層級(jí)，雖然權(quán)限下放到縣級(jí)，但要件等手續(xù)還需到省市有關(guān)部門辦理；有的審批事項(xiàng)所需要件多、涉及部門廣、審批流程仍然較長(zhǎng)。其次，行政審批大廳授權(quán)不充分、運(yùn)行不規(guī)范。一些審批單位雖然有工作人員進(jìn)駐審批大廳，但審批流程仍在各單位進(jìn)行。再次，基層干部不作為、服務(wù)差等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在現(xiàn)有環(huán)境下，追責(zé)制度不斷完善，導(dǎo)致一些干部怕?lián)?zé)任、怕冒風(fēng)險(xiǎn)、不愿作為。部分基層干部素質(zhì)不高，對(duì)于政策解讀、審批流程、所需要件等了解不清，服務(wù)企業(yè)的能力不足，影響企業(yè)審批時(shí)間。二是政企溝通不暢通，優(yōu)惠政策難落實(shí)。首先，企業(yè)的利益訴求缺少有效的溝通渠道。在縣域一些影響力大的企業(yè)可能直接去找市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)溝通解決問(wèn)題，但絕大多數(shù)的民營(yíng)企業(yè)遇到問(wèn)題很難與政府相關(guān)部門開展有效溝通。其次，優(yōu)惠政策落地困難。各層級(jí)、各部門的優(yōu)惠政策和項(xiàng)目不少，但這些部門多會(huì)采取選擇性通知方式，告之部分企業(yè)。尤其對(duì)于帶資金的申報(bào)項(xiàng)目，很少直接在政府網(wǎng)站上公開，導(dǎo)致一些企業(yè)對(duì)優(yōu)惠政策和項(xiàng)目知曉度不高。另外，在申報(bào)項(xiàng)目過(guò)程中各種認(rèn)證、評(píng)估、檢查、檢測(cè)等中介服務(wù)收費(fèi)不規(guī)范且價(jià)格較高，一些“紅頂中介”仍然存在。再次，政府失信問(wèn)題嚴(yán)重。主要體現(xiàn)在原有的優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)或延遲兌現(xiàn)。當(dāng)初招商引資政府承諾在土地、稅收返還等方面給予優(yōu)惠，但在實(shí)施時(shí)受地方財(cái)政緊張等因素影響，很多政策怠于執(zhí)行，甚至一些資金被政府占用、挪用。

良好的營(yíng)商環(huán)境是各類資源的重要吸引力?？h級(jí)政府必須在新思維、新觀念引領(lǐng)下，持續(xù)深入推進(jìn)放管服，勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，提升自身的管理創(chuàng)新和服務(wù)水平，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

1.深入推進(jìn)放管服，切實(shí)提高管理水平。一是切實(shí)提升行政審批服務(wù)效率。建立完善行政審批動(dòng)態(tài)評(píng)估和流程優(yōu)化機(jī)制，真正做到“放”“管”到位；加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，打通政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享，讓企業(yè)審批“一次不用跑”；盡快在市級(jí)層面制定容缺受理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，最大程度提高縣級(jí)審批單位行政效率。二是不斷深化事業(yè)單位和中介組織改革?？山梃b云南“中介超市”經(jīng)驗(yàn)做法，積極引導(dǎo)政府投資項(xiàng)目以競(jìng)價(jià)方式選擇中介機(jī)構(gòu)，保障企業(yè)自主選擇中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、良性健康發(fā)展。三是進(jìn)一步提升對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)意識(shí)。針對(duì)基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)缺乏問(wèn)題應(yīng)給予基層更多保障，確?；鶎幽軌蚪拥米?、管得好。

2.盡快建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)干部敢作為、善作為。中共中央辦公廳已于日前出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，遼寧省應(yīng)盡快制定配套政策，劃清容錯(cuò)范圍邊界，處理好問(wèn)責(zé)和容錯(cuò)的關(guān)系，提高容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的科學(xué)性、針對(duì)性，打消廣大基層干部顧慮，為其撐腰鼓勁，激勵(lì)干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為，放手干事創(chuàng)業(yè)。

3.強(qiáng)化效能監(jiān)督，有效促進(jìn)政策落地。堅(jiān)持激勵(lì)和督查相結(jié)合，加大對(duì)政府部門明查暗訪的力度，持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行政效能督查工作，形成齊抓共管的整體合力；加大政府信息公開力度，暢通涉企政策的發(fā)布渠道，做好基層工作人員培訓(xùn)，確保惠企政策能夠及時(shí)通知、快速落實(shí)。

4.加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)。各地應(yīng)弘揚(yáng)契約精神，牢固樹立誠(chéng)信意識(shí)，強(qiáng)化政府履約承諾兌現(xiàn)，堅(jiān)持做到言必行、行必果。對(duì)在招商引資中的違約失信行為進(jìn)行集中清理和規(guī)范，因客觀原因需要延期履行的，政府部門應(yīng)該積極與企業(yè)溝通，通過(guò)雙方合理協(xié)商，共同確定履行期限；對(duì)于因規(guī)定所限，不能繼續(xù)履行的優(yōu)惠政策，政府應(yīng)盡告之義務(wù)并積極為企業(yè)解決實(shí)際困難，穩(wěn)定市場(chǎng)主體預(yù)期。

六、完善要素供給，疏通縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展血脈

從全國(guó)層面看，一般公共資源和要素大多向大城市和省會(huì)城市集中，縣域相對(duì)弱勢(shì)。遼寧省也面臨同樣問(wèn)題，縣域金融、土地、人才等要素供給能力不強(qiáng)，進(jìn)一步制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一是園區(qū)要素供給存在瓶頸，項(xiàng)目落地困難。首先，土地指標(biāo)獲取困難。部分縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地緊張，新引進(jìn)的項(xiàng)目落地需要土地調(diào)規(guī)，審批時(shí)間長(zhǎng)，往往錯(cuò)過(guò)項(xiàng)目開工的最佳時(shí)期；一些土地是農(nóng)田調(diào)規(guī)而來(lái)，補(bǔ)償價(jià)格高，比周邊沿海地區(qū)的灘涂地每畝單價(jià)高出2-3倍。如開原造紙產(chǎn)業(yè)園受到土地指標(biāo)限制，難以引進(jìn)大體量項(xiàng)目。其次，園區(qū)配套不足。省內(nèi)部分園區(qū)新上項(xiàng)目還無(wú)法全部解決水、電、道等基礎(chǔ)設(shè)施配套。再次，園區(qū)歷史遺留問(wèn)題仍未解決。由于各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)初期當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)采取“先上車后買票”的方式先行開工投產(chǎn)，導(dǎo)致土地、房屋等手續(xù)不完備，因現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)高于原有標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)審核無(wú)法通過(guò)，企業(yè)不能得到合法手續(xù)，不但對(duì)企業(yè)后續(xù)融資帶來(lái)極大不便，而且園區(qū)對(duì)已停產(chǎn)、半停產(chǎn)的企業(yè)實(shí)施騰籠換鳥、二次招商也難以進(jìn)行。二是企業(yè)融資困難，金融體系作用發(fā)揮有限。金融機(jī)構(gòu)的逐利特征決定其信貸資源偏向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)，縣域中小企業(yè)往往缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。首先，縣域金融機(jī)構(gòu)存貸比不高且呈下降趨勢(shì)。2013年41個(gè)縣（市）存貸比是0.59，2016年下降到0.55，而全省存貸比為0.75，41個(gè)縣（市）貸款占全省貸款的12%，說(shuō)明縣域各銀行的大量資金外流到城市，降低了縣域內(nèi)貸款規(guī)模，出現(xiàn)金融資源錯(cuò)配現(xiàn)象。其次，銀行信貸政策對(duì)產(chǎn)能過(guò)?；蛘呦嚓P(guān)行業(yè)，實(shí)行限制或者“謹(jǐn)慎介入”，影響企業(yè)進(jìn)一步生產(chǎn)。如大石橋的耐材企業(yè)融資非常困難，銀行抽貸、壓貸、斷貸使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難以正常維持，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)舉步維艱。再次，缺少第三方金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失是限制縣域金融發(fā)展的普遍問(wèn)題。一些金融租賃等具有創(chuàng)新性質(zhì)的金融主體在縣域處于初級(jí)發(fā)展階段甚至空白階段，業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模極為有限，無(wú)法有效滿足各類經(jīng)濟(jì)主體多元化的融資需求。最后，金融服務(wù)費(fèi)用高。縣域經(jīng)濟(jì)主體融資門檻高，對(duì)于農(nóng)戶和小微企業(yè)而言沒(méi)有有效的抵質(zhì)押品以及擔(dān)保，很難通過(guò)正規(guī)金融渠道獲取融資，而民間借貸利率水平較高，基本高出銀行同期貸款100%以上。三是人才缺乏。受比較收益、機(jī)會(huì)成本、區(qū)位優(yōu)勢(shì)的影響，本地人才留不住、外地人才不愿來(lái)的尷尬局面一直是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。2013年，遼寧省41個(gè)縣（市）常住人口少于戶籍人口24.9萬(wàn)人，2016年增加到90.13萬(wàn)人，表明縣域人口外流趨勢(shì)越發(fā)嚴(yán)重。同時(shí)，縣域?qū)I(yè)技術(shù)人才也呈總體遞減趨勢(shì)，由2012年的37.89萬(wàn)人下降到2016年的35.88萬(wàn)人，平均每縣以100人/年的速度流失專業(yè)技術(shù)人才。從第一產(chǎn)業(yè)看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織缺乏高素質(zhì)領(lǐng)頭人，職業(yè)農(nóng)民數(shù)量也不足，農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才五年間減少了6000余人。從第二產(chǎn)業(yè)看，一些高新技術(shù)企業(yè)高端技術(shù)人才和業(yè)務(wù)成熟的技工流失嚴(yán)重，給技術(shù)研發(fā)造成極大困難。如開原市某高新技術(shù)企業(yè)，技術(shù)人員缺口達(dá)到25%，嚴(yán)重影響企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。從第三產(chǎn)業(yè)看，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)素質(zhì)水平普遍不高，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專業(yè)人才則很難招到。

各地應(yīng)加大力度，完善要素供給，疏通縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈。

1.多措并舉，破解縣域融資難題。一是建立多元化的金融體系，拓寬金融服務(wù)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新，提供包括貸款、租賃、信托等在內(nèi)的一攬子金融產(chǎn)品，滿足縣域經(jīng)濟(jì)主體個(gè)性化、多元化、多層次的金融服務(wù)需求。鼓勵(lì)租賃、信托、證券等非銀行類金融機(jī)構(gòu)在縣域布局網(wǎng)點(diǎn)，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。二是推進(jìn)縣域信用體系建設(shè)和升級(jí)?；诳h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，完善農(nóng)村信用體系和中小微企業(yè)信用信息征集和更新工作，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極探索信用評(píng)級(jí)在信貸領(lǐng)域的應(yīng)用，推進(jìn)縣域信用環(huán)境優(yōu)化和融資便利化。三是加快建立縣域擔(dān)保體系。切實(shí)發(fā)揮縣級(jí)政府出資、參股或主導(dǎo)設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作用，建立信用擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，減少風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)合作，可借鑒廣東三水“政銀?！苯?jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用，推出貸款保證保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。四是建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，借鑒海城市經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)融資搭建平臺(tái)，切實(shí)盤活農(nóng)村資源要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)，有效解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金瓶頸。

2.建立完善的土地供應(yīng)機(jī)制。一是扎實(shí)做好土地置換、增減掛鉤、綜合開發(fā)等工作，開展閑置土地清理，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)用地保障。完善工業(yè)用地出讓制度，在招拍掛基礎(chǔ)上支持彈性出讓、先租后讓、長(zhǎng)期租賃等多種供地方式，保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求。二是省級(jí)層面統(tǒng)籌解決縣級(jí)歷史遺留問(wèn)題。針對(duì)各縣市均存在的“先上車后買票”問(wèn)題，應(yīng)由省縣域辦牽頭，聯(lián)合省國(guó)土、規(guī)劃、住建、環(huán)保等相關(guān)部門依規(guī)統(tǒng)籌解決。

3.優(yōu)化選人用人留人機(jī)制，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才支撐。一是有針對(duì)性制定承接縣域地區(qū)條件和特點(diǎn)的人才吸納專有政策措施。政策制定上要規(guī)避縣域硬件不足的短板，多為人才提供精準(zhǔn)服務(wù)，尤其要讓在縣域服務(wù)的各類人才生活舒心、事業(yè)順心。最大限度發(fā)掘人才的價(jià)值，做到人盡其才、才盡其用，確保更多急缺優(yōu)秀人才向縣域集聚。二是注重當(dāng)?shù)厝瞬诺拈_發(fā)使用。鄉(xiāng)土情結(jié)使得本地人更容易留下來(lái)服務(wù)家鄉(xiāng)，因此更應(yīng)眼光向內(nèi)，通過(guò)合理的人才培育及激勵(lì)機(jī)制發(fā)掘人才潛能，避免當(dāng)?shù)厝瞬帕魇?。三是進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)人才有效流入。各縣域通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人才搭建起施展才能的載體或空間，將人才留在當(dāng)?shù)亍?/p>

責(zé)任編輯：張永輝