摘 要：清朝后期爆發(fā)的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，地方原有的政治軍事結(jié)構(gòu)遭到破壞，清末衰敗的政治運(yùn)行機(jī)制難以提供有效的社會(huì)控制力，團(tuán)練作為一種特殊的社會(huì)控制組織，逐漸取代保甲制度成為新的地方控制機(jī)構(gòu)，遍及全國(guó)基層社會(huì)中。清廷授予了各省在籍官員以編練軍隊(duì)和籌餉的大權(quán)，從而使軍事、行政、財(cái)政和人事權(quán)的中心由中央被轉(zhuǎn)移到地方，地方自治意識(shí)也逐漸開(kāi)始形成。

關(guān)鍵詞：團(tuán)練；地方治權(quán)；自治

在清前期，保甲的治安和戶(hù)籍登記作用明顯占據(jù)主要地位。在承平時(shí)期，保甲制度可以在一定程度內(nèi)發(fā)揮維護(hù)地方治安的作用，但它不能滿(mǎn)足動(dòng)亂時(shí)期的要求，所謂“保甲俚奸，團(tuán)練御侮。保甲行于無(wú)事之時(shí)，團(tuán)練行之于有事之日”。自白蓮教叛亂開(kāi)始，八旗和綠營(yíng)已腐敗虛弱不堪，清朝的正規(guī)軍隊(duì)已逐漸無(wú)法擔(dān)負(fù)起鎮(zhèn)壓叛亂的作用，地方紳士的威望、社會(huì)關(guān)系以及才干成為鎮(zhèn)壓叛亂所必須的。團(tuán)練是源于保甲的基層社會(huì)控制組織，在社會(huì)動(dòng)亂時(shí)期，以守望相助、武裝自保為目的建立。直到太平天國(guó)席卷全國(guó)，清王朝衰敗的政治機(jī)制難以提供有效的社會(huì)控制力量，團(tuán)練作為一種特殊的社會(huì)控制組織遍及全國(guó)基層社會(huì)中。清中央政府以犧牲基層社會(huì)的低度軍事化、聽(tīng)任其高度軍事化演變?yōu)榇鷥r(jià)，剿滅了太平軍和捻軍等地方叛亂。

一、鄉(xiāng)勇與地方軍隊(duì)正規(guī)化

在太平天國(guó)叛亂前夕，團(tuán)練僅作為地方管理和防御組織，“團(tuán)練的民兵受他們自己所在農(nóng)村地區(qū)的團(tuán)的約束，顯然是不調(diào)動(dòng)的，也不是專(zhuān)職的”。即使在鎮(zhèn)壓白蓮教起義的過(guò)程中，團(tuán)練作為一種武器發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，然而民兵始終保持著嚴(yán)格的非專(zhuān)業(yè)性和防御性，不允許超過(guò)其半數(shù)的兵力離開(kāi)要塞去援助受到攻擊的臨近村莊。清朝官員始終以懷疑的態(tài)度看待鄉(xiāng)勇，從未將軍事權(quán)力和主動(dòng)權(quán)下放到地方首領(lǐng)手中，駐防村莊的民兵也始終處于官方的控制和審視之下。在白蓮教起義被鎮(zhèn)壓之后，自1798年開(kāi)始，這些募集的鄉(xiāng)勇，一部分被遣散回家，一部分則被吸收進(jìn)綠營(yíng)成為常備軍。八旗和綠營(yíng)雖已虛弱腐敗不堪，在近半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，繼續(xù)充任帝國(guó)的正規(guī)軍?！肮陀眠@種部隊(duì)（鄉(xiāng)勇）從未成為官方政策的一個(gè)部分?！?/p>

在天平天國(guó)起義爆發(fā)后，八旗和綠營(yíng)幾乎遭到毀滅性打擊，大量精壯戰(zhàn)死沙場(chǎng)，戰(zhàn)區(qū)內(nèi)旗營(yíng)幾被攻克摧毀，駐防體系被打亂，作為滿(mǎn)族統(tǒng)治者民族統(tǒng)治的軍事支柱名存實(shí)亡。團(tuán)練組織中軍事化水平較高的民兵“團(tuán)勇”以地域與血緣紐帶為聯(lián)合，形成較大的編制，在正統(tǒng)名流的率領(lǐng)下成為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義的主力。胡林翼首創(chuàng)“親兵”，在監(jiān)督省的軍隊(duì)之外建立起一支直接對(duì)他負(fù)責(zé)的駐防部隊(duì)，依靠這些由貴州士卒組成的親兵鎮(zhèn)壓甕安縣的抗糧叛亂，這支部隊(duì)在1851年太平軍的威脅日益明顯時(shí)被擴(kuò)編，維持這支部隊(duì)的資金由胡林翼自己籌集，保留在府的預(yù)算之外。咸豐二年（1852），在“賊氛逼近”地區(qū)，咸豐帝下令委任在籍的朝廷大員回當(dāng)?shù)剞k理本籍團(tuán)練事宜，試圖通過(guò)辦理團(tuán)練鄉(xiāng)勇實(shí)現(xiàn)各地的自保自救。之后，曾國(guó)藩組建成湘軍，最初由湖南湘鄉(xiāng)知縣朱孫詒在辦團(tuán)練過(guò)程中練成的“湘勇”和湖北江忠源所練的“楚勇”為基礎(chǔ)加以擴(kuò)充，成為不同于經(jīng)制兵的新式軍隊(duì)，并逐漸成為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的主要武裝力量。李鴻章組建的淮軍也源于瀘州及其周?chē)貐^(qū)的團(tuán)練，配合湘軍在蘇、浙等地進(jìn)攻太平天國(guó)。由此，地方軍事勢(shì)力的增強(qiáng)使得現(xiàn)有體制中，出現(xiàn)對(duì)中央集權(quán)構(gòu)成直接威脅的地方軍事力量。

太平天國(guó)、捻軍等起義被鎮(zhèn)壓之后，由于“內(nèi)患未平，外患猶伏”，清廷發(fā)布上諭：“著即將劉銘傳、郭松林等軍陸續(xù)裁撤分駐徐州、濟(jì)寧、周家口等處……英翰所部……著即將遣將選兵并分扎何處托籌布置?！边@在實(shí)際上認(rèn)可了勇?tīng)I(yíng)的留防，勇?tīng)I(yíng)留防也意味著地方軍隊(duì)在制度上取得了國(guó)家正式軍隊(duì)的名義，清朝的八旗和綠營(yíng)制度雖在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然存在，但已無(wú)法承擔(dān)原有的作用名存實(shí)亡。至清末新軍編練之前，清軍的主要形式是練軍和防軍，防勇由此成為正式的由地方控制的武裝力量，清中央也失去了與地方對(duì)抗的軍事依靠。

1894年光緒皇帝下令編練新式陸軍，袁世凱在天津小站訓(xùn)練成德國(guó)式陸軍定武軍十營(yíng)5000人，兩江總督張之洞聘用德國(guó)軍官“首練自強(qiáng)軍與吳淞”1901年清廷要求全國(guó)建立常備軍“各省將軍、督撫將原有各營(yíng)嚴(yán)行裁汰，精選若干營(yíng)，分為常備、續(xù)備、巡警等軍，一律操持新式槍炮，認(rèn)真訓(xùn)練，以成勁旅。”由此，地方團(tuán)練民兵由非正規(guī)非常備軍隊(duì)變?yōu)榈胤揭灾碌蹏?guó)的正規(guī)常備軍隊(duì)，逐步取代了八旗綠營(yíng)的地位，成為清末國(guó)家的主要軍事力量，也成為正式的由地方控制的武裝力量。

二、厘金與地方的財(cái)政自主權(quán)

清前期，省級(jí)的布政司是兼理全省錢(qián)谷出入的機(jī)關(guān)，將該省的部分稅收存留于布政司庫(kù)，以供全省支用。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，使得清政府需要籌集大量的軍餉進(jìn)行鎮(zhèn)壓活動(dòng)，給清政府的財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，部分省份的布政司也無(wú)法提供費(fèi)用如此龐大的軍餉。叛亂期間地方武裝持續(xù)的財(cái)政需要，促使當(dāng)?shù)貓F(tuán)練武裝需要依靠自身解決資金問(wèn)題。從1853年，曾國(guó)藩奏請(qǐng)“嗣后臣所營(yíng)所至……準(zhǔn)令隨處勸捐”開(kāi)始，“就地籌款”成為地方解決財(cái)政的基本途徑，地方財(cái)政及軍餉的自籌自理也成為定制。

團(tuán)練興辦初期，主要由紳士捐資，如六合縣辦理團(tuán)練，紳士捐輸者就達(dá)16人，“捐資少則谷千斛，多則助軍餉累萬(wàn)”。大量可以利用的個(gè)人財(cái)富被轉(zhuǎn)用與官階捐納制度，借此籌集的資金則用于中央政府以及由省級(jí)名流組建的新的軍隊(duì)。此后，資金來(lái)源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘胤N稅，各地按土地面積或按收成估算。隨著時(shí)間推移，團(tuán)練局私自收稅的權(quán)限逐漸增加了強(qiáng)制力和豁免權(quán)，知縣也無(wú)權(quán)檢查團(tuán)練局所操縱的收入和開(kāi)銷(xiāo)，團(tuán)練局也逐漸成為經(jīng)費(fèi)自籌自理、人員將官自選自定的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。1853年咸豐帝發(fā)布上諭：“所有該部歲撥京餉，著準(zhǔn)其自本年為始，歸入東撥案內(nèi)，與各直省協(xié)撥兵餉一律酌撥?！彪S著各項(xiàng)新增開(kāi)支的擴(kuò)大，清廷不得不將各新增開(kāi)支按定額分?jǐn)偢魇　！爸醒胍苍试S各省在無(wú)法完成分?jǐn)偢骺畹那闆r下再另行設(shè)法籌款”，改變了過(guò)去中央集體制下的中央與地方財(cái)政關(guān)系，承認(rèn)了地方財(cái)政的存在，以“就地籌款”為特征的地方性財(cái)政制度開(kāi)始形成。

1861年，特定的官方土地稅由貴州代理巡撫韓超正式定名為“厘谷”稅。厘金的征收對(duì)象是各州縣米行以及各大行鋪戶(hù)，同時(shí)，厘金的征收和使用權(quán)力均在地方督撫手中，中央政府對(duì)其的管理并不集中。曾國(guó)藩署理兩江總督后，馬上奏設(shè)江西糧臺(tái)，另外“添委道府?dāng)?shù)員幫同辦理”，糧臺(tái)實(shí)際上成為督撫直接領(lǐng)導(dǎo)的總管一省財(cái)政的機(jī)構(gòu)。除糧臺(tái)外，各省還陸續(xù)添設(shè)了一些收稅、軍事后勤機(jī)構(gòu)，如厘金局、督銷(xiāo)局、軍需局等，所有這些機(jī)構(gòu)都由督撫管轄，省級(jí)財(cái)政也由總督直接控制。及至太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)被平定，“就地籌餉”的厘金制度并未廢除，而是以“就地籌款”的形式被擴(kuò)大和推廣。地方上出現(xiàn)了許多“非正式制度”，如地方財(cái)政中的“外銷(xiāo)”，即正項(xiàng)之外向不報(bào)部的部分，也即各省自留自用的款項(xiàng)，各省逐步形成了戶(hù)部掌握之外的“外銷(xiāo)”款。

在這一過(guò)程中，中央逐漸承認(rèn)了督撫對(duì)布政使、鹽運(yùn)使與關(guān)稅督員等職權(quán)的干預(yù)，戶(hù)部所轄各省的分支機(jī)構(gòu)也無(wú)形降為地方庫(kù)，原來(lái)屬于戶(hù)部的各省財(cái)政官員由原來(lái)的戶(hù)部控制一變降為了地方督撫的屬員。正如凌興珍所言：“這就形成了以督撫為長(zhǎng)官、以省為單位的‘塊塊專(zhuān)政的財(cái)政體系，中央集權(quán)財(cái)政體系遂宣告瓦解。”隨著中央財(cái)權(quán)的下移，督撫紛紛奏留各省糧食錢(qián)款，供本省所需，于是“戶(hù)部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”。戶(hù)部及后改名的度支部，財(cái)政收支遂不及各省。兵權(quán)、財(cái)權(quán)的下移，為督撫專(zhuān)權(quán)割據(jù)提供了物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中央政府支配、協(xié)調(diào)全國(guó)財(cái)政的能力也在急劇下降，中央與地方在財(cái)政權(quán)上斗爭(zhēng)上經(jīng)濟(jì)力量此消彼長(zhǎng)。中央在對(duì)地方軍事依仗的同時(shí)，各省財(cái)政獨(dú)立的趨勢(shì)日漸明顯，中央控制調(diào)度全國(guó)財(cái)力的權(quán)力日漸衰微。

三、保舉與督撫的人事控制權(quán)

太平天國(guó)時(shí)期，隨著團(tuán)練運(yùn)動(dòng)的開(kāi)始，原屬于中央政府的人事大權(quán)，也有很大一部分落入地方督撫的手中。清代定制：“三品以上文武大員的任命，先有軍機(jī)處在記名人員中初選數(shù)名，差額呈進(jìn)，最后由皇帝朱筆圈定簡(jiǎn)放。三品以下官員缺額則一分為三，文官分別由皇帝、吏部、督撫任命，武官分別由皇帝、兵部、總督、提督任命，各有定額，不得侵混?！卑丛兄贫?，督撫有保舉權(quán)，范圍為道府州縣衙門(mén)的正印、佐雜和教職人員，但在保舉額和官職上都有限制，真正的人事任命權(quán)在清中央政府，地方督撫的人事任命權(quán)是有限的。

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以來(lái)，大批地方官員因兵敗遭到貶黜或死刑，國(guó)家對(duì)人才的需求使得中央改變定制，擴(kuò)大了督撫的保舉推薦權(quán)限。不僅督撫保舉的范圍擴(kuò)大，而且突破了保舉資格條件的限制，各省督撫紛紛籍軍功之名目保舉部將、門(mén)生等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，曾國(guó)藩任兩江總督后，提攜表薦的，計(jì)有總督（兩江、閩浙、兩廣）三人，占全國(guó)八總督的近三分之一；九人先后任七省巡撫（鄂、陜、蘇、贛、皖、浙、粵），占全國(guó)十五巡撫的近二分之一。“同治年間，各省軍營(yíng)保至武職三品以上，而無(wú)缺可補(bǔ)的將士則不下數(shù)萬(wàn)人。”此外，由于各省督撫事權(quán)的擴(kuò)大，督撫擅自更調(diào)的現(xiàn)象已成常態(tài)，“時(shí)督撫權(quán)宜行事，用人不拘資格，隨時(shí)舉措，故不能以大計(jì)舉例繩其后也?！?/p>

此外，隨著督撫事權(quán)的擴(kuò)大，不僅司、道以下官員的任命，中央派出的布政使、鹽運(yùn)使、糧儲(chǔ)道員、關(guān)稅監(jiān)督等財(cái)政大員與將軍或都統(tǒng)、提督、總兵等武職官員也降為督撫屬員，其人員選定皆由督撫奏定，而且鄰省督撫的任命，中央政府有時(shí)也要征求強(qiáng)勢(shì)督撫的意見(jiàn)。對(duì)于國(guó)家的重大決策，也往往需要地方督撫專(zhuān)折奏事，將地方督撫的意見(jiàn)視為重要的參考依據(jù)。督撫往往還以軍務(wù)吃緊為由，任意奏保、彈劫官員，易置兩司，甚至保薦督撫大員，請(qǐng)調(diào)京員，插手干預(yù)朝政，中央集權(quán)、皇權(quán)受到嚴(yán)重削弱。在司法方面，原先重要案件必須由地方專(zhuān)案咨報(bào)刑部批復(fù)，死刑案件必須由皇帝親自裁決，生殺大權(quán)在中央。為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，地方督撫紛紛上奏，要求改變以往的死刑復(fù)核審判制度，得到了清廷的批準(zhǔn)，地方督撫也獲得了就地正法的權(quán)力。

地方督撫力量崛起，權(quán)力擴(kuò)大，為保證行政事務(wù)的處理，地方督撫開(kāi)幕府，設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，并招募各式人才充實(shí)自己的幕府，成為獨(dú)立于中央政府之外的由地方督撫控制的機(jī)構(gòu)。至此，清王朝的根本制度，即封建君主專(zhuān)制的中央集權(quán)制度，已經(jīng)很大程度上為督撫把持的地方分權(quán)所破壞。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)被鎮(zhèn)壓后，清政府雖暫時(shí)度過(guò)了統(tǒng)治危機(jī)，但實(shí)際上卻失去了對(duì)各省軍事和政治經(jīng)濟(jì)的控制。地方督撫壟斷了各省軍政、財(cái)經(jīng)、人事大權(quán)，形成“內(nèi)輕外重”，中央與地方二元權(quán)力分配的運(yùn)作體制。

四、督撫集團(tuán)與地方主義

從太平天國(guó)農(nóng)民起義掃蕩粉碎了維護(hù)清朝統(tǒng)治的軍事支柱一腐敗的八旗綠營(yíng)，迫使清廷只得依賴(lài)地方武裝，遂致督撫籌晌練兵、專(zhuān)攬大權(quán)，打破了地方軍政民財(cái)設(shè)官分司互相牽制和中央地方上下相維的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡。19世紀(jì)60年代以后，地方督撫通過(guò)編練湘軍、淮軍，就地籌款，逐步取得了地方軍事、財(cái)政權(quán)力，以此為基點(diǎn)，又進(jìn)一步擴(kuò)大了人事、司法、交涉等權(quán)，形成了地方性的制度體系。

晚晴的督撫群體是支撐封建王朝統(tǒng)治的重要力量，因軍隊(duì)隸屬關(guān)系的變化，昔日擁有調(diào)兵權(quán)的兵部名不副實(shí)，直至光緒末年，清廷更是“一兵，一卒，一餉，一糈，皆拱手而待之督撫”，地方督撫成為集財(cái)權(quán)、軍權(quán)、人事權(quán)等于一身的人物，“自是權(quán)復(fù)移于經(jīng)略，督撫儀品雖 與相埒，然不過(guò)承號(hào)令、備策應(yīng)而已。厥后海疆釁起，經(jīng)略才望稍爽，權(quán)力漸微?；涬y 糾紛，首相督師，屢僨厥事。朝廷間用督撫董戎，多不辱命，猶復(fù)不制以文法，故能霈 施魄力，自是權(quán)又移于督撫?！边@一時(shí)期并未出現(xiàn)過(guò)督撫攜權(quán)力以與中央抗衡的事件，中央在相當(dāng)程度上仍能有效控制督撫。原因在于“督撫辦事必須請(qǐng)旨而行的制度仍然在發(fā)揮效用，中央仍然掌握著對(duì)督撫的黜涉權(quán)”。

地方主義的核心是對(duì)中央集權(quán)統(tǒng)治形成直接的威脅，而最能給中央集權(quán)構(gòu)成威脅的，是代表中央控制地方的地方政府的權(quán)力。晚晴地方主義的形成，是隨著督撫權(quán)力的擴(kuò)張、地方精英的崛起，新的權(quán)力和新的辦事規(guī)則的產(chǎn)生，正是有了這些地方性的正式與非正式的制度，地方勢(shì)力才有可能成為能與中央對(duì)抗，并對(duì)中央集權(quán)構(gòu)成威脅的存在力量。地方性制度的形成，使得地方權(quán)力的運(yùn)作形成了與中央互不銜接的系統(tǒng)，這也是地方主義形成的重要條件和標(biāo)志。具有當(dāng)?shù)刈鍐T身份的地方督撫與地方士紳階層自然而然的會(huì)成為地方利益的堅(jiān)決維護(hù)者，中央政府的改革與收權(quán)活動(dòng)也遭到地方的抵制和反對(duì)，如在統(tǒng)一軍事的問(wèn)題上，地方督撫反對(duì)用人和調(diào)遣軍隊(duì)受部制約，要求有節(jié)制新軍的權(quán)力。直隸總督陳夔龍認(rèn)為，“督臣不能節(jié)制，平時(shí)既毫無(wú)事權(quán)，臨時(shí)必難遵約束”，要求軍隊(duì)“仍暫由督臣就近節(jié)制”。對(duì)度支部整頓鹽政章程，地方督撫反應(yīng)也十分強(qiáng)烈，地方督撫聲稱(chēng)“若督撫無(wú)權(quán)，恐中央亦將無(wú)所措手，時(shí)方多故，獨(dú)奈何去其手足而自危頭目乎？”從東南互保開(kāi)始，地方督撫在保護(hù)地方政治經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，相互為援，逐漸形成與清中央政府聯(lián)合抗衡的力量。

結(jié)論

地方督撫在自身權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，不僅使省的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，也使得一省的地方利益凸顯，出現(xiàn)了省與中央利益的沖突。作為地方出身的督撫，積極維護(hù)地方利益，有時(shí)甚至出現(xiàn)，地方利益凌駕于中央利益之上的情況。清政府在列強(qiáng)入侵及內(nèi)部動(dòng)亂不絕的過(guò)程中，不斷將自身權(quán)力下放，隨著軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和外交權(quán)的失去，清朝的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸由中央一元走向中央與地方二元權(quán)力體系，由“內(nèi)重外輕”走向“外重內(nèi)輕”的局勢(shì)，使得地方逐漸脫離中央的掌控，現(xiàn)有體制中出現(xiàn)對(duì)中央集權(quán)統(tǒng)治構(gòu)成嚴(yán)重威脅的地方勢(shì)力，清朝立國(guó)之基的中央集權(quán)式的集權(quán)統(tǒng)治形式也逐漸走向解體。

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作者簡(jiǎn)介

秦兆凱，1992年，中國(guó)政法大學(xué)，碩士研究生在讀，中外政治制度方向。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）