劉源

一、新時代升級“楓橋經(jīng)驗”必要性

誕生于20世紀60年代的“楓橋經(jīng)驗”，以“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”著稱，且歷久彌新。習總書記在新時期對“楓橋經(jīng)驗”的重要指示，凸顯了其與時俱進的優(yōu)勢?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為化解社會矛盾的維穩(wěn)器，①盧芳霞：《從‘社會管理’走向‘社會治理’——浙江‘楓橋經(jīng)驗’十年回顧和展望》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第6期。在社會治理的方方面面發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，改革進入攻堅期，整個社會和每個個體都在發(fā)生著深刻變化，“楓橋經(jīng)驗”在實踐中面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）多元化糾紛解決機制運行效果不理想

在社會轉(zhuǎn)型、矛盾復雜多發(fā)的時期，法律穩(wěn)定性相對較差，僅憑嚴格執(zhí)法、司法，社會治理的效果未必能達到最佳，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等多種調(diào)解組織有效溝通，與仲裁程序和訴訟程序有效對接，與民間組織、各類社會團體緊密配合，有利于形成良性的糾紛化解體系。②朱瑞娜、周伯煌：《新常態(tài)下社會矛盾的多元解決機制的重塑》，載《法制博覽》2016年第11期。然而從目前各地多元解紛的實踐來看，在部分地區(qū)，各調(diào)解組織之間缺乏配合和溝通，調(diào)解體系與訴調(diào)對接體系缺少一個強力的統(tǒng)籌主體，容易造成調(diào)解組織功能減弱。還有部分調(diào)解員能力不足，解紛效率低下，導致許多當事人仍然將糾紛起訴到法院，糾紛化解在訴訟階段。以東部沿海某縣級市為例，該市多年來積極學習“楓橋經(jīng)驗”，不斷完善多元化糾紛解決機制建設(shè)，成績位于全省前列，具有很強的代表性，但其訴前調(diào)解解紛效果仍然不夠理想。表1是近年來該市法院民商事案件訴前分流情況統(tǒng)計表，該院受理民商事糾紛，訴前成功化解率不超過20%，絕大多數(shù)案件依然進入訴訟程序處理。

表1 近三年某市法院訴調(diào)中心工作情況表

（二）“訴訟爆炸”問題嚴重

隨著改革開放的不斷深入和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會經(jīng)濟成分、組織形式及利益的分配方式等更加多樣化，各種社會矛盾層出不窮，呈現(xiàn)新特征。③周望主編：《社會治理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗研究》，中國法治出版社2014年版，第17頁。比如主體多元化，矛盾糾紛由原來單純的公民個人的線性模式轉(zhuǎn)化為個人、企業(yè)、行政組織等主體混合交叉的網(wǎng)狀模式。雖然各地不斷豐富和完善矛盾糾紛化解方式，以楓橋經(jīng)驗為典型的多元解紛模式日益成熟，但訴訟案件仍然大幅度增加，大量積案隨之產(chǎn)生，成為各地法院沉重的壓力。雖然2017年全國各級法院的收案數(shù)有所減少，結(jié)案數(shù)增加，但仍然有大量案件沒有審結(jié)，法院壓力依然很大。

二、 “楓橋經(jīng)驗”面臨新挑戰(zhàn)的原因分析

（一）社會學原因分析

“楓橋經(jīng)驗”存在的社會基礎(chǔ)主要包括鄉(xiāng)土親鄰關(guān)系為核心的人口社會要素、“軟性管控”的經(jīng)濟發(fā)展要素以及“擺事實，講道理”為運行實踐內(nèi)核的政治生態(tài)要素。④中共浙江省委黨史研究室主編：《當代浙江概覽》，當代中國出版社2012年版，第36頁。各地學習“楓橋經(jīng)驗”是在堅持矛盾普遍性與特殊性相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，立足當?shù)貙嶋H進行創(chuàng)新性的借鑒吸收。因“楓橋經(jīng)驗”植根于中華民族深厚的歷史文化背景，各地適用“楓橋經(jīng)驗”的社會基礎(chǔ)有很大的相似之處，如今面臨許多共同的挑戰(zhàn)。

一是人口遷移削弱了“楓橋經(jīng)驗”的社會基礎(chǔ)。親緣鄰里關(guān)系是居民之間在長期的共同生產(chǎn)、生活中形成的信任關(guān)系，是“楓橋經(jīng)驗”賴以維系的人口社會基礎(chǔ)。無論是基層政府部門、村兩委成員、“權(quán)威人物”在社會治理中的主導作用，還是基層民眾自愿參與社會治理，本質(zhì)上都離不開基于“熟人社會”而形成的信任關(guān)系，這種信任關(guān)系，既包括群眾對基層政府、村兩委成員的信任，也包括群眾內(nèi)部的相互信任。著名政治學家羅伯特·帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中提到“信任水平越高，合作的可能性就越大”，楓橋地區(qū)在總結(jié)經(jīng)驗時，也強調(diào)因為基層群眾的信任和支持，該地區(qū)綜治組織以及政法干警隊伍才能及時參與糾紛化解，促進了社會治理的良性運轉(zhuǎn)。然而，近年來，全國范圍內(nèi)人口流動愈加頻繁，中西部向東南沿海，欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動趨勢明顯，使后者的人口結(jié)構(gòu)被動重構(gòu)，東南沿海市郊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)集聚了大量外來務(wù)工人口，部分地區(qū)外來流動人口數(shù)量甚至超過了常住人口，當?shù)氐挠H緣鄰里關(guān)系受到極大程度的沖擊。欠發(fā)達地區(qū)大量青壯年搬離故居，大量的農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“空心化”，使得原本基于鄉(xiāng)土關(guān)系形成的“熟人社會”后繼無人。⑤趙義主編：《楓橋經(jīng)驗：中國農(nóng)村治理樣板》，浙江人民出版社2008年版，第53頁。高頻度、跨地域性的人口流動模式不斷沖擊著“楓橋經(jīng)驗”有效運行的人口社會結(jié)構(gòu)，更削弱其社會信任基礎(chǔ)，外出務(wù)工人員社會挫敗感、權(quán)利意識以及抗爭意識的不斷增強，一定程度上加劇了干群矛盾，進一步?jīng)_擊基層社會治理的信任基礎(chǔ)。下圖是中國人民大學“中國綜合社會調(diào)查”對4537個有效樣本調(diào)研得出的一份數(shù)據(jù)統(tǒng)計，反映出有超過30%的受訪者對鄉(xiāng)政府存有不信任或者懷疑態(tài)度。⑥參見毛啟蒙：《堅持和發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗’的社會基礎(chǔ)分析及其啟示》，載《浙江警察學院學報》2016年第1期。

表2 對本級政府的信任度⑦ 前引⑥ 。

二是經(jīng)濟發(fā)展削弱了“楓橋經(jīng)驗”的合法性認同基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，基層社會的治理格局發(fā)生改變，多元經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)土親緣關(guān)系并存的格局代替了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村治理機制，“楓橋經(jīng)驗”的社會基礎(chǔ)由“鄰里關(guān)系”向“鄰里群體關(guān)系”轉(zhuǎn)變，基層社會形成了兩種群體關(guān)系，一種存在于本地居民內(nèi)部，另一種存在于企業(yè)等經(jīng)濟組織內(nèi)部，企業(yè)特別是外來投資企業(yè)能夠在其內(nèi)部進行有效的社會微治理，與當?shù)氐纳鐣卫碇贫然?lián)系不多。所以，升級“楓橋經(jīng)驗”，不僅需要依靠本地群眾，也需要積極爭取當?shù)仄髽I(yè)等經(jīng)濟主體參與。⑧盧芳霞：《中國農(nóng)村社會管理創(chuàng)新之路徑與模式初探》，載《中國杭州市委黨校學報》2016年第5期。同時，隨著居民經(jīng)濟收入的不斷增加，其教育程度、民主觀念以及權(quán)利意識不斷提升，導致其一定程度上降低了對當?shù)卣⒋寰觾晌约啊皺?quán)威人物”的信任和遵從。⑨前引⑥ 。

（二）經(jīng)濟學原因分析

“楓橋經(jīng)驗”之所以歷久彌新，經(jīng)濟學原因就是其不僅節(jié)約社會成本，更重要的是其處理糾紛便捷高效。在市場化背景下，現(xiàn)有的解紛模式幾乎沒有引入市場機制，特別是市場競爭機制，沒有發(fā)揮市場在社會治理資源配置方面的基礎(chǔ)性作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”在演化過程中，政治觀念在強化，經(jīng)濟觀念在淡化，⑩姚先國：《社會管理的效率原則——‘楓橋經(jīng)驗’的經(jīng)濟學視角》，載《浙江警察學院學報》2013年第3期。在投入持續(xù)增加的同時，一些壓力日益增長，邊際成本持續(xù)上升，僅僅運用行政、司法手段加以干預、扶持和指導，不能解決一些解紛主體安于現(xiàn)狀，在提升工作效率方面缺乏內(nèi)生動力的問題，通過政策扶持成本高，增加了財政負擔。運用經(jīng)濟手段增強解紛主體的危機意識，催生各調(diào)解組織提質(zhì)增效的內(nèi)生動力，降低解紛邊際成本的方案亟待出臺。同時，在市場經(jīng)濟背景下，隨著律師隊伍的進一步壯大，律師對案源的需求進一步增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國某些東部發(fā)達地區(qū)約有一半以上的訴訟案件有律師或者法律工作者代理，楓橋模式的推廣與律師職業(yè)在一定范圍內(nèi)存在競爭，影響部分律師的經(jīng)濟收入，一定程度上被作為法律職業(yè)共同體成員的部分律師所抵觸。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗分析

升級“楓橋經(jīng)驗”，要正視目前存在的短板，國內(nèi)外對于矛盾化解均進行了不懈的努力和探索，提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

（一）山東經(jīng)驗

近年來，山東始終把支持和指導人民調(diào)解作為踐行“楓橋經(jīng)驗”，推動多元化糾紛解決機制建設(shè)的重要抓手，在法院和司法局的協(xié)助配合下，按照“織網(wǎng)、壘臺、架橋、合體”的工作思路，不斷強化措施，完善機制，著力構(gòu)筑“鎮(zhèn)村人民調(diào)解員+特邀調(diào)解員+法官”的解紛聯(lián)盟，同時，積極探索律師調(diào)解，充分發(fā)揮律師在多元解紛中的積極作用，既化解了矛盾糾紛，又緩解了訴訟壓力。其主要做法主要體現(xiàn)在如下方面：

一是協(xié)調(diào)推動，織密人民調(diào)解網(wǎng)。人民調(diào)解是多元解紛的第一道防線，人民法院是定分止爭的最后一道防線，兩道防線只有相互銜接、支持，才能實現(xiàn)矛盾糾紛的有效預防、梯次化解。為此，山東法院與司法局聯(lián)手，密織了以司法局、法院為軸，鎮(zhèn)街調(diào)解中心為點，片區(qū)聯(lián)調(diào)室為線，村居調(diào)委會為面的人民調(diào)解網(wǎng)。一方面，推動調(diào)解組織建設(shè)。將各鎮(zhèn)街的司法確認數(shù)、萬人起訴率納入政府考核，倒逼鎮(zhèn)街抓調(diào)解。許多街道形成了“鎮(zhèn)街有調(diào)解中心、片區(qū)有聯(lián)調(diào)室、村莊有調(diào)委會”的組織體系。另一方面，實施“千員聯(lián)調(diào)”工程。在每個村居選取一名調(diào)解能手作為特邀調(diào)解員，發(fā)揮鄉(xiāng)土優(yōu)勢，協(xié)助法官辦案調(diào)解，幫助法院送達執(zhí)行，效果顯著。

圖1 山東地區(qū)多元解紛示意圖

二是主動作為，壘起訴調(diào)對接臺。結(jié)合人民調(diào)解組織建設(shè)，在各級法院設(shè)立“訴調(diào)對接中心”，在各人民法庭設(shè)立訴調(diào)對接工作站，在片區(qū)中心村設(shè)立法官工作室，作為對接指導、調(diào)處糾紛、宣傳法制的重要場所，形成了“法院有對接中心，法庭有對接站，村居有工作室”的三級對接體系。推行法官與調(diào)解組織“一對一”聯(lián)系制度，開通短信互動平臺、“e調(diào)解”微信群，實現(xiàn)了訴調(diào)對接的規(guī)?；?、系統(tǒng)化和常態(tài)化。

三是完善機制，打造多元融合體。建立工作例會制度。成立訴調(diào)對接工作領(lǐng)導小組，定期召開會議，聽取意見建議。訴調(diào)對接中心每月對訴調(diào)工作實行監(jiān)督，協(xié)調(diào)解決存在的問題，保證了對接工作推進。建立司法輔導機制。法院每年對轄區(qū)調(diào)解組織輪訓，向調(diào)解組織發(fā)放《典型案例指導》；每季度在法庭的“法德講堂”為轄區(qū)調(diào)解人員集中授課；每月聯(lián)絡(luò)法官與各調(diào)委會召開例會，每周通過短信、微信的方式，通知特邀調(diào)解員陪審或觀摩庭審，以庭代訓，促進了調(diào)解組織健康發(fā)展。建立考評激勵機制。對特邀調(diào)解員實行固定補助與績效激勵相結(jié)合的有償服務(wù)，切實增強了特邀調(diào)解員的責任感和使命感。

四是充分發(fā)揮律師在解紛中的積極作用。許多法院和司法行政單位推動各律師事務(wù)所成立調(diào)解組織，積極探索律師調(diào)解收費制度。在立案庭設(shè)置律師調(diào)解辦公區(qū)，積極邀請律師調(diào)解組織駐院辦公，在法律允許范圍內(nèi)，提供力所能及的幫助和服務(wù)，定期以業(yè)務(wù)交流的方式共同研討工作中存在的問題并研究應(yīng)對舉措。

（二）香港經(jīng)驗

伴隨著《調(diào)解條例》等一系列關(guān)于調(diào)解法規(guī)的出臺，香港的調(diào)解制度日趨完善，并呈現(xiàn)“柔性強制”的特征。?胡楠楠：《香港特別行政區(qū)調(diào)解制度的路徑選擇與啟示” 》，載《教育發(fā)展縱橫》2016年第5期。在香港，法庭有義務(wù)通知當事人在案件進入訴訟程序前，可以考慮通過替代糾紛解決方式化解矛盾，即使案件進入訴訟階段，法庭也會在各個環(huán)節(jié)鼓勵當事人進行調(diào)解。香港的調(diào)解雖然以當事人自愿為基本原則，但是仍然會通過調(diào)節(jié)訴訟費用來鼓勵當事人進行調(diào)解，使以不合理理由拒絕調(diào)解的當事人，承擔不利的訴訟費后果。當事人還應(yīng)該在提交訴狀、答辯狀等材料后，向法庭提交“調(diào)解證明書”。香港的調(diào)解模式可以概括為：“兩強制、兩自愿”。兩強制是指強制法官調(diào)解和強制轉(zhuǎn)介調(diào)解，兩自愿是指自愿法官調(diào)解和自愿轉(zhuǎn)介調(diào)解，在任何情況下，法官均應(yīng)該保持絕對中立。明確某些涉及公共利益糾紛不準進行調(diào)解，避免給公共利益帶來損害。同時，香港為了通過對某些案件的司法判決給社會公眾起到導向作用，也不允許這類案件進行調(diào)解。香港出臺的《調(diào)解條例》等法律規(guī)定，僅規(guī)定了調(diào)解的原則，對程序等沒有進行詳細規(guī)定，目的是為了保證調(diào)解程序的靈活性。?前引?。香港十分重視調(diào)解員素質(zhì)的提升，明確規(guī)定調(diào)解員必須取得資質(zhì)認證后，才能進行案件調(diào)解，進一步規(guī)范了調(diào)解員準入門檻，充分保證案件調(diào)解質(zhì)量。

（三）美國經(jīng)驗

美國是發(fā)達國家，也是典型的陌生人社會，同樣受到“訴訟爆炸”的挑戰(zhàn)。上世紀七十年代，伴隨著美國經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段，民事糾紛案件數(shù)量增長迅猛且日益復雜，法院案件嚴重積壓，訴訟拖延問題頻發(fā)，糾紛化解周期變長，成本加大，以人身傷害案件為例，從提交答辯狀到開庭審理，在新澤西州要等2年，在費城要等超過4年，美國公民通過法院解決糾紛的訴求越來越得不到滿足，社會穩(wěn)定形勢不容樂觀。在此背景下，美國通過司法改革，引入ADR糾紛化解模式。

一是公益性調(diào)解組織。具體包括社區(qū)調(diào)解、法院調(diào)解和政府調(diào)解。社區(qū)調(diào)解在美國起步較早，上世紀六十年代后開始在社區(qū)糾紛化解方面被廣泛運用，最初，美國政府為了化解房屋租賃、消費者等糾紛，并為民眾提供免費或者較少費用的調(diào)解服務(wù)，資助了“鄰里正義中心”項目，后來，許多地區(qū)的該類項目逐漸制度化，成為ADR模式的重要組成部分，其中有一些發(fā)展為獨立的非營利性機構(gòu)。截止上世紀末，美國成立了近600家鄰里正義中心。美國的法院調(diào)解分為審判法官調(diào)解和法院附設(shè)調(diào)解兩種，前者類似于我國的司法調(diào)解，后者是由法院指派非案件審判法官調(diào)解。美國國會于1998年通過了《ADR法案》，允許聯(lián)邦和地方法院決定當事人進入訴訟程序前必須接受調(diào)解。在附設(shè)調(diào)解積極作為的基礎(chǔ)上，主審法官也積極促進當事人實現(xiàn)和解，ADR成為美國民事訴訟的重要組成部分。?王亞明：《中美調(diào)解機制比較再探》，載《海峽法學》2016年第9期。進入上世紀九十年代，美國政府更加積極的參與糾紛調(diào)解，內(nèi)容涉及種族、性別、殘疾人生活保障等方方面面。僅2000年，美國聯(lián)邦政府就投入3500萬美元及400多個全職工作崗位和不計其數(shù)的兼職工作崗位從事ADR項目。?謝敏、李光：《美國調(diào)解制度簡介及其啟示》，載《前沿》2013年第16期。

二是市場化調(diào)解組織。美國在進行司法改革的同時，還興起公共行政改革，將糾紛管理主導權(quán)由國家轉(zhuǎn)移到社會，市場機制被引入糾紛調(diào)解領(lǐng)域，公司化運作的調(diào)解組織應(yīng)運而生，美國也成為全世界首個具有公司化運作調(diào)解組織的國家。美國公司化運作調(diào)解組織的典型代表是JAMS公司，一方面，該公司向當事人提供調(diào)解服務(wù)并收取服務(wù)費，是盈利性組織。另一方面，因調(diào)解服務(wù)屬于社會公共服務(wù)，該公司也具有公益屬性。該公司擁有300多名全職調(diào)解專家，近30個境內(nèi)糾紛化解中心和一些境外糾紛化解部門，處理各類民商事糾紛，每年受案超過三萬件，收益額近一億美元。JAMS公司在培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化和專門化的調(diào)解員的同時，要求調(diào)解員在調(diào)解過程中，始終堅持嚴格保密、尊重市場規(guī)律和當事人自治原則。為了保證公司化運作調(diào)解組織出具的調(diào)解協(xié)議的效力，美國法律賦予這類調(diào)解協(xié)議與法院判決相同的效力。?劉靜、陳?。骸睹绹{(diào)解制度縱覽及啟示》，載《前沿》2014年第4期。從1963年到2002年，美國通過ADR模式的有效運作，使全面庭審（trial）的絕對數(shù)量下降了60個百分點，其中，民事案件的全面庭審絕對數(shù)下降了84個百分點，開庭審理前撤訴或者調(diào)解的案件從20%上升到68%。在調(diào)解效果方面，作用也很明顯?？的腋裰菀环葆槍φ{(diào)解離婚與訴訟離婚比較的調(diào)查研究表明：調(diào)解離婚不僅節(jié)省費用，還能節(jié)省約25%的時間，在經(jīng)濟結(jié)果和解紛效果上都優(yōu)于訴訟程序，其他多數(shù)類型案件亦是如此。

（四）德國經(jīng)驗

德國調(diào)解文化當初并不發(fā)達，一直以來，民眾樂意通過訴訟途徑解決矛盾糾紛。德國ADR興起，一方面是因為民主德國和聯(lián)邦德國統(tǒng)一，訴訟案件迅速增加，法院不堪重負，迫切需要糾紛解決替代機制的出現(xiàn)；另一方面，國際社會，特別是英美等國家ADR經(jīng)驗的成功實踐以及德國本國調(diào)解實踐證明了調(diào)解解紛的優(yōu)越性。雖然起步較晚，但其一些先進做法仍然值得借鑒。2012年，德國出臺《促進調(diào)解及其他訴訟外沖突解決程序法》，規(guī)定在調(diào)解的全過程都要堅持自由處分原則，強調(diào)讓當事人自主尋找雙方利益共同點，目的是保證當事人糾紛解決自愿性。?何光銘：《德國〈促進調(diào)解法〉對我國人民調(diào)解的啟示》，載《法制博覽》2017年第7期。調(diào)解能否成功，關(guān)鍵是看當事人能否積極探索矛盾解決方案，并主動承擔相應(yīng)后果。設(shè)定公正的調(diào)解程序，采取引導、聽取各方意見、澄清沖突形成解決方案和矛盾化解五步法，目的是鼓勵當事人積極參與調(diào)解程序，激發(fā)其化解矛盾的積極性。德國并不將調(diào)解作為司法手段實現(xiàn)工具，也不將其作為訴訟程序的替代品，其最大目的是實現(xiàn)“維護法和平”，是回應(yīng)型法中協(xié)商和調(diào)整的表現(xiàn)。?龍柯宇：《德國調(diào)解制度的路徑選擇與反思》，載《法治研究》2013年第4期。德國客觀地劃分了調(diào)解的界限，對于不適合調(diào)解的案件堅決不適用調(diào)解程序，對于明確表示不愿意調(diào)解的當事人，不強制進行調(diào)解，將界限原則很好地貫徹，訴訟中，堅持“能調(diào)則調(diào)，當判責判”。德國的ADR模式不僅僅是為了應(yīng)對訴訟案件增長，更是為了解紛的便捷和高效。

四、“楓橋經(jīng)驗”作用目的及閾值分析

圖2 “楓橋經(jīng)驗”社會效應(yīng)分析示意圖

通過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，綜合運用政治經(jīng)濟等多種手段促進“楓橋經(jīng)驗”升級勢在必行，但是升級“楓橋經(jīng)驗”有兩個前提：一是明確將工作重心由社會管理時代的維穩(wěn)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r期社會治理時代的維權(quán)，只有群眾的權(quán)利得到充分維護，維穩(wěn)工作才能有序開展，社會才能長治久安。二是充分認識到社會治理是一項綜合治理，單單依靠楓橋經(jīng)驗解決不了全部社會問題，全社會不能形成對“楓橋經(jīng)驗”的過度依賴。在升級楓橋經(jīng)驗的過程中，注意謹慎進行外延擴展，避免對現(xiàn)有制度的實質(zhì)性沖擊，例如某些行政糾紛，刑事糾紛以及需要通過法院判決樹立觀念導向的領(lǐng)域等，必須嚴格依照法律程序處理，不能融入多元的解紛方式。?參見馬永定、戴大新：《當前鄉(xiāng)村治理存在的問題及對策研究》，載《紹興文理學院學報》2017年第3期。圖2是“楓橋經(jīng)驗”社會效應(yīng)分析示意圖。當對“楓橋經(jīng)驗”的重視達到一定程度，社會效應(yīng)達到M點時，其作用已經(jīng)達到最大值，如果需要繼續(xù)提高社會治理水平，需要綜合運用其他社會治理手段實現(xiàn)。社會治理效果達到M值，就是在新形勢下，各類矛盾糾紛梯次過濾，有序化解，群眾的權(quán)利得到充分維護，大的矛盾沖突、群體性事件在矛盾糾紛中所占比例極小。

五、對策建議——既要“多元”，又要“多維”

圖3 多元解紛主體（左）與多維解紛要素（右） 組成圖

新形勢下，實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”升級迫在眉睫，不僅要通過政治手段進一步完善多元解紛機制建設(shè)，還要通過經(jīng)濟手段，充分發(fā)揮市場作用，增加糾紛化解的動力，更要充分借力現(xiàn)代科技手段，提升糾紛化解保障，真正構(gòu)建起“多元解紛＋多維解紛”的體系。還要充分考慮各地的實際情況，因地制宜地豐富和完善“楓橋經(jīng)驗”，實現(xiàn)社會治理工作的新跨越。當然，有些地區(qū)社會矛盾并不復雜，法院受理的案件相對較少，但從“居安思?！钡慕嵌然蛘邚墓?jié)約解紛成本，實現(xiàn)解紛資源優(yōu)化配置的角度考慮，也應(yīng)該積極學習和借鑒外地先進經(jīng)驗，構(gòu)建多元、多維的科學解紛模式（如圖3）。

（一）構(gòu)建矛盾糾紛多元化解府院聯(lián)動機制

府院聯(lián)動就是指有解紛職責的行政機關(guān)和司法機關(guān)密切合作，成立由政府一把手任組長，司法機關(guān)及政府各職能部門一把手作為組員的領(lǐng)導小組，定期召開聯(lián)席會議，解決各調(diào)解組織各自為戰(zhàn)的問題，形成多元解紛合力。同時，要充分發(fā)揮該機制的作用，重點解決如下問題：一是著力應(yīng)對人口流動對糾紛化解的影響。政府及各職能部門負責通過引導外來務(wù)工人員積極參加當?shù)厣鐣卫恚瑒?chuàng)造條件，加強其與當?shù)鼐用竦臏贤?lián)系，加大對外來居民的關(guān)愛力度，使其盡快融入當?shù)厣钊?，積極參與社會治理，努力提升各級政府公信力，促進良性社會生態(tài)的形成。二是著力應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展對糾紛化解的影響。牢固樹立順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形勢理念，進一步轉(zhuǎn)變工作思路，順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展潮流，將依靠公權(quán)力為中心的治理轉(zhuǎn)為依靠基層社會多元參與自主治理模式，實現(xiàn)由“憑人治理”向“依法治理”轉(zhuǎn)變。?前引⑥ 。三是進一步強化政府公信力建設(shè)，充分發(fā)揮基層政治精英群體作用，加強基層政治生態(tài)建設(shè)，打造良好地政治生態(tài)基礎(chǔ)。

（二）深入開展調(diào)解員素質(zhì)提升工程

調(diào)解員作為解紛主體中的絕對主力，在“楓橋經(jīng)驗”作用的發(fā)揮中起著關(guān)鍵作用。調(diào)解員隊伍的高低，很大程度上決定了“楓橋經(jīng)驗”社會效應(yīng)的高低，也影響著當事人調(diào)解積極性，必須深入實施調(diào)解員素質(zhì)提升工程。在加強對各類調(diào)解組織調(diào)解員培訓的同時，充分發(fā)揮府院聯(lián)動機制作用，推動全國范圍內(nèi)成立調(diào)解員行業(yè)協(xié)會，負責組織調(diào)解員準入資格考試，要求不同調(diào)解組織調(diào)解員必須考取相應(yīng)資格。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，確定不同調(diào)解組織成員的準入資格（參考表3）。例如，考慮實際情況，規(guī)定西部地區(qū)人民調(diào)解組織的調(diào)解員暫時不需要資格證書。提高調(diào)解員素質(zhì)的同時，充分滿足各地需要。調(diào)解員行業(yè)協(xié)會每年安排各調(diào)解組織調(diào)解員進行繼續(xù)教育類培訓，對通過資格考試的調(diào)解員參照中國注冊會計師協(xié)會對中國注冊會計師管理辦法進行管理。

表3 不同調(diào)解組織成員的準入資格參考

（三）成立市場化運作的調(diào)解組織

運用經(jīng)濟手段、市場化模式，鼓勵有能力的組織或者個人成立以營利為目的的市場化運作的調(diào)解組織，該類組織成立初期，考慮其兼具公益性質(zhì)，可以將其組織機構(gòu)設(shè)在法院或者司法局，由法院或者司法局給予其軟硬件方面的支持，使其盡快成長起來。在收費上，假設(shè)訴訟案件的訴訟費為m，律師代理費為n，對調(diào)解成功的案件初步設(shè)定收費區(qū)間為[100，m），對調(diào)解不成的不收費或者只收取低廉的費用。待成熟后，通過出臺相應(yīng)法律法規(guī)對收費標準加以明確，如確定收費標準為[200，n/2），或者制定更加詳細的收費標準，要求該類調(diào)解組織完全以公司化形式運營，自負盈虧，必要時，由法院或者司法行政機關(guān)給予其必要的業(yè)務(wù)指導或政策扶持，還要暢通市場化運作調(diào)解組織出具調(diào)解協(xié)議的司法確認渠道，確保后續(xù)程序，如申請法院執(zhí)行渠道順暢，較為便捷的做法就是將該類調(diào)解組織納入人民法院特邀調(diào)解組織范圍，通過上述舉措，實現(xiàn)公益性的調(diào)解組織與市場化的調(diào)解組織并存，讓當事人有充足的選擇自由。

（四）充分發(fā)揮科技手段作用

首先要開發(fā)多功能訴訟風險評估系統(tǒng)。目前各級人民法院已經(jīng)安裝訴訟風險評估機供當事人使用，但其功能還不夠完善。開發(fā)全新的多功能訴訟風險評估系統(tǒng)，需要在保留現(xiàn)有功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)系統(tǒng)的更新?lián)Q代，新系統(tǒng)要包含模擬立案、模擬開庭、模擬判后答疑、模擬執(zhí)行等功能板塊，通過行政機關(guān)或者司法機關(guān)自行研究或者通過招標、購買服務(wù)的方式，由民間組織承擔該項任務(wù)，最后經(jīng)法院和司法行政機關(guān)驗收合格后推廣使用，不僅在法院、司法行政部門設(shè)置自助終端，各派出法庭，各司法所，甚至村居都要設(shè)置自助終端，讓當事人可以方便地進行訴訟風險評估，避免不必要的訴訟。開發(fā)調(diào)解工作智能輔助系統(tǒng)，在各類調(diào)解組織推廣使用，該系統(tǒng)應(yīng)該包含相關(guān)法律知識培訓、調(diào)解案例指導、法院裁判案例指導等功能板塊，使調(diào)解員和廣大群眾可以隨時學習，掌握必要的知識，積極自主的參與解紛。

新時代社會矛盾糾紛呈現(xiàn)新的特點，給社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)，各類社會因素、經(jīng)濟因素、法治因素變化帶來一系列新情況。為有效應(yīng)對這些新情況，作為社會治理寶貴經(jīng)驗的“楓橋經(jīng)驗”，應(yīng)當在經(jīng)濟社會發(fā)展的同時堅持與時俱進，實現(xiàn)升級。國內(nèi)的山東、香港等許多地區(qū)以及國際上美國、德國等國家給社會治理提供了可資借鑒的經(jīng)驗。在升級“楓橋經(jīng)驗”的過程中，首先要明確社會治理的目的是為群眾維權(quán)，同時，要正確認識“楓橋經(jīng)驗”的作用，不能盲目夸大。在具體做法上，一是完善多元糾紛化解機制建設(shè)，通過構(gòu)建府院聯(lián)動機制，補齊適用“楓橋經(jīng)驗”中的短板，通過提升調(diào)解員素質(zhì)提升化解糾紛水平。二是努力構(gòu)建“多維解紛”體系，充分發(fā)揮政治、經(jīng)濟、科技等手段作用，與多元解紛機制共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的真正升級。