亓 霞 呂振芳 張 慶

(山東建筑大學(xué) 管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101 )

一、引言

政府與社會(huì)資本合作(Public-Private Partnerships，PPP)模式，也稱PPP模式，是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，PPP模式扮演起“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系”的角色。①國家發(fā)展改革委：《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，2014年12月。因此，合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)資本以PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目和政府重大項(xiàng)目投資，提升資源使用效率和投資效率，也是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的題中之義。

近年來，PPP項(xiàng)目在我國各地如火如荼地開展。截至2017年12月末，全國政府與社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)收錄管理庫和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共14424個(gè)，總投資額18.2萬億元。②數(shù)據(jù)來源：《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第9期季報(bào)》，2018年1月26日。如此龐大的項(xiàng)目規(guī)模帶動(dòng)了眾多社會(huì)資本的參與，金融機(jī)構(gòu)也在其中發(fā)揮了特別重要的作用。但是，由于短期內(nèi)大量涌出的PPP項(xiàng)目，難免泥沙俱下。對(duì)此，2017年11月財(cái)政部開始集中清理入庫項(xiàng)目，一些偽PPP項(xiàng)目和近千個(gè)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目被強(qiáng)制退庫，過多過濫的PPP項(xiàng)目得到了有效遏制。如此集中清理入庫項(xiàng)目意味著，PPP模式將由一哄而起的盲目發(fā)展向規(guī)范發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

金融機(jī)構(gòu)一般是指與從事金融服務(wù)業(yè)有關(guān)的金融中介機(jī)構(gòu)。本文所指的金融中介機(jī)構(gòu)，包括銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托投資公司和基金管理公司等。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)在延續(xù)傳統(tǒng)放貸者身份參與PPP項(xiàng)目的過程中，也在積極探索更深層次的金融投資創(chuàng)新，在某些項(xiàng)目上開始嘗試作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，從作為SPV公司的融資方轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的直接參與方或者SPV公司的股東。不過，業(yè)界在肯定金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目貢獻(xiàn)作用的同時(shí)，也存在諸多質(zhì)疑與擔(dān)憂。如，武漢市軌道交通8號(hào)線一期工程，社會(huì)資本方是三家銀行(招商銀行、中國光大銀行和漢口銀行)組成的聯(lián)合體。該項(xiàng)目實(shí)際是由存量BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的，但由于其社會(huì)資本方全部由金融機(jī)構(gòu)組成，涉嫌存在操作不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不當(dāng)?shù)葐栴}。對(duì)此，財(cái)政部辦公廳向湖北省財(cái)政廳發(fā)出了核查函，這也是財(cái)政部第一次對(duì)金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP項(xiàng)目發(fā)函核查。*黃華珍：《武漢地鐵八號(hào)線核查風(fēng)波的再反思》，PPP知乎，2017年3月1日。此舉引起了社會(huì)各界的熱議與關(guān)注。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目債權(quán)人的研究比較多，但對(duì)其作為社會(huì)資本方(股東)的研究則相對(duì)不足。本文擬對(duì)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方(股東)參與PPP項(xiàng)目展開分析研究，在梳理相關(guān)政策制度的基礎(chǔ)上，深入分析金融機(jī)構(gòu)是否可以主導(dǎo)PPP項(xiàng)目以及參與PPP項(xiàng)目有何優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，進(jìn)而提出金融機(jī)構(gòu)參與PPP的策略及對(duì)策建議。

二、金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策分析

社會(huì)資本方是否具備足夠的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理、創(chuàng)新等能力，對(duì)于提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量與效率至關(guān)重要。因此，謹(jǐn)慎合理地選擇社會(huì)資本方是PPP項(xiàng)目成功的前提和關(guān)鍵。為此，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等部門相繼出臺(tái)了一系列與PPP相關(guān)的法規(guī)政策，目的在于規(guī)范合理選擇社會(huì)資本方。具體規(guī)定與要求，如表1所示。

表1 我國關(guān)于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的相關(guān)政策內(nèi)容匯總*內(nèi)容來源：國務(wù)院、國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門官方網(wǎng)站的公開政策發(fā)布。

通過梳理以上政策可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策大致從兩方面對(duì)社會(huì)資本方的選擇進(jìn)行了規(guī)定：一是在社會(huì)資本方選擇過程中應(yīng)重視對(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)的要求；二是明確了可以作為社會(huì)資本方的機(jī)構(gòu)和組織類型。從能力和經(jīng)驗(yàn)來看，建設(shè)及運(yùn)營能力是金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的主要短板；從機(jī)構(gòu)和組織類型來看，金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目符合國家相關(guān)政策要求。

事實(shí)上，近年來政府一直鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等多部門都發(fā)文強(qiáng)調(diào)銀行在PPP項(xiàng)目中應(yīng)發(fā)揮積極作用，表明政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)包括保險(xiǎn)資金等采取多種方式深入地參與PPP項(xiàng)目。

三、金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的SWOT分析

SWOT分析法是一種能夠比較客觀而準(zhǔn)確地分析一個(gè)行業(yè)現(xiàn)實(shí)情況的方法。其中，SWOT分別代表：Strengths(優(yōu)勢(shì))、Weaknesses(劣勢(shì))、Opportunities(機(jī)會(huì))、Threats(威脅)。通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅加以綜合分析與評(píng)估，可以得到較為客觀的評(píng)估結(jié)論，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)論調(diào)整資源配置與策略，以期達(dá)成目標(biāo)。

(一)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)

1.資金實(shí)力雄厚。從已簽約的PPP項(xiàng)目來看，非金融類社會(huì)資本方大多為國有企業(yè)，且以央企為主。*裴俊?。骸禤PP社會(huì)資本選擇的三個(gè)鮮明特點(diǎn)——從PPP青睞國企的現(xiàn)實(shí)說起》，《中國政府采購報(bào)》2016年4月1日。但其負(fù)債問題影響深重，從根本上說國企增加負(fù)債就是加重國家債務(wù)。另一方面，政府雖然鼓勵(lì)民營企業(yè)介入PPP領(lǐng)域，但其規(guī)模普遍偏小，資金實(shí)力不足，風(fēng)險(xiǎn)管理能力弱。相比之下，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)使其具有資金充足、融資成本低的比較優(yōu)勢(shì)。此外，政策性銀行的部分項(xiàng)目還可獲得優(yōu)惠補(bǔ)貼。*朱劍峰：《金融機(jī)構(gòu)參與PPP模式的SWOT分析》，《福建金融》2017年第1期。各類基金、保險(xiǎn)，如債券基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等具有基數(shù)大、周期長的特點(diǎn)，也非常適合投資PPP項(xiàng)目。

2.資本運(yùn)作能力強(qiáng)。PPP項(xiàng)目從前期的資金籌集到建設(shè)期的資金使用，再到運(yùn)營期的資金管理，在整個(gè)壽命周期中都需要面臨資本運(yùn)作問題。作為主營業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)本身具備較強(qiáng)的資本運(yùn)作及風(fēng)險(xiǎn)管控能力和經(jīng)驗(yàn)，如證券公司、信托公司、基金等都可以充分發(fā)揮自己的證券產(chǎn)品設(shè)計(jì)、資金投資通道等優(yōu)勢(shì)，為PPP提供技術(shù)與資金支持；銀行可充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)提供金融顧問服務(wù)；項(xiàng)目投入使用產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流后，可利用ABS來增加項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性。金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目發(fā)起階段就介入其中，可以有效地提高融資效率，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作有良好的推動(dòng)作用。

3.參與PPP項(xiàng)目熱情高。目前市場(chǎng)上普遍存在“資產(chǎn)荒”現(xiàn)象，主要是眾多金融機(jī)構(gòu)缺乏合適的投資目標(biāo)，致使自身業(yè)務(wù)也難以順暢開展。在此背景下，PPP項(xiàng)目讓金融機(jī)構(gòu)找到了新的出口。如對(duì)于銀行而言，需要消耗掉央行配給的貸款新增規(guī)模以及由于地方政府發(fā)放債券置換存量債務(wù)造成的資金“缺口”，銀行急需把這部分錢給放出去。*劉新平：《銀行如何應(yīng)對(duì)PPP大潮?》，PPP知乎，2017年3月1日。PPP項(xiàng)目為金融機(jī)構(gòu)提供了較為優(yōu)質(zhì)的投資選擇，雖然由于自身的公益性特點(diǎn)，收益率不會(huì)太高，但其具有穩(wěn)定長期的現(xiàn)金流回報(bào)，相對(duì)于其他投資項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)更愿意投資信用更高、更有保障的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。

(二)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方的劣勢(shì)

1.全壽命期運(yùn)作能力不足。PPP項(xiàng)目涉及前期策劃、采購、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等工程項(xiàng)目的全壽命期各個(gè)階段。只有按期建成完工，達(dá)到可使用狀態(tài)，并且高質(zhì)高效運(yùn)營，才能在后續(xù)經(jīng)營中獲得穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流回報(bào)，實(shí)現(xiàn)提高效率和盈利目的。*王森、任憲文：《金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的路徑選擇、風(fēng)險(xiǎn)管控及相關(guān)建議》，《銀行家》2015年第11期。然而，金融機(jī)構(gòu)雖然在前期具備融資優(yōu)勢(shì)，但通常無建設(shè)能力，缺乏工程管理經(jīng)驗(yàn)，也沒有后續(xù)運(yùn)營能力，資源整合與運(yùn)作能力不足，使其很難承擔(dān)PPP項(xiàng)目的全壽命期集成管理任務(wù)。

2.缺乏相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)，招投標(biāo)處于劣勢(shì)。PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目，普遍具有投資大、建設(shè)運(yùn)營復(fù)雜、社會(huì)影響大等特點(diǎn)，這也對(duì)社會(huì)資本方提出了更為嚴(yán)格的要求。因此，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，社會(huì)資本方需在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等方面具備較高的資質(zhì)類型和等級(jí)，而金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)投標(biāo)往往不符合資格要求，更談不上競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。

3.缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不足。PPP項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)多作為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的融資方，間接參與項(xiàng)目。*孫彬彬、涂波：《金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)》，《大眾理財(cái)顧問》2015年第7期。金融機(jī)構(gòu)直接作為社會(huì)資本方甚至主導(dǎo)者直接參與PPP項(xiàng)目的案例寥寥無幾，僅有個(gè)別嘗試。這就需要審時(shí)度勢(shì)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判與識(shí)別。對(duì)于PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)較擅長前期投資決策中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)，對(duì)后期建設(shè)運(yùn)營階段中的風(fēng)險(xiǎn)控制能力則較弱。*劉申亮、王守清等：《金融機(jī)構(gòu)能否主導(dǎo)PPP項(xiàng)目？》，《新理財(cái)(政府理財(cái))》2016年12期。由于缺少識(shí)別運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而難以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，不僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目、政府及公眾而言都是不利的。

4.資金靈活性差。金融安全關(guān)系重大，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)都有嚴(yán)格的規(guī)定和要求，資金使用的審查程序復(fù)雜，資金監(jiān)管嚴(yán)格。相對(duì)于國有企業(yè)或民營企業(yè)等其他社會(huì)資本，金融機(jī)構(gòu)的資金在使用和管理上更嚴(yán)密更謹(jǐn)慎，因此，資金使用靈活性也較差。

5.傳統(tǒng)融資思維方式的影響。由于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)大多從事企業(yè)融資，其慣性思維容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)仍希望政府或企業(yè)提供擔(dān)保，希望明股實(shí)債、固定回報(bào)、提前退出等，不能真正實(shí)現(xiàn)無追索或有限追索。另外，某些金融機(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此更加青睞于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目。*劉新平、王守清：《推動(dòng)PPP融資規(guī)范發(fā)展》，PPP知乎，2017年7月28日。這些與PPP項(xiàng)目發(fā)展理念相悖的觀念，將限制金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

(三)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方可能的機(jī)遇

1.政策鼓勵(lì)參與。國務(wù)院、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等相繼出臺(tái)的一系列政策和文件，都強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為PPP項(xiàng)目提供支持和保障，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制。通過對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的深入分析可以看出，政策環(huán)境非常明確地鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)采取多種方式積極參與PPP項(xiàng)目。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，應(yīng)采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目發(fā)展。

2.市場(chǎng)需求大。在“一帶一路”和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，我國必將增大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，PPP項(xiàng)目將會(huì)因此大幅度增加，其發(fā)展也會(huì)邁上新的臺(tái)階。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行預(yù)測(cè)，至2030年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資總額約為22.6萬億美元，平均每年投入約1.7萬億，這些設(shè)施的實(shí)現(xiàn)需要充分利用政府和社會(huì)資本合作模式。國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興工程，采用PPP模式都是重要選擇之一。從國外內(nèi)形勢(shì)來看，未來必將產(chǎn)生巨大的PPP項(xiàng)目需求，也為金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目帶來很大的市場(chǎng)空間。金融機(jī)構(gòu)的介入不僅能夠解決資金籌措問題，更能提升資本運(yùn)作能力和提高投資效率。

(四)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方面臨的威脅

1.政策細(xì)節(jié)不甚明晰。為鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，國家出臺(tái)了許多激勵(lì)政策，但在具體細(xì)則上只是明確和規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)作為融資方(債權(quán)人)參與PPP項(xiàng)目的行為，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方(股東)參與PPP項(xiàng)目，目前的政策雖然沒有限制，但也缺乏明確的細(xì)則規(guī)定。在金融安全日益提高的背景下，未來是否會(huì)有相關(guān)具體操作細(xì)節(jié)的限定還不明確，存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大。市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)處在不斷變化之中，任何一個(gè)因素的變化都可能引發(fā)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，而PPP項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模大，運(yùn)營期與回收期長的特點(diǎn)，在此期間遭遇來自利率、外匯、通貨膨脹、市場(chǎng)需求等經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)方面風(fēng)險(xiǎn)的幾率較大，如果沒有較好的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，極有可能造成項(xiàng)目收益不足甚至失敗。

3.市場(chǎng)競(jìng)爭激烈。PPP的熱潮吸引了越來越多的社會(huì)資本加入，也使得項(xiàng)目競(jìng)爭日趨激烈。國企是目前較為活躍的社會(huì)資本方，他們有很強(qiáng)的建設(shè)運(yùn)營能力和綜合管理實(shí)力。民營企業(yè)也具有靈活、高效和創(chuàng)新能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。PPP項(xiàng)目的融資方式也顯現(xiàn)出多元化和異地化的特征，使得金融機(jī)構(gòu)不僅要面臨與眾多產(chǎn)業(yè)公司的競(jìng)爭，還要面臨全國各地各類金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境下，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綜合能力提出了更高的要求。

4.社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)較大。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP項(xiàng)目并作為社會(huì)資本方的問題，工程實(shí)務(wù)界尤其是PPP領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者抱有不同態(tài)度，而且持反對(duì)意見者居多，很多人認(rèn)為PPP項(xiàng)目PPP項(xiàng)目里有政府變相融資的可能，且質(zhì)疑金融機(jī)構(gòu)是否真正有能力運(yùn)作PPP項(xiàng)目，對(duì)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)PPP項(xiàng)目信任度較低。*金微：《金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP引爭議》，《華夏時(shí)報(bào)》2016年11月21日第020版。社會(huì)輿論的壓力對(duì)金融機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)方進(jìn)入PPP項(xiàng)目具有潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的參與策略與建議

(一)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方的策略分析

金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目主要有兩種策略：

策略一，純金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方的策略。該策略主要是指金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)或者與其他金融機(jī)構(gòu)共同組成聯(lián)合體作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。此策略下，社會(huì)資本方全部由金融機(jī)構(gòu)組成，具有強(qiáng)大的資金優(yōu)勢(shì)，資本運(yùn)作能力強(qiáng)，融資效率高。不足之處是，金融機(jī)構(gòu)的綜合能力不強(qiáng)，其能力短板會(huì)限制其投標(biāo)項(xiàng)目的范圍，在眾多要求建設(shè)及運(yùn)營能力的項(xiàng)目中不占有優(yōu)勢(shì)。更為重要的是，全部由金融機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目也不利于提升工程項(xiàng)目全壽命期績效，能否真正實(shí)現(xiàn)物有所值也備受質(zhì)疑。不可否認(rèn)，在某些項(xiàng)目中存在這樣的模式，但其適用范圍非常有限，主要用于以資金需求為關(guān)鍵目標(biāo)的項(xiàng)目。*唐祥來：《PPP模式的治理邏輯、工具屬性及其績效》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2016年第4期。該模式下的項(xiàng)目公司由于不具有較強(qiáng)的建設(shè)及運(yùn)營綜合能力，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)而又難以有效應(yīng)對(duì)，可能會(huì)出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)提前退出，甚至項(xiàng)目失敗等問題。因此，金融機(jī)構(gòu)對(duì)采取此種策略應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

策略二，金融機(jī)構(gòu)與其他產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體的策略。該策略是指金融機(jī)構(gòu)與其他產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體共同作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。此策略又可分為兩種情況：一種是金融機(jī)構(gòu)在聯(lián)合體中作為主導(dǎo)方，是項(xiàng)目公司的最大股東；另一種是金融機(jī)構(gòu)不作為主導(dǎo)方，僅作為非控股聯(lián)合體成員之一，而由產(chǎn)業(yè)公司作為主導(dǎo)方。第一種情況相對(duì)于策略一在機(jī)制上有了較大改進(jìn)，金融機(jī)構(gòu)作為非控股股東通過引入產(chǎn)業(yè)公司在很大程度上可以彌補(bǔ)自身在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等方面的能力短板，增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)建設(shè)運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于提升項(xiàng)目的綜合績效。但是，由于金融機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位，有較大的話語權(quán)，所以在涉及項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的重大決策時(shí)，存在可能出現(xiàn)決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。第二種情況是由產(chǎn)業(yè)公司作為項(xiàng)目公司的主導(dǎo)方，金融機(jī)構(gòu)僅作為非控股股東之一。此策略下，產(chǎn)業(yè)公司強(qiáng)大的專業(yè)能力及管理經(jīng)驗(yàn)與金融機(jī)構(gòu)雄厚的資金實(shí)力形成互補(bǔ)，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源有效整合，可以在PPP項(xiàng)目策劃、建設(shè)、運(yùn)營的全壽命期中發(fā)揮集成管理優(yōu)勢(shì)，更有利于提高項(xiàng)目的全壽命期績效。

表2 金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP的策略對(duì)比分析

表2顯示。相比較之下，金融機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體且由產(chǎn)業(yè)公司作為主導(dǎo)方的策略在投融資、建設(shè)及運(yùn)營等方面的能力表現(xiàn)最強(qiáng)，也最全面。在此策略下，各經(jīng)營主體能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，可以更有效地提高項(xiàng)目全壽命期績效，提高資金的利用效率，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，是一種值得推薦的策略。

(二)金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的政策建議

1.完善項(xiàng)目篩選機(jī)制。選好項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目成功的前提。PPP項(xiàng)目篩選機(jī)制與普通項(xiàng)目不同，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)合理設(shè)置PPP項(xiàng)目篩選流程與標(biāo)準(zhǔn)。特別是要做好前期初步篩選評(píng)價(jià)和后期深入篩選評(píng)價(jià)工作，在前期初步篩選評(píng)價(jià)時(shí)建議采用主觀因素評(píng)價(jià)法，后期深入篩選評(píng)價(jià)則宜采用客觀財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)予以分析評(píng)價(jià)。重點(diǎn)分析和評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)水平、回報(bào)機(jī)制、盈利能力等，形成一套相對(duì)完善的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)。

金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，通過建立多元信息獲取渠道，以及完善的信息評(píng)判機(jī)制，不斷提高管理團(tuán)隊(duì)、技術(shù)因素、市場(chǎng)因素、財(cái)務(wù)狀況等調(diào)查信息的有效性。*肖洪武、陳文強(qiáng)：《金融與科技創(chuàng)新有機(jī)融合問題研究》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第2期。在考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理、回報(bào)可靠、社會(huì)需求穩(wěn)定的同時(shí)，要結(jié)合自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，通過合理的策略選擇，充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，建立一套科學(xué)的項(xiàng)目篩選與決策機(jī)制。

2.全面提升金融機(jī)構(gòu)綜合實(shí)力。建構(gòu)多層次的PPP項(xiàng)目資金供給市場(chǎng)，形成合理的融資結(jié)構(gòu)。既要發(fā)揮開發(fā)性金融、政策性金融的作用，也要發(fā)揮好“投行+商業(yè)銀行”的優(yōu)勢(shì)，從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方，扮演好社會(huì)資本方的角色。一方面應(yīng)通過金融創(chuàng)新，開發(fā)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加新動(dòng)能，在直接參股的基礎(chǔ)上，靈活采用信托、基金等多種參股方式，全面深入地參與PPP項(xiàng)目。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全過程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控能力，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目不同階段的投資與管理，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不斷增強(qiáng)全過程資源整合能力，彌補(bǔ)自身能力的短板，建立符合PPP特點(diǎn)的盈利和風(fēng)險(xiǎn)管控新模式。此外，還應(yīng)完善退出機(jī)制，充分利用資產(chǎn)證券化等手段，在整個(gè)項(xiàng)目壽命期內(nèi)揚(yáng)長避短，選擇在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)入或退出PPP項(xiàng)目。

3.加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)公司的溝通合作。“金融+產(chǎn)業(yè)”是共同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。由于金融機(jī)構(gòu)在建設(shè)、運(yùn)營等方面的經(jīng)驗(yàn)缺陷，需要與具備專業(yè)能力和豐富工程經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)公司聯(lián)合，取長補(bǔ)短運(yùn)作好PPP項(xiàng)目。因此，為建立良好的合作方式，金融機(jī)構(gòu)不能在項(xiàng)目機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)才臨時(shí)尋找合作伙伴，而是應(yīng)與眾多專業(yè)承包商、運(yùn)營商等產(chǎn)業(yè)公司長期保持密切聯(lián)系，深入溝通、互相了解，同時(shí)與地方政府保持良好的溝通。這樣才能在項(xiàng)目機(jī)會(huì)來臨時(shí)，依據(jù)項(xiàng)目功能要求迅速匹配有誠信、實(shí)力強(qiáng)的合作伙伴，并制定出切實(shí)可行的合作模式與項(xiàng)目實(shí)施方案。此外，在PPP項(xiàng)目合作過程中，產(chǎn)業(yè)公司也可以通過金融機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)掌握專業(yè)的投融資知識(shí)，不斷提升自身資本運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)金融和產(chǎn)業(yè)的雙贏發(fā)展。

4.加大PPP人才培養(yǎng)力度。近年來，由于PPP項(xiàng)目規(guī)模和數(shù)量的大幅增加，對(duì)PPP方面的專業(yè)人才有了更多的需求，特別是具有項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才更加稀缺。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP人才也提出了更高的要求，需要既懂金融又懂工程的復(fù)合型專業(yè)人士的加盟。一是要積極引進(jìn)熟悉國際PPP項(xiàng)目，具有一定金融專業(yè)背景和豐富工程經(jīng)驗(yàn)及領(lǐng)導(dǎo)才能的高層次管理人才；二是大力加強(qiáng)內(nèi)部人才的培養(yǎng)力度。以市場(chǎng)需求為依據(jù)，以金融業(yè)和工程需求為指導(dǎo)，從現(xiàn)有高素質(zhì)員工中選拔培養(yǎng)PPP項(xiàng)目管理人才；三是加強(qiáng)與相關(guān)高校的信息交流和溝通，注重完善PPP項(xiàng)目培養(yǎng)體系和方案，加大知識(shí)庫建設(shè)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目管理人才的教育平臺(tái)，為PPP的規(guī)范健康發(fā)展提供充足可靠的專業(yè)人才。最后，要加強(qiáng)對(duì)金融管理人才創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，無論是內(nèi)部培養(yǎng)還是教育機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)，應(yīng)該鼓勵(lì)不同知識(shí)背景、不同層次的人才參與金融創(chuàng)新和工程管理創(chuàng)新。

5.創(chuàng)新資金管理機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)識(shí)到企業(yè)融資和項(xiàng)目融資兩者之間的本質(zhì)不同，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念與思路，改變依賴政府擔(dān)保甚至兜底的慣性思維，加快適應(yīng)項(xiàng)目融資的發(fā)展新理念，創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)管理體系，加強(qiáng)針對(duì)PPP項(xiàng)目前期融資方案、資金計(jì)劃安排、項(xiàng)目后期現(xiàn)金管理等方面的創(chuàng)新服務(wù)。改進(jìn)資金監(jiān)管機(jī)制，真正建立適合PPP項(xiàng)目的資金管理機(jī)制。

在參與PPP項(xiàng)目過程中，金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督資金的使用過程、提高資金的使用效率尤為重要。應(yīng)從以下幾方面著手：一要嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)資金使用過程。通常來說，建設(shè)資金主要用在工程建設(shè)和工程采購階段，要對(duì)這兩個(gè)階段的資金使用進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格審批，保證資金使用的合理性，有效避免資金的浪費(fèi)和流失，保障資金安全；二要合理制訂項(xiàng)目資金使用計(jì)劃，重視資金預(yù)算，確保后續(xù)資金流動(dòng)過程的安全高效；三要提高項(xiàng)目資金收入以及資金支出的管理控制。對(duì)項(xiàng)目中的關(guān)鍵資金流動(dòng)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)管控，不僅要健全項(xiàng)目資金內(nèi)部控制制度，還要完善資金使用審批制度，對(duì)資金使用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和規(guī)避。

五、結(jié)語

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換必須以項(xiàng)目為平臺(tái)和載體，其轉(zhuǎn)換的重大領(lǐng)域，如醫(yī)養(yǎng)健康、農(nóng)業(yè)、文化、旅游等工程采用PPP模式具有較強(qiáng)的可操作性。同時(shí)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的債權(quán)投資已經(jīng)非常普遍，以股東身份作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)，也是巨大的市場(chǎng)機(jī)遇。金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目可以采取多種策略，其中與產(chǎn)業(yè)公司形成聯(lián)合體的方式更有利于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、提高效率。隨著PPP項(xiàng)目的逐步規(guī)范與可持續(xù)發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在完善項(xiàng)目篩選機(jī)制、全面提升綜合能力、加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)公司合作、加大PPP人才培養(yǎng)以及創(chuàng)新資金管理機(jī)制等方面持續(xù)改進(jìn)，不斷創(chuàng)新融資服務(wù)，通過合理引導(dǎo)和配置資源，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。