摘要：平臺型治理是公共部門在治權(quán)開放共享的基礎(chǔ)上利用多邊（雙邊）平臺的空間、資源與規(guī)則，聯(lián)接相關(guān)利益群體以促進(jìn)他們之間互動合作、相互滿足并創(chuàng)造公共價值的治理模式。平臺型治理為公共事務(wù)共治提供了操作框架，為公共服務(wù)的多元化供給與開放式創(chuàng)新提供了空間、渠道、工具和機(jī)制。平臺型治理模式是平臺時代、合作治理時代、全球化30時代、信息時代、創(chuàng)新20與政府20時代的產(chǎn)物，也是走出治理困境、推動治理現(xiàn)代化的需要。重視和加強(qiáng)平臺型治理研究具有重要的理論價值與實踐意義。

關(guān)鍵詞：平臺型治理；公共平臺；多邊平臺；雙邊平臺；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D035-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0022-05

基金項目：國家社科基金項目“國家治理現(xiàn)代化視域下跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理研究”（16XZZ015）；江西理工大學(xué)博士啟動基金資助項目“多邊公共平臺戰(zhàn)略模式研究”（jxxjbs17067）。

作者簡介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，管理學(xué)博士，江西理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究生導(dǎo)師，主要從事公共管理戰(zhàn)略研究。一、平臺型治理的內(nèi)涵及特征

1.基礎(chǔ)概念：多邊（雙邊）平臺。“雙邊平臺”（two-sided platform）研究起源于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主Tirole等人提出的“雙邊市場”模型，這是一種價格結(jié)構(gòu)會影響市場兩側(cè)用戶交易量的市場[1]。在雙邊市場中，平臺是把不同類型的用戶聯(lián)接起來的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，其他主體借以提供互補(bǔ)產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)[2]。雙邊市場必然存在雙邊平臺，雙邊平臺強(qiáng)調(diào)組織開放合作的經(jīng)營戰(zhàn)略。后來學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在平臺網(wǎng)絡(luò)中存在更多類型的群體。因此，“多邊”比“雙邊”的稱呼更準(zhǔn)確，但二者本質(zhì)相同。Hagiu將雙邊（多邊）平臺界定為：使兩類（多類）用戶群體納入其中并促進(jìn)他們直接互動而創(chuàng)造價值的組織[3]。多邊（雙邊）平臺可以看成是平臺經(jīng)濟(jì)、平臺產(chǎn)業(yè)、平臺組織和互聯(lián)網(wǎng)+的落地形態(tài)。

在合作治理領(lǐng)域，參與共治的群體類型多元，選用“多邊公共平臺”概念是合適的。多邊公共平臺是公共組織連接生態(tài)系統(tǒng)中的多邊群體，在治權(quán)開放和資源共享的基礎(chǔ)上提供互動機(jī)制以實現(xiàn)群體間相互滿足的支撐體系[4]?！爸螜?quán)開放”是識別多邊（雙邊）的核心標(biāo)準(zhǔn)，使之與平臺的另外兩種基本形式——生產(chǎn)平臺與技術(shù)平臺區(qū)別了開來。

2.平臺型治理的定義。平臺是一種創(chuàng)造價值的過程，是通過推動兩組或更多相互依賴的客戶群體之間的互動而創(chuàng)造價值的[5]5。多邊平臺本身是一種產(chǎn)品供給與協(xié)作創(chuàng)新的組織戰(zhàn)略，是多元利益主體實現(xiàn)合作共治的運(yùn)行模式。簡言之，平臺型治理是以雙邊或多邊平臺為基礎(chǔ)的治理模式和創(chuàng)價機(jī)理。更進(jìn)一步地說，平臺型治理是在公共部門治權(quán)開放共享的基礎(chǔ)上，利用多邊（雙邊）平臺的空間載體、基礎(chǔ)設(shè)施、共享資源和互動規(guī)則，聯(lián)接生態(tài)系統(tǒng)中的雙邊或多邊群體，促進(jìn)他們之間互動合作、相互滿足并創(chuàng)造公共價值的治理模式。

以多邊（雙邊）為基礎(chǔ)的平臺型治理模式，是公共產(chǎn)品多元供給（有別于自主生產(chǎn)）的一種策略和模式，其實質(zhì)是政府等公共組織的開放式互動合作模式。它不同于生產(chǎn)自銷模式——像行政服務(wù)中心那樣的“自動售貨機(jī)”政府；也不同于經(jīng)銷模式——單純的買入賣出模式，例如公共服務(wù)外包；也不同于供應(yīng)鏈的垂直整合模式——供應(yīng)鏈上上下游組織的加盟或合并[6]。平臺型治理的基本目標(biāo)是實現(xiàn)平臺生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的共同利益與整體效能最大化。平臺型治理的基本途徑是，平臺主辦方開放治權(quán)和平臺資源，并把利益相關(guān)群體聯(lián)結(jié)在平臺上，通過平臺規(guī)則和平臺戰(zhàn)略推動用戶群體互動合作、相互滿足和權(quán)益實現(xiàn)，與此同時巧妙地履行著自身的責(zé)任與使命。

平臺型治理的前提是治權(quán)和平臺資源的開放共享，其中重點(diǎn)是公共事務(wù)治理和公共品供給的多項權(quán)力開放共享，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施與公共空間的開放、數(shù)據(jù)及信息渠道的開放、資金供給或技術(shù)開發(fā)的對外開放，更重要的是公共品生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)作權(quán)、決策權(quán)和話語權(quán)以及監(jiān)督評價等公共治理權(quán)力的開放。

3.平臺型治理的特征。多邊平臺具備三個特征：一是平臺有被大量用戶應(yīng)用的基礎(chǔ)性技術(shù)或者產(chǎn)品；二是平臺將大量用戶匯聚于一個共同目的與空間；三是平臺通過更多用戶、更多補(bǔ)充的產(chǎn)品和服務(wù)使其價值以幾何級增長[7]23-25。因此，平臺通過推動他方的互動合作實現(xiàn)自身的壯大，發(fā)揮了一種杠桿的作用，撬動了各方的資源和能力，擴(kuò)展了組織原本有限的資源與能力，實現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)群體間的資源與能力的連接共享，為無邊界合作夯實了基礎(chǔ)。

平臺型治理的特征根源于多邊（雙邊）平臺的結(jié)構(gòu)及特征，其優(yōu)勢源自平臺思維產(chǎn)生的優(yōu)勢。平臺思維就是鼓勵利用其他組織的能力和資源來產(chǎn)生補(bǔ)足者創(chuàng)新的新型范圍經(jīng)濟(jì)，目的是利用網(wǎng)絡(luò)外部性和廣泛的生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)新將供應(yīng)商甚至競爭對手變成補(bǔ)充者或者合作伙伴[7]203。平臺思維實質(zhì)是一種開放互動的網(wǎng)絡(luò)合作思維。公共產(chǎn)品要么由政府來生產(chǎn)，要么由企業(yè)來生產(chǎn)，是一種錯誤的二分法，平臺模式意味著二者甚至還包括社會組織參與的合作供給[8]。平臺型治理模式的特征還體現(xiàn)在以下幾個方面。

平臺型治理的核心特征是互動合作。平臺連接的利益相關(guān)群體構(gòu)成了平臺生態(tài)圈，其互動合作形成了價值網(wǎng)絡(luò)。平臺型治理通過推動互動合作滿足多邊群體彼此間的需求，而不是由平臺主辦方替代多邊用戶群體之間的互動來直接滿足需求或直接生產(chǎn)產(chǎn)品。雙邊（多邊）公共平臺只是為平臺用戶群體的互動合作提供載體、空間和規(guī)則，發(fā)揮“催化劑”的功能[5]19。

政府等公共部門通過創(chuàng)建多邊（雙邊）公共平臺，尤其是通過供給平臺治理規(guī)則、平臺基礎(chǔ)設(shè)施等核心創(chuàng)價關(guān)卡，施展平臺領(lǐng)導(dǎo)力，不僅有利于公私伙伴關(guān)系的建立和維持，而且有利于發(fā)揮公共部門的掌舵、調(diào)控和平臺領(lǐng)導(dǎo)能力。總而言之，平臺型治理是一種可以實現(xiàn)互利合作的公共產(chǎn)品多元供給模式，是一種開放互動的公共事務(wù)治理模式。平臺型治理為公共事務(wù)共治提供了實施路徑，為公共服務(wù)的多元化供給與開放式創(chuàng)新提供了操作指南。

二、平臺型治理的提出：時代環(huán)境與現(xiàn)實誘因

公共平臺在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等領(lǐng)域都有廣泛的實踐，已成為一種常態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，以致于平臺時代已成為全球各界人士的共識。平臺時代及其平臺實踐必然呼喚公共部門的平臺型治理模式。平臺型治理的提出，不僅是因應(yīng)時代環(huán)境的大勢所趨，也是走出治理困境的現(xiàn)實、推動治理現(xiàn)代化的需要。

1.時代環(huán)境呼喚平臺型治理。大量證據(jù)與跡象表明我們正處于合作治理時代。在合作治理時代，治理實踐遍地生花，國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)植入政府的改革議程和戰(zhàn)略部署。合作治理生態(tài)系統(tǒng)中的多元利益相關(guān)方通過協(xié)商、合作解決共同事務(wù)的過程必然需要借助于一定的空間與場所、渠道及規(guī)則，即必須依賴于開放共享的平臺架構(gòu)與平臺治理模式。因此，合作治理的理念要落地生根，治理機(jī)制要付諸實施，需要借助多邊公共平臺的創(chuàng)價模式，治理生態(tài)系統(tǒng)成員的互動合作離不開平臺型治理模式及其空間、渠道與資源。

當(dāng)前，全球化30時代已經(jīng)到來。平臺能夠使世界上任何主體出于各種目的開展互動合作；每種合作要么由平臺直接造就，要么在它的推動下得到強(qiáng)化；社會財富和權(quán)力越來越多地聚集到建設(shè)平臺設(shè)施或連接到平臺的主體那里[10]。隨著信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的虛擬網(wǎng)絡(luò)社會和社會實體網(wǎng)絡(luò)滲透交融，使得網(wǎng)絡(luò)社會真正到來。網(wǎng)絡(luò)社會打破了不同階層社會互動的壁壘，社會化的力量促使人們開展開放的協(xié)同活動，在社會網(wǎng)絡(luò)中人與人之間的關(guān)系是一種平等的合作關(guān)系，機(jī)械的行政管理方式失去了效果[10]。網(wǎng)絡(luò)平臺與數(shù)據(jù)技術(shù)為公共治理的平臺化運(yùn)作模式提供了前所未有的契機(jī)。而且，網(wǎng)絡(luò)平臺有助于使政府的實體服務(wù)和在線服務(wù)相融合，使商務(wù)平臺與政府平臺互聯(lián)互通，將平臺延伸到公共領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域的每個角落。

在創(chuàng)新20與政府20時代，在新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)的推動下，用戶導(dǎo)向的以平臺為基礎(chǔ)的公共服務(wù)協(xié)作創(chuàng)新、平臺型嵌入創(chuàng)新已成為創(chuàng)新的新模式。政府20是以合作共治為使命、以服務(wù)為導(dǎo)向的政府治理創(chuàng)新模式，基本特征是開放（包括平臺的開放與數(shù)據(jù)的開放）、多元參與、互動協(xié)作。與創(chuàng)新20的優(yōu)良屬性相同，政府20也強(qiáng)調(diào)用戶參與、互動協(xié)作和結(jié)構(gòu)開放，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會等多元主體的互動[11]。

平臺經(jīng)濟(jì)的成功和席卷全球的平臺革命意味著平臺時代的到來。在平臺時代，平臺經(jīng)濟(jì)與共享經(jīng)濟(jì)、微經(jīng)濟(jì)相輔相成，平臺經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，賦能共享經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)微經(jīng)濟(jì)成長[12]。只有構(gòu)筑與平臺經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的平臺型治理模式，才能順利推動經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型發(fā)展[13]。多邊平臺理論及其實踐模式對公共產(chǎn)品多元供給與協(xié)作創(chuàng)新、公共事務(wù)合作共治的啟發(fā)和借鑒意義不言而喻。

總之，合作治理時代、全球化30時代、信息時代與網(wǎng)絡(luò)社會、創(chuàng)新20與政府20時代、平臺經(jīng)濟(jì)時代共同構(gòu)成了平臺型治理模式的深刻時代環(huán)境。平臺戰(zhàn)略的興盛與平臺經(jīng)濟(jì)學(xué)的異軍突起，為平臺型治理提供了實踐參考和理論基礎(chǔ)。公共事務(wù)的合作治理、公共產(chǎn)品的協(xié)作供給與公共服務(wù)的開放創(chuàng)新必將引入基于多邊公共平臺的治理模式。

2.走出治理困境的現(xiàn)實誘因。當(dāng)今時代，公共治理的復(fù)雜性及挑戰(zhàn)與日俱增，行政化管理及其垂直思維的局限凸顯。傳統(tǒng)政府治理模式不僅表現(xiàn)出回應(yīng)遲鈍、運(yùn)行低效、機(jī)構(gòu)膨脹等失靈癥狀，而且在多個方面遭遇合作治理的困境和挑戰(zhàn)。

復(fù)雜性與不確定日益增強(qiáng)的環(huán)境使公共事務(wù)治理與公共服務(wù)供給的難度增加，政府依靠自身有限的資源與能力已顯得力不從心，既要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，又要推動公共服務(wù)創(chuàng)新，考驗著政府的思維水平、平臺工具與治理能力。為了降低運(yùn)作成本同時增強(qiáng)公共服務(wù)創(chuàng)新，政府必須利用新的方法、工具和治理模式，平臺型治理有助于實現(xiàn)精簡高效政府[14]。

在公共治理中，除了資源，價值和過程同樣重要。政府等公共部門有豐富的資源去滿足社會需求，但價值和過程往往是社會組織的長處。社會組織雖然資源有限，但貼近社會和公民需求。政府部門長期受到官僚制及垂直思維的束縛，無法正確把握公民的權(quán)益訴求，無法設(shè)計合理的平臺運(yùn)行過程[15]。社會協(xié)同治理格局的落地最終取決于主體和機(jī)制層面的平臺建設(shè)[16]。因此，政府必須與社會組織等平臺的補(bǔ)足品供給者結(jié)盟，吸納其參與平臺的運(yùn)作，形成多方的優(yōu)勢互補(bǔ)。

綜上所述，公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性、公共需求的差異性及治理主體的多元化等治理的復(fù)雜性特征，產(chǎn)生了治理變革的動力和需求。只有建構(gòu)比環(huán)境更加復(fù)雜的治理模式，才能更好地應(yīng)對環(huán)境的挑戰(zhàn)。我們處于一個既分散又統(tǒng)一的世界：服務(wù)環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境逐漸集中統(tǒng)一，而消費(fèi)環(huán)境越來越分散、細(xì)化和多樣化[17]。這種復(fù)雜的趨勢決定了處于樞紐位置的平臺組織進(jìn)一步壯大。當(dāng)消費(fèi)者的需求偏好多元化且難以預(yù)料以及技術(shù)具有不確定性時，選擇的價值就很大；當(dāng)補(bǔ)足品具有很大的選擇空間時，外部補(bǔ)足品生產(chǎn)者對平臺的價值就很大。如果平臺所有者不能滿足這些多元化選擇的價值，就必須吸引外部的互補(bǔ)品生產(chǎn)者進(jìn)駐平臺[18]。未來的合作治理、公共服務(wù)及公共品供給主要是基于平臺的運(yùn)作模式。面對治理的各種挑戰(zhàn)和治理變革的趨勢，平臺型治理模式為公共部門提供了良好的契機(jī)。

三、平臺型治理研究的理論價值與實踐意義

1.平臺型治理研究的理論價值。自從諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主Jean Tirole 2001年前后研究雙邊市場理論以來，雙邊（多邊）平臺研究在國內(nèi)外掀起一股熱潮，平臺經(jīng)濟(jì)學(xué)和平臺戰(zhàn)略學(xué)研究逐漸興盛。美國還專門成立了平臺戰(zhàn)略研究與咨詢機(jī)構(gòu)——Platform Thinking Labs，《哈佛商業(yè)評論》2016年第4期就刊發(fā)了3篇相關(guān)論文。但是在公共治理和行政管理領(lǐng)域，對公共平臺原理的研究鮮見。與當(dāng)前方興未艾且取得豐碩成果的多邊平臺理論相比，多邊公共平臺研究明顯滯后。但是，近年來美國出現(xiàn)了借鑒多邊平臺理論與平臺企業(yè)案例來研究政府平臺與平臺型治理的趨勢。例如，Walravens & Ballon（2013）研究了公共治理視角下的智慧型城市平臺建設(shè)，又如Tim OReilly（2010）的政府多邊平臺研究、Marijn Janssen等人（2013）的平臺型治理研究[19]。

公共治理吸引了大量學(xué)者的研究，但治理理論存在著一些問題。治理理論利用了其他學(xué)科的詮釋，卻造成了語義的混亂，因為不同學(xué)者對治理的理解不同。即便是細(xì)分到網(wǎng)絡(luò)治理或協(xié)同治理，其解釋也是仁者見仁、智者見智，甚至出現(xiàn)二者相互解釋的情形。因而，“治理理論叢林”看似形成，卻有些混亂。正如有學(xué)者指出的那樣：治理理論強(qiáng)調(diào)多方參與，卻無法達(dá)成共識，更無法明確給出參與的具體框架；試圖整合政府、市場、社會等多種力量，發(fā)揮社會管理和公共服務(wù)多元供給的作用，卻缺乏明確的操作體系[20]。為此，一種實施框架更加可行和操作性更強(qiáng)的治理理論——平臺型治理亟待提出。

2.平臺型治理研究的實踐意義。平臺實踐所取得的巨大成功，在政治界、產(chǎn)業(yè)界、科技界和學(xué)術(shù)界都產(chǎn)生了重大的影響，在公共治理領(lǐng)域亦不例外。公共平臺以其強(qiáng)大的資源整合、互動互利、合作共治等功能得到了各國政府的重視，各國都紛紛建設(shè)公共平臺，德國、丹麥、美國等國家開展了公共服務(wù)平臺與開放型政府建設(shè)，例如美國的社區(qū)公共衛(wèi)生平臺建設(shè)[21]。正如暢銷書《平臺戰(zhàn)略》所預(yù)示的那樣：在公共服務(wù)和社會治理的廣大領(lǐng)域，政府部門和社會組織都可以借助多邊平臺模式創(chuàng)造公共價值[22]。公共組織在生態(tài)系統(tǒng)中與其他組織和群體緊密聯(lián)系、互動協(xié)同，都可以借助平臺的能量更好地創(chuàng)造公共價值。

事實上，我國各地的多邊公共平臺實踐正如火如荼地開展，在國際合作（如“一帶一路”與亞投行）、民主政治（如“兩會”、政治博客）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)（如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、博覽會、產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)等）、社會與社區(qū)治理（如聽證會、基金會、社工服務(wù)中心、國家社科基金資助的CSSCI雜志等）、公共服務(wù)（如“一卡通”、繼續(xù)教育中心、培訓(xùn)中心、公共文化平臺、休閑娛樂平臺、體育競技平臺）等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。但這些僅僅是多邊（雙邊）公共平臺的冰山一角，平臺型治理具有更加廣闊的應(yīng)用領(lǐng)域和發(fā)展空間。平臺型治理實踐在我國已初露端倪，迫切需要相關(guān)理論的指導(dǎo)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管平臺型治理大勢所趨，然而傳統(tǒng)的公共平臺實踐存在多種缺憾：部分公共平臺有名無實、“平臺”用語泛濫；公共平臺界定模糊，定位與使命不清；公共平臺資源投入不足，開放性、共享性欠缺；公共平臺管理機(jī)制不健全；公共平臺的運(yùn)行流程不夠平坦順暢，平臺間的互聯(lián)互通有待改進(jìn)；用戶間相互吸引的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)未能顯現(xiàn)，平臺運(yùn)行質(zhì)量與績效有待改進(jìn)；公共平臺的功能扭曲時有發(fā)生，平臺失靈比較常見，等等。因此，研究平臺型治理模式有助于探尋平臺建設(shè)、運(yùn)行和管理的科學(xué)規(guī)律，走出公共治理的現(xiàn)實困境；有助于矯正現(xiàn)實中公共平臺的公共性、公平性、平坦性、開放性與互動性的扭曲，以提升公共平臺的績效。

最后，合作治理是多元主體協(xié)商與合作的過程，平臺型治理模式無疑是開放合作型治理最佳的工具選擇。多邊（雙邊）公共平臺為合作共治提供了機(jī)會、空間、條件和運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)展了公共部門原本有限的資源與能力，為網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理提供了實現(xiàn)機(jī)理和運(yùn)作模式。平臺型治理模式意味著公共部門將其他治理主體吸引到公共平臺上來，并將公共品及公共事務(wù)的相關(guān)治權(quán)開放給其他組織，這對生產(chǎn)與供給、管理與治理進(jìn)行了區(qū)分，有利于打破政府與市場的二分法，推動政府治理的現(xiàn)代化與治理模式的轉(zhuǎn)變，有助于實現(xiàn)公共品的多元供給和公共服務(wù)的協(xié)同創(chuàng)新。平臺型治理模式能夠節(jié)約生產(chǎn)成本與交易成本，創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新柔性等經(jīng)濟(jì)價值，為互動合作、協(xié)商對話、參與共治提供渠道和規(guī)則。當(dāng)多元群體間缺乏合作機(jī)制時，或者互動、合作的交易成本過于高昂時，當(dāng)公共服務(wù)需要多元供給與創(chuàng)新時，平臺型治理是必要的[23]。

結(jié)語

平臺型治理是公共部門在治權(quán)開放共享的基礎(chǔ)上利用多邊（雙邊）平臺的空間、資源與規(guī)則，聯(lián)接相關(guān)利益群體并促進(jìn)他們之間互動合作、相互滿足并創(chuàng)造公共價值的治理模式。提出平臺型治理模式，既是對當(dāng)今時代環(huán)境思考與回應(yīng)的產(chǎn)物，也是應(yīng)對公共治理挑戰(zhàn)、指引公共平臺實踐的需要，更是平臺型治理的戰(zhàn)略優(yōu)勢吸引的結(jié)果。

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