伊文敬 張志紅

摘要：十九大報告提出，賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。不同于歷次機構改革的是，此次黨政機構改革層次更深、視野更廣。首先，新的時代背景下，黨政機構改革被賦予了特殊的歷史使命：黨的領導嵌入國家機構管理職能體系，正視和規(guī)范黨政關系，黨和國家機構的全局性改革，黨的機構和職能的實體化，體現(xiàn)工作效率和履職效能。其次，面對地方機構改革的瓶頸，新時代地方黨政機構改革模式提供了一種針對性的解決思路。對“順德模式”進行省思，能夠為即將在地方推開的地方黨政機構改革提供理論與實踐上的前瞻性分析。

關鍵詞：黨政機構改革；合署辦公；黨政關系；職責同構；“順德模式”

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0013-09

作者簡介：伊文敬（1994-），女，山東淄博人，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生，主要從事行政管理研究；張志紅（1975-），女，山西陽泉人，南開大學周恩來政府管理學院副教授，主要從事中國政府與政治、府際關系與公共政策等相關研究。引言

十九大報告提出：賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。此次地方黨政機構改革，也被視為大部制改革之后更深層次的改革創(chuàng)新。針對部分黨政機關部門林立、職能重疊、管理沖突等問題，要真正打通中央和地方層級間的改革障礙，使黨政機關職能有機整合，降低協(xié)調成本，提高辦事效率。相較于歷次機構改革，這是地方黨政機構改革在更深層次和更廣視野上的一次嘗試，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

隨著大部制改革的實施，就地方政府機構改革的研究而言，一方面傾向于將地方政府機構改革研究置于大部制背景之下，認為“推行大部制是地方機構改革的突破點”[1]；另一方面則是從地方機構改革實踐的具體形式出發(fā)，其中，有部分研究關注到了合署辦公現(xiàn)象。合署辦公，通俗來講就是指“兩個或兩個以上機構在一起辦理公務的情況”[2]。合署辦公現(xiàn)象在我國歷史上也是早已有之，南京國民政府時期“各廳、處駢肩而立，各成系統(tǒng)，各固范圍，各私財用，涉及到兩個廳以上的事務，往往遷延不決，權則相爭，過則互諉”，故“打破各廳、處并立之分割局面，而并為整個一體之省政府”[3]。從當代合署辦公運作實際來看，其多存在于黨政機構之間，即黨政型合署辦公，最先在黨委和政府的監(jiān)督部門試行。在黨委的紀律檢查委員會與人民監(jiān)察委員會實行合署辦公。之后在各地的實踐中，“合署辦公的形式擴展到政府的其他部門”[4]。總體來看，對于地方黨政機關合署辦公這一形式，學界的重視程度明顯不足，相關研究較少。對于新的政策形勢下地方黨政機構的改革模式，僅有的討論也只是限于報刊和網(wǎng)絡媒體的評論文章中。筆者認為，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，需要進一步考慮在新時代黨的政策基礎上，黨政機關合并設立和合署辦公面臨的新的理論背景和現(xiàn)實因素，審視當前地方黨政機構改革對于規(guī)范黨政關系、提高政府效能以及突破政治和行政體制改革瓶頸的特殊意義。

一、機構合并、合署辦公：內涵、類型與意義

機構合并是一種常見的機構整合途徑，“即將兩個或多個部門中職能相同或相近的機構合并重組形成規(guī)模較大的新部門，根據(jù)工作任務和職能分工重組內設機構……機構合并后，由新部門統(tǒng)一行使決策權和執(zhí)行權”[5]。合并是精簡機構較為常用的一種方法，例如，在2018年《深化國家機構改革方案》中，將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責整合，組建中央黨史和文獻研究院，這樣就使得改革后的機構囊括以前多個機構的職責，“原來的部門間政策協(xié)調變成了大部門內部協(xié)調，可以減少溝通與協(xié)調成本，形成大部門、大行業(yè)、大系統(tǒng)管理模式”[5]，屬于典型的大部制機構整合模式。

《人事管理學辭典》將合署辦公機構定義為，“兩個或兩個以上在同一處所辦公且性質較接近或聯(lián)系較緊密的機構所組成的新機構。”[6]在《機構編制管理手冊》中，合署辦公“現(xiàn)系指由兩個或兩個以上的機構組成的聯(lián)合機構，它們雖仍保留各自的名稱，但只有一個領導班子，只算作一個機構”[7]，也即一個機構兩塊牌子或多塊牌子。綜合各地大部制機構改革的實踐，合署辦公有這樣幾種形式：一是黨政聯(lián)動型合署，以廣東順德地區(qū)為代表，即廣泛整合黨、政部門相似職能，形成合署結構；二是業(yè)務型合署，代表形式是行政服務中心，將各政府職能部門的服務窗口按照業(yè)務性質進行分類整合，形成行政服務中心，提供“一站式”服務；三是職能型合署，以天津寶坻區(qū)“一站三中心”模式為代表，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展服務中心、社會事務服務中心、綜治信訪服務中心以及村（居）綜合服務站，將“七站八所”職能整合入服務中心，各中心分別掛牌，合署辦公。顯然，地方黨政改革模式中的合署辦公探討的是黨政聯(lián)動型合署辦公，統(tǒng)籌對黨政機構進行職能整合。機構合并及合署辦公是機構整合兩種較為常見的方式，機構合并解決的主要是機構膨脹問題，通過撤銷和合并重組，使機構“瘦身”，降低機構間協(xié)調成本；合署辦公在精簡機構及編制的同時，能加強部門間溝通與協(xié)調，減少摩擦，提高工作效率。兩者都是圍繞著職能所進行的機構整合方式，對于科學合理地設置機構，防止機構重疊、職能重復、工作重合有著重要的意義。值得一提的是，對黨政機關合并或合署的探索，在發(fā)揮整合作用的同時，更強化統(tǒng)籌作用，有助于加強黨的領導、規(guī)范黨政關系，是當前全面深化改革階段的現(xiàn)實需要。

二、全面深化改革背景下的黨政機構改革

我們不妨回顧一下黨和國家（主要是政府）機構改革的歷程，通過縱向發(fā)展分析，探索十九大所提出的地方黨政機構改革模式在新形勢和新的歷史背景之下的特殊意義（如表1所示）。

從十二大到十九大關于黨和國家機構改革的文件表述來看，黨和政府的機構改革經(jīng)歷了不斷調整，且調整的力度和方向在不同時期體現(xiàn)不同側重。一開始強調黨政分開，然而隨著時代的發(fā)展，過于強調黨政分開，在實踐中一些黨政機構職能交叉、機構重疊的問題就凸現(xiàn)出來，這時就需要淡化黨政分開理念，配合經(jīng)濟發(fā)展的需要，著力于政府機構改革，轉變政府職能，解決機構膨脹問題，包括探索大部門體制，倡導組織扁平化的省直管縣體制，提高行政效率，注重政府效能的發(fā)揮和職責的理順。不難發(fā)現(xiàn)，機構改革的一個共同的特點是，其重心偏向均是順應時代發(fā)展的需要。此次黨政機構改革也不例外，反映了特殊時代背景和現(xiàn)實形勢的要求。

（一）在國家機構管理職能體系中突出黨的領導

十八大以來，習近平總書記尤為重視加強黨的領導，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！笔冀K堅持和加強黨的領導更是十九大報告的精髓要義。黨的領導方式隨著黨所面臨的形勢、任務和條件而做出適時的調整和完善。在全面深化改革的新階段，堅持黨的領導是確保改革方向正確并順利進行的重要條件。而黨政機關合并設立或合署辦公則是作為黨的領導對政府機構的嵌入或重組的一種重要形式而存在的。在黨政兩條線下，職能履行上的重疊和沖突使得黨在一些工作的開展上領導功能因黨政內耗而有所削弱，為了黨政分開而設置的某些重復職能已經(jīng)不能適應改革進一步深化的要求。針對于此，對職表1十二大以來黨和國家機構改革的文件表述

能相近的黨政機關合并或合署，就成為全面深化改革階段加強黨的領導的因應之舉。根據(jù)工作需要，黨政機構上的聯(lián)動整合和協(xié)調配合是“形”，其目的在于形成黨統(tǒng)一高效的領導體制之“實”。

（二）改革攻堅期對黨政關系革新的正視和規(guī)范

改革開放以來，黨和國家機構的改革尤其是中央對黨政關系的認識和調整一直是政治體制改革和領導體制改革的關鍵。從黨政分開、還“政”于國家，到淡化黨政關系，將黨與人大關系作為核心，再到規(guī)范黨政機構設置，切實解決分工重疊問題，黨的領導體制也改變了過去“一元化高度集權”的“政府黨體制”[8]，逐步形成總領全局、協(xié)調各方的“領導協(xié)調體制”。這一過程伴隨著中央對黨政關系認識的變化，從機構改革整體趨勢來看，經(jīng)歷了由分開向統(tǒng)籌整合的轉變歷程。當前，我國改革進入了攻堅克難的階段，隨著社會主要矛盾的變化，單純的技術和流程方面的調整已經(jīng)不能滿足需求，中國在黨政關系等重大政治問題上已經(jīng)不能再采取避開策略而必須正視。那么如何科學、合理地界定黨和政府的職能，做到“該分的分”“該合的合”，這是黨政關系規(guī)范化問題的關鍵?！叭绻粋€反映黨政關系的基本概念，只是能夠反映二者的‘分，而忽視了二者之間相聯(lián)系的方面，往往容易產(chǎn)生誤導?！盵9]林尚立認為，“在新的歷史時期，黨政關系制度安排的理想狀態(tài)是黨與國家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調和耦合，而不是簡單的黨政分開。”[10]這一說法闡明了目前黨政機關的“分”“合”關系取向。改革中出現(xiàn)的“黨政分設”式的所謂“黨政分開”，并沒有達到黨政職能分開的改革初衷，反而加劇了黨政之間的“內耗”，突出表現(xiàn)為：職數(shù)太多難以協(xié)調；職能不清運行紊亂；職位重疊執(zhí)行不力[11]。因此，為了實現(xiàn)黨政職能運行上的“協(xié)調和耦合”，解決職能交叉重疊之困境，需要對職能相近的黨政機關實行合并設立或合署辦公，以加強黨政之間的配合聯(lián)動和協(xié)同，減少因機構和職能重疊而產(chǎn)生的“內耗”。

（三）黨和國家機構的全局性改革

不同于以往的是，在全面深化改革的新時代，本輪機構改革的視野更廣、力度更大、內容更深刻，它已經(jīng)成為統(tǒng)籌黨政軍群的黨和國家機構全局性的改革，而再不單純是政府機構的改革。黨政機構合并設立或合署辦公是全局性改革中的重要一環(huán)，它開始考慮黨和國家機構職能的系統(tǒng)性、整體性配置與協(xié)同整合。新時代，立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對各方面改革需要有一個整體的把握，實現(xiàn)黨的部門、國家機關、群團組織、事業(yè)單位等各類機構的有效銜接和協(xié)調，從而為全面深化改革提供組織保障，這是地方黨政機構改革面臨的一個重要形勢。對職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公的探索，是統(tǒng)籌協(xié)調各方面改革、形成改革合力的一個重要起點。

（四）執(zhí)政黨職能的實體化和具體化

現(xiàn)階段發(fā)揮黨的領導這個最大的體制優(yōu)勢，就需要在重點領域更好地發(fā)揮黨的統(tǒng)一領導作用。過去黨和政府職能部門的設置方式使得黨在一些傳統(tǒng)職能上的作用被分散，特別是宣傳和意識形態(tài)等功能，原本應交由黨統(tǒng)一領導，現(xiàn)實則是其中部分職能需要通過政府來實現(xiàn)。此次黨政機構改革，將這部分職能單列，使得黨的機構和職能的實體化更強。在《深化黨和國家機構改革方案》中，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責和電影管理職責劃入中央宣傳部，由中宣部統(tǒng)一管理電影和新聞出版工作。此外，通過機構的合并劃轉，加強了黨對組織、統(tǒng)戰(zhàn)等工作的統(tǒng)一領導。深化黨政機構改革，使得在組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等陣地，黨的職能單列，那些本應由黨統(tǒng)一發(fā)揮作用卻通過政府來實現(xiàn)的工作，現(xiàn)在由黨來進行統(tǒng)一領導。

（五）簡約高效成為機構改革的價值選擇

當前，黨政機構重疊的“雙軌行政”現(xiàn)象并沒有徹底消除，有些對口黨組織部門行使著行政決策權，甚至從事具體行政事務工作，這說明我國的黨政職責體系還沒有充分理順，而黨政職能錯位往往導致政出多門、機構臃腫、總體效率低下。特別是職能相近的黨政工作機關之間常常面臨權力與責任主體混亂的尷尬現(xiàn)象，使得職能履行過程中產(chǎn)生的“內耗”嚴重制約黨和政府工作效率和效能。因此，對職能相近的黨政機關探索合并或合署，遵循了“簡約治理”的原則，既精簡了機構，又對職能重疊部分起到了整合和協(xié)調作用，體現(xiàn)了效率，統(tǒng)一了職責，有利于黨和政府決策及其執(zhí)行的科學化。此外，一件事情由一個部門負責，避免了多重審批，體現(xiàn)了建設服務型政府的需要。從治理體系維度來看，有助于解決職能重疊、職責不明的問題，提高黨和政府工作效率；從治理能力維度來看，合并或合署使黨和政府形成治理合力，提升履職效能，這也是中國黨政體制的特殊貢獻。因此，改革也體現(xiàn)了推進國家治理現(xiàn)代化的要求。

三、地方黨政機構改革模式的現(xiàn)實思考

（一）“職責同構”淵源與地方機構改革困境

談到地方行政體制改革特別是機構改革，繞不開的一個話題就是“職責同構”問題?！八^‘職責同構，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現(xiàn)為‘上下對口，左右對齊?！盵12]“職責同構”是中國政府間關系的總特征，也正是這一特征的存在，使得機構改革工作在推進時容易受到體制機制上的阻礙。

“職責同構”意味著上面設置什么機構，下面也要對應設置同樣或類似的機構，這樣就容易使地方在機構設置上缺乏靈活性和能動性。此外，受到“職責同構”影響，地方黨政機構改革面臨的挑戰(zhàn)往往是合并設立或合署辦公的機構無法同上級部門一一對應，出現(xiàn)一個下級部門向多個上級部門報告的情況，也就是所謂的“下改上不改”。2008年大部制改革啟動以來，中央政府機構改革確實取得了一定成效，且實現(xiàn)了省級政府的對口大部門設置，部分縣級政府也開展了大部制改革試點，例如廣東的“順德模式”，削減合并了近三分之二的職能部門，改革力度很大，但對應的地級市政府卻沒有進行相應改革，省級政府機構更是“對上不對下”，這樣，“下改上不改”，盡管縣級改革試點活躍，但與上級職能部門無法順利對接，不但產(chǎn)生較大的溝通協(xié)調成本，而且容易受到上級政府部門的阻撓而使改革達不到應有的效果。汪玉凱認為，如果只有一個縣改革，地級市、省不作相應的改革，上面干預的部門就會非常多[13]。因此，一方面，鑒于各地各級政府機構本身的特性，因地制宜地進行機構設置是形成高效合理的政府組織結構的關鍵所在，然而地方行政體制改革受制于“對口”和“對齊”的機構設置原則，本土化和靈活性不足；另一方面，許多市縣政府都探索機構改革試點，但上級政府機構不做相應的改革就使得上下難以實現(xiàn)聯(lián)動與協(xié)調，遇到“一對多”的組織溝通梗阻。職責同構是基于資源配置的執(zhí)行體制，但是在歸責上面缺失，導致自下而上的推卸責任，在一定程度上不僅分散了中央權威，同時也無法凸顯地方治理的特殊性。

十九大報告提出賦予省級及以下政府更多自主權，這就充分肯定了地方政府機構設置的靈活性，鼓勵地方機構改革創(chuàng)新。各地各級政府機構可以根據(jù)各地特點和實際情況，因地制宜地進行機構設置，在地方對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。此外，十九大報告將省市縣職能相近的黨政機關都納入改革范圍，在省市縣三個層級上探索黨政機構改革，有助于實現(xiàn)上下聯(lián)動，有其合理性。“省市縣三級都要改革，力量就非常強大了，改革的氣候就形成了?！盵13]

（二）“黨政聯(lián)動”突破政府機構改革瓶頸

2008年以來，政府機構改革的主要方向是推行“大部制”，即“在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標”[14]。但隨著改革的不斷深入，政府機構的“大部制”改革遇到一些瓶頸因素而無法徹底進行，使得改革效果受到制約而大打折扣。其中關鍵的一個因素就在于，在地方機構改革實踐中，一般只涉及政府部門層面，很少涉及黨委層面。然而，按照中國的特殊情況，黨和政府聯(lián)系緊密，歸口管理體制下黨委對地方政府相應的職能部門掌握著領導權和協(xié)調權，因此，只在行政部門實行“大部制”，而不與黨的機構改革相結合，則機構改革將難以取得實質性的成效。因此，十九大提出的從黨政聯(lián)動層面來探索地方機構改革，即不僅僅從政府職能部門，而且從黨政關系的高度來重新審視和探索部門機構整合改革，實際上是抓住了多年來制約政府機構改革效果的“牛鼻子”。

在地方將職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公，拓寬了機構改革的視野。中央早已有職能部門合并設立或合署辦公的先例，比如中共中央紀律檢查委員會和監(jiān)察部合署辦公，將原來黨和政府兩股分散的反腐監(jiān)察力量集合起來，發(fā)揮反腐斗爭的強大合力。在地方黨的機構中也同樣存在與政府部門職能相近的情況，過去地方“大部制”改革的實踐著力于旨在優(yōu)化政府部門職能的機構整合，而新的機構改革將黨的機構改革也囊括在內，這就使得地方“大部制”改革的內容有了進一步擴充，改革舉措也進一步深化。地方機構整合的改革，不再是做簡單的“合并同類項”，而是黨政協(xié)同整合、發(fā)揮改革合力的“聯(lián)立方程式”。

四、“順德模式”省思及地方黨政機構改革模式前瞻

十七大以來，中央提出探索推行大部制改革，但地方機構改革的實踐從2000年開始就豐富起來，并形成了各具特色的改革模式，比較有代表性的如隨州模式、富陽模式、深圳模式、順德模式等等。其中，順德的機構改革特征尤以“黨政聯(lián)動”“最大膽”而著稱，為研究地方黨政機關機構改革提供了重要的實踐資料。但當前推行的地方黨政機構改革模式遠比“順德模式”更審慎明確，有更大實施空間。

（一）“順德模式”省思

廣東省佛山市順德區(qū)在2009年頒布了《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案》（以下簡稱《方案》），積極探索黨政機關“大部制”改革，并形成了“順德模式”。按照方案，改革后，區(qū)黨政機構由41個調整為16個，其中黨委機構由12個減為6個，政府部門由29個調整為10個，精簡幅度接近2/3。

順德機構改革方案的具體做法如下圖所示（依據(jù)《方案》整理）：

首先，順德機構合并或合署模式較為簡單隨意?！绊樀履Ｊ健钡男纬?，是基于當時基層面臨的實際形勢和政府職能轉變的需求，按照當?shù)貦C構運行實踐經(jīng)驗所進行的較大限度的機構“同類項合并”。就其合并、合署模式來看，提高行政效率的目的很明確，但基層效率導向的機構整合仍然存在一定的隨意性。從機構精簡幅度上來看，確實達到了大部門制的效果，但在職能運行時往往會出現(xiàn)各種問題。例如，信訪局由區(qū)委辦內設局變成紀委的內設局，考慮的是紀委督促解決信訪問題的力度會更大，但信訪在很大程度上涉及民生等各種訴求，現(xiàn)實中還往往與維穩(wěn)聯(lián)系在一起，監(jiān)督機構的角色顯然難以應對各種信訪問題。在黨政職責分工和理順上，在強化黨在關鍵領域的領導上，乃至機構改革的全局把控上，順德做得還不夠。例如，在順德《方案》中，只涉及機構的合并、合署、掛牌以及職責劃轉等，對于改革后新機構發(fā)揮的核心作用、承擔的具體職責并未加以說明。對比之下，當前黨和國家機構改革則是基于職能合理運轉的考慮來對機構進行整合，更多的是對職能的劃轉而非簡單的機構合并，其目的也并非僅僅是提高效率，而更在于通過機構改革來加強黨的領導，統(tǒng)籌黨政軍群團。此外，對于機構的作用職責、人財物的劃分等，也要比當時順德的改革要更為明確一些。

其次，“順德模式”各地推廣顧慮多。在原廣東省委書記汪洋的推動下，順德被指定為黨政機構綜合改革的試點，并在2009年獲廣東省批準成為改革試驗區(qū)。由此，順德機構改革得以“大膽”實施。盡管順德在黨政機構改革上取得了顯著成效，但其模式的推廣運用卻僅限于省內的幾個試點地區(qū)，并未產(chǎn)生更大的輻射效應，且改革模式雖得到部分復制，但黨政合置、聯(lián)席會議、政務委員等一些核心做法在其他地區(qū)并沒有得到太多推廣。顯然，“順德模式”在推廣上存在一定困難。順德大部制改革體現(xiàn)了中央行政管理體制改革的要求，又作為廣東省進行機構改革創(chuàng)新的重要試驗點，受到中央編辦和廣東省、佛山市的大力支持，改革的力度和規(guī)?？涨扒铱缍群艽?，表2順德區(qū)黨政機構改革方案

但在其他地區(qū)學習順德經(jīng)驗時，往往有來自各方的限制和顧慮，只是部分復制而難得精髓。這就涉及到自上而下機構改革的一個難題，上層決策在理論上容易將機構的“合并同類項”簡單化，而地方執(zhí)行決策事實上則面臨各種復雜的實際情況，機構改革涉及黨政關系、層級間關系、部門間關系等，多種關系情況復雜，牽一發(fā)而動全身，地方在實踐中仍面臨諸多困難。與當年順德改革的情境有所不同的是，本輪黨和國家機構改革賦予省級及以下政府更多自主權，給予地方黨政機構改革模式充分的支持，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內因地制宜設置機構和配置職能，這就大大減小了地方進行改革創(chuàng)新實踐的阻力。

（二）地方黨政機構改革模式前瞻

雖然順德模式仍存在不足，卻也不失為一個很好的嘗試，提供了寶貴的地方機構改革的創(chuàng)新實踐經(jīng)驗。重要的是能在對其進行考察的基礎上，為即將推開的地方黨政機構改革提供理論與實踐上的前瞻性分析。

1.政府職能轉變是邏輯起點。機構設置的邏輯起點是職能，機構整合不應只是簡單的“合并同類項”，表層機械化的機構變革容易最終陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，而當下的機構改革則迫切需要產(chǎn)生與政府職能轉變相匹配的“化學反應”。也就是說，黨政機構整合過程在充分考慮職能相似性的基礎上，在職權運行和協(xié)調的維度上加以斟酌，規(guī)范黨政關系和政府層級間權責關系，提高行政效能；在機構精簡的同時探索減少事務的管理層級，簡化審批手續(xù)，真正便利群眾，回應服務型政府的建設要求；地方機構調整應更多地關注保障和改善民生領域的核心部門，在農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境等部門優(yōu)化機構及其權力和職責的整合。

2.改革需上下部門間協(xié)同配合。從順德機構改革的實踐來看，改革后的一個重要問題就是機構的上下層級間承接和利益協(xié)調問題。自下而上的地方創(chuàng)新實踐如果沒有自上而下的支持與配合，則不免陷入“改了又回來”的尷尬局面。這就需要注重省市縣三級在機構改革中的溝通與協(xié)調，掃清地方有益實踐的層級阻礙，增強改革的整體性和協(xié)同性。十九屆三中全會上通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中，“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構”，將權力下放到基層，領導方式上既允許“一對多”，也允許“多對一”。也就是說，在機構設置上中央承認地方的自主權，機構設置上不能強求“上下一般粗”。而地方因地制宜設置機構的關鍵，就在于上級政府的聯(lián)動配合。因此，地方黨政機構改革一定要注重理順中央及地方層級間的事權關系，打好機構和職能整合的“配合戰(zhàn)”。

3.合并或合署后須明確權責劃分。機構的變革往往帶來職能和權責的變更，而在機構合并或合署之后，如果不能及時做到各部門權責明晰化，則容易導致組織內部混亂。多部門合并或合署辦公后，一定要明確合并合署辦公部門的職責，避免機構整合流于形式，機構只做“物理上”的整合而權責配置不做相應的改變，則無法產(chǎn)生優(yōu)化職能、精簡高效的“化學效應”。權力配置既要充分考慮職能的履行，又要防止權力的濫用。機構整合后的部門權力大增，需要分事行權、分崗設權、分級授權，加強內部權力約束。此外，要建立嚴格的監(jiān)督問責機制，避免機構合并或合署之后的觀望和責任松懈。實現(xiàn)權責的同步交接，不能因改革而停滯工作。

4.做好相應的改革配套工作。除了精簡機構之外，地方黨政機構改革也應做好相關的配套改革工作：健全法律法規(guī)，為黨政機構改革提供合法性保障；完善機構合并或合署后的權力監(jiān)督，保證權力的規(guī)范化運作；推進簡政放權基礎上的垂直管理機構改革、行政審批制度改革；改革干部人事制度和聘用制度，強化編制管理，妥善人員安置等等。新一輪的黨和國家機構改革為地方黨政機構改革提供了契機，同時也要注意到，機構和體制改革牽一發(fā)而動全身，必須妥善構思改革的實施路徑，注重積累和總結地方改革試點的經(jīng)驗，充分發(fā)揮省級及以下政府的主動性和靈活性，探索出適應各地方實際情況的改革模式。

五、結論與討論

新時代黨政機構改革模式不能再被視為是簡單的機構調整，而是對全面深化改革及其總目標的回應。這不僅反映了加強黨的領導、各方面統(tǒng)籌，增強黨政機構效能等要求，深層次上，也體現(xiàn)了規(guī)范黨政關系，以及機構職能實體化的深刻內涵。本輪機構改革既是體制性結構性的變革，也是整體性全局性的變革，必將發(fā)揮其協(xié)同效應，推動政治和行政體制改革向縱深發(fā)展。

“構建簡約高效的基層管理體制”，是地方深化黨政機構改革的重要原則。地方尤其是基層的機構設置需要滿足地方實際工作需要，面向群眾需求，整合各方力量，使地方黨政機構在運行和管理體制上更簡約高效。通過將職能相近的黨政機構合并設立或合署辦公，整合基層的審批、服務、執(zhí)法等方面職能，既發(fā)揮簡約高效優(yōu)勢，又方便群眾辦事，這是夯實國家治理體系和治理能力基礎的深刻變革。

十九大提出的這一改革模式是突破機構改革瓶頸困境、全面深化地方黨政機構改革的一個重要的起始點。中央賦予了省級及以下政府更多自主權，隨著2018年各地方機構改革方案的陸續(xù)提出以至改革的全面鋪開，各地方黨政機構將呈現(xiàn)出一種新的形態(tài)，且更具地方特色。但其中的一些問題也必須加以重視，比如，合并或合署所要求的對象是職能相近的黨政機關，然而如何確定職能相近的范圍和標準；合并或合署后的機構內部關系協(xié)調，如何做到“人合心也合”；在機構合并之后某些部門的專業(yè)性和獨立性會否受到稀釋，使得機構改革得不償失，等等。所有這些問題，都有待于進一步深入研究。

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