崔言鵬 高新民

摘要：黨政關(guān)系問(wèn)題是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要問(wèn)題，其調(diào)整與改革是我國(guó)政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨在分析西方執(zhí)政黨黨政關(guān)系理論模型和馬克思主義經(jīng)典作家黨政關(guān)系理論的基礎(chǔ)上，深刻總結(jié)蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式理論失誤的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中國(guó)特色黨政關(guān)系進(jìn)行了艱辛的探索構(gòu)建，經(jīng)歷了從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”“黨政分開(kāi)”，再到“改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的變遷。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以“推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”為著力點(diǎn)，不斷推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化，把中國(guó)特色的黨政關(guān)系構(gòu)建推向了新的高度。我們要理順?biāo)悸罚吻逭J(rèn)識(shí)，堅(jiān)定不移地構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系；“黨政分工”；“黨政分開(kāi)”；協(xié)同高效

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）08-0004-09

作者簡(jiǎn)介：崔言鵬（1985-），男，濟(jì)南人，中共中央黨校黨建部在讀博士，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)；高新民（1956-），女，山東沂南人，中共中央黨校黨建部教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)起了建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大號(hào)召，創(chuàng)建了中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，走上了中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。而中國(guó)特色黨政關(guān)系是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路題中應(yīng)有之意。這里的中國(guó)特色有兩層含義：第一，與西方國(guó)家相比，中國(guó)特色黨政關(guān)系是社會(huì)主義國(guó)家的黨政關(guān)系，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是其主要特征；第二，中國(guó)特色黨政關(guān)系是與中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展相適應(yīng)的。在中國(guó)話語(yǔ)體系中，中國(guó)特色黨政關(guān)系主要指中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，本文也沿用這一觀點(diǎn)。當(dāng)前正在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，研究中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景和歷史進(jìn)路無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)進(jìn)一步科學(xué)構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系具有重要的指導(dǎo)意義。

一、中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景

（一）西方執(zhí)政黨黨政關(guān)系的理論模型

西方最早關(guān)注黨政關(guān)系問(wèn)題的可以追溯到20世紀(jì)初政治學(xué)者古德諾對(duì)政治和行政關(guān)系的研究。他認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)有意識(shí)的或者有意志的存在。國(guó)家的活動(dòng)就是對(duì)其意志的執(zhí)行。國(guó)家的活動(dòng)是以國(guó)家體制或政府體制為組織基礎(chǔ)的。作為有機(jī)體的國(guó)家存在兩種功能，即表達(dá)和執(zhí)行功能。政治就是國(guó)家意志的表達(dá)，行政即是國(guó)家意志的執(zhí)行。政黨肩負(fù)著國(guó)家意志表達(dá)的功能，而政府肩負(fù)著國(guó)家意志執(zhí)行的功能[1]。人們基于這種理論，認(rèn)為二者之間不存在什么爭(zhēng)論，并未對(duì)黨政關(guān)系問(wèn)題予以研究。到1974年美國(guó)學(xué)者羅斯《政黨政府的問(wèn)題》出版，提出“政黨政府”的概念，也只是對(duì)政府的特點(diǎn)進(jìn)行描述，仍未涉及黨政關(guān)系問(wèn)題。

到20世紀(jì)80、90年代，較為系統(tǒng)的研究黨政關(guān)系的成果才出現(xiàn)。法國(guó)政治學(xué)者讓·布隆代爾和意大利學(xué)者毛里齊奧·科塔經(jīng)過(guò)對(duì)十多個(gè)國(guó)家的黨政關(guān)系分析和研究，出版了《政黨與政府》（1996年）和《政黨政府的性質(zhì)》（2000年）兩部著作，確立西方黨政關(guān)系的研究分析框架，即從人事任命、政策制定和政治恩賜領(lǐng)域研究黨政關(guān)系問(wèn)題，并從政黨與政府之間是“相互獨(dú)立”和“相互依賴”維度，將西方黨政關(guān)系分為三種模式：政黨和政府相互獨(dú)立、政黨依賴政府、政府依賴政黨。他們認(rèn)為，政黨和政府相互獨(dú)立模式主要存在于總統(tǒng)制國(guó)家，政黨與政府的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，在人事任免上相對(duì)獨(dú)立，受到的影響較小；在政策制定上，政府擁有較大的自主權(quán)，不過(guò)要受議會(huì)黨團(tuán)的制約；在政治恩賜上，由于掌握不同的資源，也相互獨(dú)立。在政黨依賴政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，強(qiáng)勢(shì)的政府首腦甚至能左右黨組織的高級(jí)職務(wù)人選；在政策制定上，政府呈現(xiàn)一種主動(dòng)態(tài)勢(shì)，而政黨呈現(xiàn)被動(dòng)防御姿態(tài)，即當(dāng)政黨所代表的觀點(diǎn)和利益受到侵犯時(shí)才會(huì)阻撓；在政治恩賜上，主要是由政府來(lái)分配政治恩賜資源。在政府依賴政黨的模式下，政黨是黨政關(guān)系的核心，政府之外的政黨組織控制了政府職位任命和黨內(nèi)職務(wù)的任命，對(duì)政策的制定過(guò)程具有顯著影響，同時(shí)掌握著豐富的政治恩賜資源[2]335-339。

西方的黨政關(guān)系與中國(guó)話語(yǔ)體系中的黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系是不同的。首先，政黨與政府的概念比我們所認(rèn)為的復(fù)雜得多。政黨概念包括政府中的政黨、議會(huì)中的政黨和議會(huì)之外的政黨。由于政黨的各組成部分掌握著不同的資源，受到的約束也迥異，這決定了他們的行為邏輯也不一樣。而作為整體的政黨如何行動(dòng)，主要依據(jù)三者之間的力量對(duì)比，這也決定了政黨行為的不可定性。政府的概念也有狹義和廣義之分。狹義的政府指較小的高層決策群體，他們主要是以黨員為背景的職業(yè)政治家。廣義的政府，除了上述人員外，還包括中下層的整個(gè)官僚體系。執(zhí)政黨組閣，提名各部長(zhǎng)和政務(wù)官，主要指高層決策群體，而廣大的中下層的公務(wù)員則由于政治中立，不受政黨上臺(tái)下臺(tái)影響。其次，西方資本主義國(guó)家黨政關(guān)系復(fù)雜。一方面，執(zhí)政黨的階級(jí)屬性與政府的公共屬性之間存在矛盾。政黨是為了確保所代表的階級(jí)利益和多數(shù)人的統(tǒng)治，而政府則是為了公共利益。這種代表性和公共性的矛盾導(dǎo)致了黨政關(guān)系的復(fù)雜，也是所有現(xiàn)代政府面臨的問(wèn)題。另一方面，政府中的政黨與議會(huì)中的政黨和議會(huì)外的政黨之間存在矛盾。政府中的政黨一方面可以利用議會(huì)中和議會(huì)之外的政黨向政府中的官僚機(jī)構(gòu)施壓，也可以利用政府中官僚機(jī)構(gòu)提供的資源反作用于議會(huì)中和議會(huì)外的政黨組織，這更加劇了西方黨政關(guān)系的復(fù)雜性。西方資本主義國(guó)家黨政關(guān)系的復(fù)雜性恰恰是西方資本主義國(guó)家中不可調(diào)和的矛盾在政黨政治中的體現(xiàn)[2]342-344。上世紀(jì)80年代，我們也曾想借鑒西方黨政關(guān)系模式，實(shí)行黨政分開(kāi)，但是在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)根本行不通，這就是原因所在。

（二）馬克思主義經(jīng)典作家黨政關(guān)系理論

馬克思、恩格斯創(chuàng)立了馬克思主義政黨理論，雖然經(jīng)歷了短暫的巴黎公社政權(quán)，但是由于缺乏成熟的實(shí)踐，因此沒(méi)有留下關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系的理論。他們最基本的精神是：更青睞直接民主，使人民群眾獲得直接參加管理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力。真正遇到黨政關(guān)系問(wèn)題的是俄國(guó)共產(chǎn)黨，十月革命勝利后，列寧對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了有益的探索，雖然列寧去世的早，他的黨政關(guān)系思想沒(méi)有付諸實(shí)踐，但仍然具有重要的理論意義和指導(dǎo)意義。列寧黨政關(guān)系思想主要包括：

第一，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在建構(gòu)蘇俄政權(quán)前，列寧曾設(shè)想建立巴黎公社式的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)，讓人民直接參與管理國(guó)家。但是后來(lái)發(fā)現(xiàn)，俄國(guó)的教育和文化狀況不允許立即這樣，于是就有了由無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨來(lái)代替勞動(dòng)群眾來(lái)管理國(guó)家的思想。早在十月革命前，列寧就指出，黨是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的“導(dǎo)師、領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)袖”[3]。十月革命后，列寧著重考慮如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和蘇維埃政權(quán)建設(shè)，促使黨的組織和政權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入正軌，其強(qiáng)調(diào)“黨是直接執(zhí)政的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者”，“在我國(guó)，國(guó)家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟(jì)工作都由工人階級(jí)有覺(jué)悟的先鋒隊(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[4]，共產(chǎn)黨能團(tuán)結(jié)和組織無(wú)產(chǎn)階級(jí)和全體勞動(dòng)群眾，克服資產(chǎn)階級(jí)的動(dòng)搖和無(wú)產(chǎn)階級(jí)的偏見(jiàn)和狹隘。不通過(guò)共產(chǎn)黨，就不可能實(shí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是不能有任何動(dòng)搖的原則。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃，但不能代替蘇維埃，黨必須在憲法的范圍內(nèi)貫徹自己的決定。早在1905年，列寧就意識(shí)到了黨和蘇維埃之間的矛盾，為此他專門(mén)寫(xiě)了《我們的任務(wù)和工人代表蘇維埃（給編輯部的信）》，明確表示既要蘇維埃，又要黨，問(wèn)題在于如何劃分二者的任務(wù)，以及如何把二者結(jié)合起來(lái)。從1918年到1920年，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)，黨政關(guān)系問(wèn)題更為嚴(yán)重。1919年3月列寧在俄共（布）八大指出，“無(wú)論如何不應(yīng)當(dāng)把黨組織的職能和國(guó)家機(jī)關(guān)即蘇維埃的職能混淆起來(lái)。這種混淆會(huì)帶來(lái)極危險(xiǎn)為后果，黨努力領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃。”[5]并且指出黨應(yīng)當(dāng)通過(guò)蘇維埃機(jī)關(guān)在蘇維埃憲法的范圍內(nèi)來(lái)貫徹自己的決定，增強(qiáng)蘇維埃機(jī)關(guān)和工作人員的責(zé)任感。但是為了爭(zhēng)取戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，采取的“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策”反而加劇了黨政之間的矛盾；

第三，堅(jiān)持黨政分開(kāi)。國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象更為突出，列寧認(rèn)識(shí)到了黨政不分的弊端和危害。1922年3月列寧在黨的十一大召開(kāi)前向大會(huì)建議：“必須十分明確地劃分黨（及其中央）和蘇維埃政權(quán)的職責(zé)，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機(jī)關(guān)的責(zé)任心和主動(dòng)性”，“黨的任務(wù)是對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)，而不是像目前那樣進(jìn)行過(guò)分頻繁的、不正常的、往往是對(duì)細(xì)節(jié)的干涉?！盵6]列寧還論述了實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)的路徑。首先，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的“總的領(lǐng)導(dǎo)”，即政治領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定和施行正確的政治戰(zhàn)略和策略來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的方式，即管理干部。向蘇維埃國(guó)家機(jī)關(guān)輸送領(lǐng)導(dǎo)干部，在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)各類組織中建立黨團(tuán)，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)[7]。再次，黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是不同性質(zhì)的組織。黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者，是“領(lǐng)導(dǎo)力量”。而蘇維埃和其他非黨組織是“傳動(dòng)裝置”，是“杠桿”。二者作用不同，不能互相替代。最后，劃分黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)。黨的職能是：總的領(lǐng)導(dǎo)，政治戰(zhàn)略和策略，檢查和監(jiān)督，向國(guó)家機(jī)關(guān)推送干部；國(guó)家政權(quán)蘇維埃的職能：管理經(jīng)濟(jì)、直接組織生產(chǎn)和分配，行政管理、外交事務(wù)等。不過(guò)遺憾的是由于列寧早逝沒(méi)有進(jìn)行具體的黨政分開(kāi)實(shí)踐。

（三）社會(huì)主義國(guó)家（蘇聯(lián)）執(zhí)政方式的理論失誤

蘇聯(lián)的黨政不分、以黨代政模式形成于列寧時(shí)期，但是列寧及時(shí)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，并對(duì)黨政關(guān)系模式進(jìn)行了探索。雖然列寧的一些觀點(diǎn)有時(shí)也自相矛盾，但客觀地說(shuō)列寧對(duì)社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系的探索不能以對(duì)錯(cuò)論之，錯(cuò)就錯(cuò)在斯大林錯(cuò)誤強(qiáng)化堅(jiān)持高度集中的黨政關(guān)系模式，并把它作為唯一的社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系模式。后繼者在改革前期沒(méi)有改變蘇聯(lián)執(zhí)政方式的本質(zhì)特征，后期卻進(jìn)行了根本性的改革，導(dǎo)致執(zhí)政權(quán)力失控。

斯大林的黨政關(guān)系思想如下：第一，前期關(guān)于黨政關(guān)系有過(guò)許多正確的觀點(diǎn)，捍衛(wèi)了列寧黨政分開(kāi)的思想。斯大林指出，黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政體系中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”；不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作用等同于無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政；列寧提出“黨專政”思想主要是為了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；要在工礦企業(yè)和社會(huì)基層單位中推行一長(zhǎng)制，實(shí)行黨政分開(kāi)等。第二，斯大林在繼承和發(fā)展列寧黨政關(guān)系思想的同時(shí)也摻進(jìn)了不少不符合列寧思想的東西。一是其黨政關(guān)系思想中暗含黨具有國(guó)家政權(quán)屬性的觀點(diǎn)。黨是政權(quán)的核心，國(guó)家政權(quán)是非核心部分[8]。二是把屬于國(guó)家政權(quán)的蘇維埃等同于群眾組織，“蘇維埃是勞動(dòng)者群眾組織，它首先在國(guó)家事務(wù)方面把黨同勞動(dòng)者聯(lián)系起來(lái)”[9]。三是黨的指示和決議“具有法律效力”。第三，錯(cuò)誤強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的思想，強(qiáng)調(diào)黨權(quán)大于政權(quán)，把黨和政權(quán)之間政治上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成組織之間的上下級(jí)關(guān)系。斯大林在理論上堅(jiān)持列寧黨政分開(kāi)的思想，但在實(shí)踐中完全背離，特別是在1934年，聯(lián)共（布）在黨中央設(shè)立負(fù)責(zé)生產(chǎn)業(yè)務(wù)的部門(mén)，如農(nóng)業(yè)部、工業(yè)部和運(yùn)輸部等，黨直接發(fā)號(hào)施令，以黨代政，最高蘇維埃成了一顆“橡皮圖章”。在斯大林后期，共產(chǎn)黨更是成為超越一切權(quán)力的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，斯大林高度集中的黨政不分、以黨代政黨政關(guān)系模式形成。

斯大林去世后，后繼者們注意到了蘇聯(lián)黨政關(guān)系模式的問(wèn)題，一方面雖在理論上強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)，但在實(shí)踐中缺乏持久有效的改革措施；另一方面繼續(xù)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)一直未能得到改變。赫魯曉夫執(zhí)政后，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)“全面開(kāi)展共產(chǎn)主義建設(shè)時(shí)期”的黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，而不能削弱，共產(chǎn)黨是 “全體人民的先鋒隊(duì)”“社會(huì)政治組織的最高形式”，而不僅僅是“工人階級(jí)先鋒隊(duì)”“工人階級(jí)組織的最高形式”。為解決黨政機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，1963年把黨分為工業(yè)黨和農(nóng)業(yè)黨，結(jié)果卻反而使以黨代政的現(xiàn)象更嚴(yán)重了[10]。勃列日涅夫時(shí)期，明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，即黨是“蘇聯(lián)社會(huì)政治體制的核心”和“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的核心”。取消了農(nóng)業(yè)黨和工業(yè)黨的區(qū)別，同時(shí)恢復(fù)集體領(lǐng)導(dǎo)原則，提高蘇維埃的地位和作用，黨政關(guān)系有所改善，但是后期這些變化又消失了[11]。戈?duì)柊蛦谭蛟噲D從根本上變革蘇聯(lián)黨政關(guān)系模式。確立了新時(shí)期黨政關(guān)系的原則：黨是社會(huì)的政治先鋒隊(duì)，淡化黨是國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心的傳統(tǒng)提法；重提“一切權(quán)力歸蘇維埃”的口號(hào)，改革國(guó)家機(jī)關(guān)，取消按生產(chǎn)原則設(shè)立黨的機(jī)關(guān)的做法，把權(quán)力中心由黨轉(zhuǎn)向蘇維埃。但由于方法不得當(dāng)，并試圖借用西方國(guó)家的黨政關(guān)系模式來(lái)推行改革，使得黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)走向?qū)?guó)家權(quán)力的全面失控，最終導(dǎo)致蘇共亡黨。

二、中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的歷史進(jìn)路

中國(guó)的黨政關(guān)系構(gòu)建深受蘇聯(lián)黨政關(guān)系思想的影響，建立政權(quán)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨就采用了“蘇維?！弊鳛檎?quán)的名稱，這一方面反映了影響的深度，另一方面更為重要的是，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為，蘇維埃體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的理想。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期出于對(duì)國(guó)民黨“以黨治國(guó)”弊端的深刻認(rèn)識(shí)，建立政治體制時(shí)極力擺脫黨政不分、以黨代政的影響，根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境和國(guó)內(nèi)主要矛盾的變化，建立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，適應(yīng)了中國(guó)革命實(shí)踐，推動(dòng)了中國(guó)革命的成功。

（一）從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”的探索

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨從局部執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎴?zhí)政，由于中國(guó)共產(chǎn)黨缺乏處理黨政關(guān)系的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)也沒(méi)有成功的案例，其基本延續(xù)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式。黨的領(lǐng)導(dǎo)人在處理黨政關(guān)系時(shí)有明確的黨政分開(kāi)意圖，但在實(shí)際工作中，受限于嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，特別是自1953年通過(guò)了“一五”計(jì)劃，國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨為了領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作，開(kāi)始直接干預(yù)甚至包辦政府工作。為了反對(duì)分散主義和地方主義，1953年3月10日，黨中央頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，規(guī)定，“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、 計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請(qǐng)示中央，并經(jīng)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行?！盵12]并且一切具體的執(zhí)行情況和重大問(wèn)題，也要定期及時(shí)報(bào)告請(qǐng)示。1955年10月，中共中央批準(zhǔn)建立各級(jí)黨委分口領(lǐng)導(dǎo)制度，施行雙重領(lǐng)導(dǎo)。這標(biāo)志著我國(guó)政治體制由黨政相對(duì)分離的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式向黨政不分、以黨代政的模式轉(zhuǎn)變。

1956年，社會(huì)主義改造完成，黨中央看到了權(quán)力配置上的過(guò)分集中問(wèn)題。八大上提出不能混淆黨的工作和國(guó)家機(jī)關(guān)工作的界限，解決權(quán)力下放問(wèn)題。1957年9月，鄧小平在八屆三中全會(huì)的講話中提出，要改變制度上和組織上的一些不合理的規(guī)定，適當(dāng)調(diào)整黨政之間和上下之間的集中統(tǒng)一和分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。于是，1957到1960年，黨進(jìn)行了行政管理體制改革，但是這一時(shí)期的努力被反右斗爭(zhēng)和反對(duì)分散主義中斷了。這一時(shí)期，黨的分口領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)一步發(fā)展，黨中央在1958年6月發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，明確指出：大政方針和具體部署，決定權(quán)在黨中央，黨的部門(mén)的職能由管理干部擴(kuò)展為管理業(yè)務(wù)，黨政不分。1959年，國(guó)家監(jiān)察部撤銷，行政監(jiān)督體系并入黨的監(jiān)督組織。黨的系統(tǒng)幾乎形成了一套與政府完全對(duì)應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)。人民代表大會(huì)的作用越來(lái)越小了[13]。1960年以后權(quán)力放權(quán)被權(quán)力收權(quán)代替，權(quán)力越來(lái)越集中于黨委手中。由于集權(quán)和分權(quán)的弊病越來(lái)越明顯，黨對(duì)于如何領(lǐng)導(dǎo)的探索并沒(méi)有停止，1965年又進(jìn)行了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革。但是隨后的“文化大革命”阻礙了這一探索。特別是革命委員會(huì)的成立，將黨政不分、以黨代政模式推向了極端。最終，黨成為凌駕于政府之上的組織，成為國(guó)家的權(quán)力核心。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上，并提出必須解決黨政不分，以黨代政問(wèn)題，開(kāi)始構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系。自此到黨的十三大召開(kāi)，開(kāi)始了“黨政分工”的探索。1980年1月16日，鄧小平在中共中央召集的干部會(huì)議上提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)這一新的命題。1980年8月，在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中，鄧小平指出官僚主義、權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的弊端造成的，即不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，管了很多不該管、管不好、管不了的事。他還提出了一些改革的思想：中央一部分領(lǐng)導(dǎo)不再兼任政府職務(wù)；建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)；有準(zhǔn)備有步驟地改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制等，揭開(kāi)了黨政關(guān)系改革的序幕。1981年6月通過(guò)的黨的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中指出，“由于調(diào)整了國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)成員和實(shí)行黨政分工，中央和地方政府工作得到加強(qiáng)?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“黨政分工”的概念。1982年，黨的十二大報(bào)告中進(jìn)一步指出了“黨政分工”的內(nèi)涵：“黨的工作和政府工作，企事業(yè)單位中的工作和行政、生產(chǎn)工作，必須適當(dāng)分工。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮?！盵14]并且在新修改的十二大黨章中，規(guī)定了黨的工作：“黨必須制定和執(zhí)行正確的路線、方針和政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員在一切工作和社會(huì)生活中的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！笔笾螅_(kāi)始構(gòu)建 “黨政分工”的黨政關(guān)系模式，并以此為指導(dǎo)進(jìn)行了黨和國(guó)家政治體制改革。

（二）向 “黨政分開(kāi)”模式轉(zhuǎn)變

隨著公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡(jiǎn)單的“黨政分工”已經(jīng)不能滿足社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制要求，并且黨政分工在概念上也存在一定的不確切性[7]18。鑒于過(guò)去黨政不分，以黨代政在實(shí)踐和觀念上根深蒂固的存在，在總結(jié)80年代以來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以鄧小平同志為主導(dǎo)，提出了未來(lái)“黨政分開(kāi)”的關(guān)系模式，推動(dòng)政治體制改革。

1986年6月28日，鄧小平在《在全體人民中樹(shù)立法制觀念》的講話中，指出“黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題”[15]164，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)“這樣提，不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，干預(yù)太多搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”[15]164 。這是鄧小平第一次使用“黨政分開(kāi)”這一概念。在1986年9月至11月的有關(guān)政治體制改革內(nèi)容的談話中，鄧小平進(jìn)一步指出了政治體制改革的目的之一就是處理好黨和政府的關(guān)系，改革的首要內(nèi)容就是要黨政分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。1987年，黨的十三大報(bào)告將“黨政分開(kāi)”推向了制高點(diǎn)，對(duì)“黨政分開(kāi)”進(jìn)行了詳細(xì)闡述，主要觀點(diǎn)包括：第一，黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)。指出了黨與法律的關(guān)系，黨與國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織的關(guān)系，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式。第二，明確了黨中央、地方和基層黨政分開(kāi)的具體方式，黨中央、省、市、縣地方黨委的主要職責(zé)，企事業(yè)單位中的黨組織的作用。第三，調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。不再設(shè)立不在政府任職又分管政府工作的專職書(shū)記和常委，辦事機(jī)構(gòu)要少而精，現(xiàn)有政府部門(mén)的黨組要逐步撤銷，黨的紀(jì)律檢查部門(mén)不再處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，集中力量管好黨紀(jì)和黨風(fēng)，上級(jí)行政部門(mén)黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位中的黨組逐步改由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。第四，指明黨政不分的危害和黨政分開(kāi)的好處。

十三大以后，以“黨政分開(kāi)”為形式的政治體制改革全面推行。從黨中央政治局、政治委員會(huì)、中央書(shū)記處到省、自治區(qū)、直轄市的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都制定了工作規(guī)劃，國(guó)務(wù)院也制定了工作規(guī)則。這些規(guī)則、規(guī)劃明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的職能、工作范圍和工作方式，在探索中國(guó)特色黨政關(guān)系中邁出了重要一步。然而在實(shí)踐中黨政分開(kāi)相當(dāng)困難，加上20世紀(jì)80年代末90年代初，國(guó)際和國(guó)內(nèi)都發(fā)生了一些重大事件，國(guó)內(nèi)有些人借黨政分開(kāi)否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)際上蘇聯(lián)解體，東歐劇變，使我們放緩了政治體制改革步伐，以“黨政分開(kāi)”為主導(dǎo)的政治體制改革轉(zhuǎn)向了行政體制改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和政企分開(kāi)。黨政分開(kāi)是針對(duì)過(guò)去“黨政不分，以黨代政”提出來(lái)的，具有的特殊的歷史背景，是構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系的第一步，具有重要的基礎(chǔ)作用，顯然任務(wù)還沒(méi)有完成，需要共產(chǎn)黨人繼續(xù)探索。

（三）改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推動(dòng)黨政關(guān)系法治化

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出，改革的重點(diǎn)由政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對(duì)黨政關(guān)系的改革也調(diào)整到發(fā)展社會(huì)主義民主和法制上來(lái)，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域調(diào)整為行政管理體制，機(jī)構(gòu)改革和政企分開(kāi)，并且開(kāi)始注意黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，“黨政分開(kāi)”已基本不提。

1992年，黨的十四大報(bào)告中提出了90年代政治改革的任務(wù)，即積極推進(jìn)政治體制改革，以推進(jìn)社會(huì)主義民主和法制有較大發(fā)展。政治體制改革目標(biāo)是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，絕不是搞西方的多黨制和議會(huì)制。同時(shí)，完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等職能，更好地發(fā)揮人民代表的作用。按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革[16]。十四大修改的《黨章》中又恢復(fù)了在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)等非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中可以成立黨組的規(guī)定。

十四大以后，隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，黨領(lǐng)導(dǎo)了行政管理體制改革，同時(shí)中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，理順了紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的關(guān)系。國(guó)務(wù)院的主要工作是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一些地方開(kāi)始搞黨政一體化，有的企業(yè)也搞黨政一體化，機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)等現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人加快了法制建設(shè)的步伐。1993年7月全國(guó)人大八屆二次會(huì)上，為了促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，喬石專門(mén)作了《努力建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系》的講話。1997年黨的十五大報(bào)告將 “依法治國(guó)”上升為治理國(guó)家的基本方略，明確共產(chǎn)黨執(zhí)政的內(nèi)涵，開(kāi)始從執(zhí)政角度思考黨政關(guān)系問(wèn)題。提出堅(jiān)持法律面前人人平等，任何人和組織都沒(méi)有超越法律的特權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)原則下的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能。這一階段，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)主體，地位不斷強(qiáng)化，社會(huì)力量逐漸參與到國(guó)家政權(quán)運(yùn)作之中，承擔(dān)了部分社會(huì)自身的職能，黨政關(guān)系的構(gòu)建也試圖繞過(guò)分與不分的爭(zhēng)辯，開(kāi)始向制度化和法治化轉(zhuǎn)變[17]。

進(jìn)入新世紀(jì)，黨的歷史方位發(fā)生了重大變化，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國(guó)家政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，成為對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨。黨政關(guān)系上既不能采取過(guò)去黨政不分的體制，也不能黨政分開(kāi)，這些迫使中國(guó)共產(chǎn)黨站在全新的角度考慮黨政關(guān)系問(wèn)題，探索構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系模式。

黨的十六大報(bào)告提出了“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的命題，指出處理黨政關(guān)系的新思路，即按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。指出黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開(kāi)展工作。至此“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”成為處理黨政關(guān)系的“代名詞”，十六大以后再也沒(méi)有提“黨政分開(kāi)”，標(biāo)志著中國(guó)特色黨政關(guān)系的構(gòu)建進(jìn)入了新階段。同時(shí)十六大報(bào)告指出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中起全局性的作用，發(fā)展社會(huì)主義民主政治最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，使處理黨政關(guān)系問(wèn)題有了根本的理論原則。

黨的十六屆四中全會(huì)提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，將黨政關(guān)系納入到了黨、國(guó)家和社會(huì)的大系統(tǒng)中考慮，并把它作為執(zhí)政黨建設(shè)的目標(biāo)之一。進(jìn)一步明確改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的原則是“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。黨的具體的領(lǐng)導(dǎo)方式是注重發(fā)揮黨委和黨組在人大、政府、政協(xié)等各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，擴(kuò)大交叉任職，撤并黨委和政府職能相近部門(mén)。黨的十七大報(bào)告提出“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制”。十七屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。隨著法律制度的不斷完善，中國(guó)特色黨政關(guān)系的構(gòu)建步入良性軌道。

綜上，改革開(kāi)放以來(lái)到十八大前，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨政關(guān)系改革探索中留下了以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：首先，黨的政治核心地位和黨管干部是黨政關(guān)系改革中必須堅(jiān)持的基本原則，是任何時(shí)候都不能放棄的，否則會(huì)有喪失黨的領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)。其次，黨政關(guān)系改革受黨的目標(biāo)和中心任務(wù)的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，黨制定了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，黨政關(guān)系改革圍繞加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改善了黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。再次，問(wèn)題不在黨政合一，還是黨政分開(kāi)，而是在于把握二者之間的邊界。要嚴(yán)守黨不是權(quán)力機(jī)關(guān)邊界。最后，黨情國(guó)情不同，黨政關(guān)系改革不能照搬照抄，必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并且可能循環(huán)往復(fù)，積極構(gòu)建中國(guó)特色的黨政關(guān)系。

三、十八大以來(lái)中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的新趨勢(shì)

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，為適應(yīng)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系上取得重大進(jìn)展。黨的十八大報(bào)告上提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”，開(kāi)始從國(guó)家治理的角度處理黨政關(guān)系問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并指出緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，用科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，科學(xué)配置黨政部門(mén)的權(quán)力和職能等。十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以‘黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”，為中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建指明了方向。

（一）堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，中國(guó)特色黨政關(guān)系的構(gòu)建必須以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為邏輯起點(diǎn)，以加強(qiáng)和改進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)歸宿，在構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系中必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的基石。早在1954年9月全國(guó)人大第一次會(huì)議上，毛澤東就指出“中國(guó)共產(chǎn)黨是我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心”。改革開(kāi)放以后，十二大黨章中規(guī)定了“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，十六大黨章中進(jìn)一步規(guī)定了“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的至關(guān)重要性，指出：“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，“黨”是中國(guó)共產(chǎn)黨，是歷史的選擇、人民的選擇?！罢笔侵袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下建立的以民主集中制為原則的國(guó)家政權(quán)?！邦I(lǐng)導(dǎo)核心”是指“政治核心”。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)守黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位是關(guān)鍵。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是處理黨政關(guān)系問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)歸宿。習(xí)近平指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)飛躍”，只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義才會(huì)不斷走向勝利。黨政關(guān)系改革是以加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的，不是不要更不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而是有利于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨政關(guān)系構(gòu)建的基本原則。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告將“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的首要內(nèi)容。堅(jiān)持“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在改革黨政關(guān)系時(shí)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是“堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)，堅(jiān)定‘四個(gè)自信，把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力”[18]。

（二）注重黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效，推進(jìn)黨政職責(zé)分工

中國(guó)特色黨政關(guān)系的構(gòu)建，既不能搞黨政不分，也不能搞黨政分開(kāi)，而是要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，促進(jìn)黨有效治理國(guó)家。十八大以來(lái)，面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)新要求，黨政職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制上還存在不完全適應(yīng)的情況。十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》詳細(xì)分析了當(dāng)前黨政軍群機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置不優(yōu)化、職能配置不協(xié)同、運(yùn)行機(jī)制不高效、編制不合理等。這些問(wèn)題是我國(guó)政治體制改革中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，也是制約黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本體制問(wèn)題。為此，必須注重“黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效”。所謂“優(yōu)化”，就是科學(xué)合理，權(quán)責(zé)一致。主要是科學(xué)設(shè)置黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，合理配置職能，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。所謂“協(xié)同”，就是有統(tǒng)有分、有主有次。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮。所謂“高效”，就是履職到位、流程通暢。提高黨政軍群各類組織的效率效能。堅(jiān)持優(yōu)化、協(xié)同和高效相互聯(lián)系，相互統(tǒng)一，優(yōu)化中包含協(xié)同，優(yōu)化和協(xié)同實(shí)現(xiàn)高效，三者辯證統(tǒng)一，統(tǒng)一于黨政關(guān)系改革。《決定》圍繞“黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效”，對(duì)黨政軍群各級(jí)機(jī)構(gòu)組織制定了詳細(xì)改革措施和要求。

正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨政實(shí)踐中不可能分開(kāi)，但并不意味著黨政關(guān)系問(wèn)題沒(méi)法解決?？茖W(xué)合理的黨政之間的職責(zé)分工，是構(gòu)建中國(guó)特色黨政關(guān)系的重要方向。黨政職責(zé)分工，深化了對(duì)中國(guó)特色黨政關(guān)系問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，是國(guó)家治理背景下黨、政府和社會(huì)共同參與的重要體現(xiàn)?！稕Q定》指出，落實(shí)黨政職責(zé)分工，就要理順和優(yōu)化黨的部門(mén)、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，激發(fā)群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

（三）以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力[19]548。當(dāng)前深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，建設(shè)國(guó)家職能體系是構(gòu)建國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)第二次會(huì)議上指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是改革不適應(yīng)時(shí)代要求和實(shí)踐發(fā)展的體制機(jī)制、法律法規(guī)，同時(shí)不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)，更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵19]549推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必須實(shí)現(xiàn)政治上的現(xiàn)代化，而黨政關(guān)系現(xiàn)代化，又是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化就是改革過(guò)去不適應(yīng)的體制機(jī)制，同時(shí)構(gòu)建新的體制機(jī)制，用制度規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置規(guī)范化和黨政運(yùn)行科學(xué)化。

用法規(guī)制度規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)的權(quán)力關(guān)系，推進(jìn)黨政權(quán)力配置規(guī)范化。權(quán)力來(lái)源于人民的權(quán)利，主要由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家政權(quán)擔(dān)當(dāng)。黨的十八大報(bào)告提出，要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度。要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，用制度管權(quán)。十八屆三中全會(huì)提出，規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)。十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，制定了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，確立了到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，頒布了黨內(nèi)法規(guī)制定的第二個(gè)五年規(guī)劃，特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的制定，進(jìn)一步規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆三中全會(huì)提出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化黨的組織部門(mén)的職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能；科學(xué)設(shè)置黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，防止職能重疊，工作重復(fù)；科學(xué)設(shè)定政府組織的職責(zé)和權(quán)限；深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革，發(fā)揮人大立法和監(jiān)督職能作用，提升政協(xié)履職能力建設(shè)，優(yōu)化司法職權(quán)配置，在黨政權(quán)力配置和職責(zé)設(shè)置方面取得了重大進(jìn)展。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)黨政運(yùn)行科學(xué)化。建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。要把制度擺在突出位置，除此之外還要建立與之相配套的體制和機(jī)制。制度、體制和機(jī)制作為一個(gè)整體，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式科學(xué)化的關(guān)鍵性因素。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制還存在民主基礎(chǔ)不足、執(zhí)政效能不高等問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序政治參與。同時(shí)提出加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制。十九屆三中全會(huì)提出，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，要求其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與之調(diào)整相銜接，同時(shí)要求各地區(qū)各部門(mén)黨委（黨組）完善相應(yīng)體制機(jī)制。這些均為推進(jìn)黨政運(yùn)行科學(xué)化提供了方向。

結(jié)語(yǔ)

黨政關(guān)系問(wèn)題是當(dāng)前所有實(shí)行政黨制度的國(guó)家普遍面臨的問(wèn)題。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出的，“世界上沒(méi)有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)抽象評(píng)判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國(guó)政治制度模式?！盵20]同樣，黨政關(guān)系模式也不能照搬照抄，中國(guó)特色黨政關(guān)系的構(gòu)建仍然在路上。

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