上海市交通港航發(fā)展研究中心

目前，上海市的省際道路班線客運（以下簡稱“班線客運”），包括常規(guī)班線和加班班線，均施行政府指導(dǎo)價。2017年1月，交通部出臺《交通運輸部關(guān)于深化改革加快推進道路客運轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（交運發(fā)〔2016〕240號），在重點任務(wù)中提出要推進道路客運價格市場化改革，完善道路客運價格形成機制，“具備競爭條件的道路客運班線（農(nóng)村客運除外），票價由道路客運企業(yè)依據(jù)運營成本、與其他運輸方式的比價關(guān)系、市場供求狀況和服務(wù)品質(zhì)等因素依法自主確定。”為此，研究探索上海市省際道路客運票價市場化改革是落實交通部相關(guān)文件精神的積極舉措，也是促進上海市省際道路客運轉(zhuǎn)型升級的必然要求。

1 班線客運概況

近年來，上海市省際班線客運量持續(xù)下降，如圖1所示。2016年，上海市班線客運旅客發(fā)送量為2 288萬人次，同比下降13.3%。在目前鐵路等對外交通方式仍在不斷分流旅客的背景下，道路客運行業(yè)只有轉(zhuǎn)型升級來提升競爭力，其中票價市場化是轉(zhuǎn)型升級的必要條件，也是重要的改革舉措。

圖1 近五年上海市班線客運發(fā)送量變化情況

2 定價執(zhí)行現(xiàn)狀

2.1 執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

目前，上海市班線客運的票價執(zhí)行依據(jù)是《關(guān)于印發(fā)<汽車運價規(guī)則>和<道路運輸價格管理規(guī)定>的通知》（滬交財〔2009〕713號）。該文件結(jié)合上海市道路運輸價格管理的實際情況，主要規(guī)范了以下幾方面：

①基準(zhǔn)票價。上海市省際道路班車客運線路基準(zhǔn)票價=省際道路班車客運車輛基準(zhǔn)運價（含2%的旅客身體傷害賠償責(zé)任保障金）×計費里程＋其他收費。

②實際執(zhí)行票價。在已公布的線路基準(zhǔn)票價基礎(chǔ)上實行上、下浮動，浮動幅度不超過30%，即線路的實際執(zhí)行票價。班線企業(yè)制定實際執(zhí)行票價后并向市運輸管理處提前報備。

③基準(zhǔn)票價公布。市運輸管理處負責(zé)核定和公布基準(zhǔn)票價。關(guān)于“上海市省際道路客運班線基準(zhǔn)票價”的更新和修訂工作依據(jù)交通運輸部核定頒發(fā)的《中國公路營運里程圖集》進行調(diào)整，該圖集每三至五年修訂一次（最新版本2014年），基準(zhǔn)票價公布中的里程數(shù)據(jù)和圖集中保持一致。

2.2 執(zhí)行情況

①公布票價數(shù)據(jù)。根據(jù)上海市最新公布的省際道路客運班線基準(zhǔn)票價情況（2016年），已公布基準(zhǔn)票價的記錄共18 410條，涵蓋了1 016個目的地城市的客運班線（含各類車型等級）。上海市域內(nèi)共有10個班線起點，車型等級劃分有14檔基準(zhǔn)票價。

②分析數(shù)據(jù)來源。數(shù)據(jù)來源于上海市長途客流較集中（約占全市71%）的部分一級站，以此為代表，研究分析上海市省際道路客運的整體水平。本次研究共獲取有效數(shù)據(jù)總量83.1萬條，涉及21個省市，共477個目的城市。按線路長度看，票價浮動幅度隨線路里程的增加而降低；按線路目的地分布看，江浙皖票價均以上浮為主；按月份看，全年超過三分之一的班次數(shù)的票價上浮比例超過25%；按節(jié)假日來看，春節(jié)上浮水平明顯高于其他節(jié)假日。

本次分析班次（83.1萬班次）的旅客總發(fā)送量為1 301.7萬人次，占年旅客發(fā)送量的56.9%。其中發(fā)往江蘇和浙江的占總發(fā)送量的92.4%。從旅客發(fā)送量的發(fā)布情況來看，如表1所示，春運期間日均發(fā)送量為5.6萬人次，比全年平均水平高出55%；沿鐵路班線的日均發(fā)送量水平較低，僅為全年總體水平的六分之一。

從旅客發(fā)送量的票價浮動情況來看，如表2所示，超九成（票價上浮班次的旅客發(fā)送量）的票價上浮，隨著票價浮動比例的提高，發(fā)送量逐漸降低；超過四成的票價浮動接近上限。

2.3 執(zhí)行問題

①實際操作和執(zhí)行依據(jù)不一致。票價浮動比例與執(zhí)行依據(jù)不符，按執(zhí)行依據(jù)，省際客運票價可在已公布的線路基準(zhǔn)票價基礎(chǔ)上實行上、下浮動，浮動幅度不得超過30%；但在實際數(shù)據(jù)分析過程中，發(fā)現(xiàn)存在部分線路票價上浮超過30%的情況，主要集中在發(fā)往江蘇和浙江等地的班線。

表1 與旅客發(fā)送量相關(guān)的運營情況一覽

表2 與旅客發(fā)送量相關(guān)的票價浮動情況一覽

②執(zhí)行依據(jù)與實際情況不匹配?；鶞?zhǔn)運價表中車輛等級分類與實際需求存在差異，根據(jù)執(zhí)行文件，車型分為大型車、中型車和臥鋪車三類，但現(xiàn)狀車輛主要集中在大型車類別的高一級、高二級和高三級的車輛，隨著中型車和臥鋪車逐步退出市場，在制定基準(zhǔn)運價中其他兩大類車型基本無參考意義。

3 經(jīng)驗借鑒

3.1 浙江客運票價市場化

浙江省以市場化為核心推進道路客運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2015年9月，印發(fā)《浙江省深化道路客運改革實施方案》，在全國率先推行道路客運班線運價市場化改革。一是部分客運班線運價實行市場調(diào)節(jié)價。杭州至上海、南京、寧波、溫州、衢州等46條與高鐵平行的客運價格實行市場調(diào)節(jié)價，由經(jīng)營者根據(jù)運輸成本和市場供求等因素自行決定。二是班線定價由備案制改為告知制。實行政府指導(dǎo)價管理的道路班車運價，經(jīng)營者在規(guī)定的最高價范圍內(nèi)自行確定票價，只需提前15天向社會公告，并將最高限價上限幅度從20%提高到40%，經(jīng)營者更具客流量和市場變化情況，可以制定靈活、差異化的票價。三是簡化票價計算方式，客車等級和相應(yīng)的運價由原先16個等級調(diào)整為5個等級。

3.2 高鐵票價市場化

2016年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》（發(fā)改價格〔2015〕3070號），2017年1月起放開高鐵動車票價，改由中國鐵路總公司自行定價。2017年4月21日，中國鐵路總公司總在獲得高鐵動車票定價權(quán)后，第一次根據(jù)市場供需對價格進行調(diào)整。

3.3 民航票價市場化

國家民航局在“2014年全國民航工作會議”上提出，將完善價格形成機制，逐步放開國內(nèi)機票25%的浮動上限。目前，我國民航運輸企業(yè)共有900多條國內(nèi)航線，其中有94條航線的運營完全放開，由政府指導(dǎo)價改為市場調(diào)節(jié)價，航空公司可根據(jù)市場供求情況自主定價（至少提前7日向社會公布），自主定價的國內(nèi)航線目錄由民航局商國家發(fā)改委確定，于每年一季度調(diào)整公布。另外，有225條獨飛航線和242條旅游航線只規(guī)定票價上限。

3.4 總結(jié)經(jīng)驗

一是建立靈活的票價機制，積極實施市場化改革。上海市班線客運的票價制定相關(guān)文件出臺較早，隨著需求變化，定價標(biāo)準(zhǔn)等部分規(guī)定已不適應(yīng)市場發(fā)展需求，不利于行業(yè)健康發(fā)展。相對而言，票價市場化可以激發(fā)企業(yè)活力、引導(dǎo)優(yōu)勝劣汰、適應(yīng)市場需求、促進優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是借鑒行業(yè)票價市場化經(jīng)驗，分段推進市場化改革。浙江省班線客運與高鐵平行的線路已經(jīng)實行市場調(diào)節(jié)價，實行政府指導(dǎo)價的班線定價由備案制改為告知制，最高限價上限幅度提高；另外，高鐵和航空票價在不同程度上實現(xiàn)了從政府指導(dǎo)價到部分線路市場調(diào)節(jié)價的轉(zhuǎn)變。

因此，上海市客運班線票價的市場化工作，可遵循“先試點后推廣”的思路，深入分析省際客運市場及票價執(zhí)行情況，結(jié)合實際布設(shè)原則，謹慎選擇試點線路，制定價格標(biāo)準(zhǔn)、明確公示方式等，逐步放開并及時評估。

4 票價市場化改革思路

4.1 總體思路

以“保障旅客利益、激發(fā)市場活力、促進行業(yè)發(fā)展”為基本原則，以班線客運的票價為主要內(nèi)容，提高與行業(yè)市場發(fā)展需求的契合度，從票價執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā)，設(shè)計“發(fā)展定位準(zhǔn)、可承受度高、可操作性強”的市場化改革方案，為班線客運后續(xù)設(shè)置票價管理辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提供有力支撐。

班線客運票價市場化改革在對象選擇和內(nèi)容方面遵循以下基本原則，一是調(diào)整班線已實現(xiàn)充分競爭或具備競爭條件，包括與（鐵路、民航等）不同交通方式間的競爭和同方式（省際班線）企業(yè)間的競爭；二是調(diào)整班線符合市場化調(diào)整需求，包括具備市場供求關(guān)系、考慮企業(yè)運營成本、滿足旅客服務(wù)需求等；三是票價相關(guān)事項同步完善，如針對兒童票價、優(yōu)待票價的收費標(biāo)準(zhǔn)，在市場化方案設(shè)計中同步考慮。具體推行過程采用“先行試點、逐步推廣”的模式。

4.2 調(diào)整對象

建議選取沿鐵路班線作為票價改革的突破口。根據(jù)班線票價市場化改革的思路和原則，沿鐵路班線基本符合試點調(diào)整要求。一是市場化競爭充分，與同線路鐵路列次存在競爭關(guān)系，總體運營成熟穩(wěn)定，目前在節(jié)假日等時段是鐵路客運的有力補充；二是票價市場化基礎(chǔ)較好，沿鐵路班線的票價上浮比例雖高于總體班線水平，且節(jié)假日高于平日，但票價浮動幅度小于非鐵路班線，相對更可控；三是票價浮動存在上浮空間，沿鐵路班線的票價上浮比例明顯，變化趨勢與總體班線一致，能為逐步實行市場調(diào)節(jié)提供支撐；四是客流影響范圍明確，鐵路沿線旅客的出行區(qū)域和時段特征較明顯，沿鐵路班線的管理針對性強。目前沿鐵路班線的旅客發(fā)送量約217.5萬人次，占總發(fā)送量的17%。

4.3 沿鐵路班線的線路初選及比較

選線思路一：按沿鐵路班線目的地城市的數(shù)量排序。以各省份下目的城市總量排名前五的班線為調(diào)整線路，此類沿鐵路班線的客流量充足，具備調(diào)整的客源條件。此方案調(diào)整線路涉及16.7萬班次和212.7萬人次。

選線思路二：按沿鐵路班線線路里程排序。按800 km以上選取長距離的沿鐵路班線作為調(diào)整線路。由于鐵路、航空對長距離沿鐵路班線的替代性強，此類線路的客流影響面較小，可試點調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.4萬班次和8.3萬人次。

選線思路三：按沿鐵路班線的年班次數(shù)量排序。按年班次數(shù)量規(guī)模選取日均班次1班以下的沿鐵路班線為調(diào)整線路。此類線路的客流影響面較小，可試點調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.2萬班次和6.5萬人次。

表3 沿鐵路班線的線路初選方案比較

綜上所述，上述三種線路選擇思路和涉及客流情況如表3所示。從試點的角度，可先選取部分影響面較小的作為改革方案試點；再逐步推進涵蓋整體客流的改革方案。

4.4 票價調(diào)整方案設(shè)計及比較

票價思路一：繼續(xù)實行政府指導(dǎo)價，適當(dāng)擴大浮動比例。

指在原來基準(zhǔn)運價的基礎(chǔ)上，調(diào)整票價浮動比例的上下限，來推進票價市場化的方案。從浮動下限來看（如圖2）票價浮動下限基本不會低于-10%。因此，建議浮動下限確定為10%。行票價與鐵路票價間仍存在差距的線路先行試點。

圖2 沿鐵路班線票價浮動范圍情況

二是票價特殊時段管控，指在票價完全放開的班線上，為了維護特殊時段（如節(jié)假日、重大活動等）的市場供需穩(wěn)定性，采取的短時管控措施。從管控方式來看，可以保持現(xiàn)狀和設(shè)定上限兩種，前者指管控期間，繼續(xù)按照現(xiàn)行浮動規(guī)定執(zhí)行，即基準(zhǔn)運價上、下浮動30%；后者指管控期間，設(shè)置票價上限，避免因供需不平衡導(dǎo)致的價格過高，影響剛性需求，如春運期間的前15天是旅客返鄉(xiāng)出行的高峰，屬于剛性需求1一方面，推進票價市場化，隨著旅客出行需求的增長，票價上漲符合市場化規(guī)律；另一方面，考慮到公平性，管理部門和旅客都不希望票價肆意上漲。。

從2016年春運出行高峰時段的旅客發(fā)送量量及票價浮動情況來看（如圖3），隨著春節(jié)臨近，發(fā)送量逐漸增長，2月5日的總發(fā)送量最高（9.3萬人次）；期間票價上浮的班次發(fā)送量占比（總量）均達到93%以上，2月4日至6日的占比最高（97.8%）；期間票價上浮比例超過25%的總發(fā)送量占比為61.1%，2月4日至6日的占比超過67%。因此，建議春運前15天設(shè)置為特殊管控時段。

浮動上限根據(jù)浮動區(qū)間不同提出兩種方案，一是浮動區(qū)間縮小，上限擴大。例如，浮動上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為40%。二是浮動區(qū)間不變，上限擴大。例如，浮動上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為50%。

票價思路二：由政府指導(dǎo)價調(diào)整為市場調(diào)節(jié)價。

一是票價平日完全放開，由班線企業(yè)自己制定線路票價。由于完全放開后的票價自由度更大，建議挑選旅客發(fā)送量穩(wěn)定、或影響面較小的沿鐵路班線施行試點，如發(fā)送客流聚集線路、800 km以上線路、日均班次小于1班的線路等，并要考慮班線與鐵路間的比價關(guān)系。因此，建議現(xiàn)

圖3 春運出發(fā)高峰時段的票價浮動情況一覽

4.5 建議

班線票價改革推薦原則：擬按市場調(diào)節(jié)價思路放開線路。遵循“先行試點，逐步放開”的原則，根據(jù)梳理好的（條件已經(jīng)成熟的）沿鐵路班線，分三步走。第一階段初期部分先行試點放開；第二階段試點成熟后逐步擴大范圍放開，第三階段待配套管理措施完善后，全面放開。

第一階段，按影響程度小的線路改革。調(diào)整對象的三個思路中，選線思路二（800 km以上）和選線思路三（日均1班以下）的客流占比分別為3.8%和3%，影響程度均較小，施行市場調(diào)節(jié)價后可控性較強。因此，建議第一階段試點線路采用這兩個思路的并集。如表5所示，疊加后旅客發(fā)送量占總量的4.9%，影響程度小幅擴大。

表4 沿鐵路班線的票價調(diào)整方案比較

表5 第一階段線路推薦情況一覽

表6 第二階段線路推薦情況一覽

第二階段，按涵蓋客流大的線路改革。思路一中按數(shù)量排序方案的旅客發(fā)送量占比達到97.8%。為了更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)價作用，對于該思路進行深化分析。除考慮旅客發(fā)送量外，增加兩組約束條件，一是與鐵路的比價關(guān)系，即從中選出與鐵路票價之間仍有差距的班線，二是年日均班次大于等于1，即從中選出發(fā)班情況較為穩(wěn)定的班線。在上述條件約束下思路一的旅客發(fā)送量占比達到80.5%。因此，第二階段試點線路思路一包括的線路（除第一階段已試點的線路之外）。如表6所示，疊加后第一階段和第二階段的旅客發(fā)送量合計占總量的83.7%，影響程度顯著擴大。

第三階段，推廣至未涵蓋的線路改革。未涵蓋的路線包括三類。一是沿鐵路班線在前兩個階段仍未涵蓋的線路；二是隨著鐵路網(wǎng)建設(shè)而新增的沿鐵路班線的線路；三是非鐵路班線的線路及其它特例線路等。

根據(jù)上述三個階段的線路試點推廣等安排，第一階段和第二階段的線路方案相對明確。試點后票價由政府指導(dǎo)價調(diào)整為市場調(diào)節(jié)價，平日票價完全放開，原則上無浮動限制，由運營主體自行定價；特殊時段可以參考春運前15天，具體票價管控方式根據(jù)實際商定。