【摘 要】改革開放40年來，“全面依法治國”的形成與發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。十一屆三中全會至十三大之間，法制建設(shè)直指秩序與紀(jì)律重塑；十三大至十八大之間，黨中央提出“依法治國”基本方略，法治建設(shè)圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開；十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出“全面依法治國”戰(zhàn)略部署，法治建設(shè)目標(biāo)設(shè)定為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大進(jìn)一步完善和發(fā)展了全面依法治國思想，更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計，立法、執(zhí)法、司法、守法全面推進(jìn)，更加鮮明地提出司法公正與建設(shè)法治社會，進(jìn)一步深入闡釋依法治國同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】改革開放；全面依法治國；新時代；十九大

【中圖分類號】K27 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）02-0032-08

改革開放40年的歷史是一部實(shí)踐探索史，更是一部理論發(fā)展史。經(jīng)過40年的披荊斬棘，中國的改革開放已經(jīng)由當(dāng)初“摸著石頭過河”發(fā)展出全面的頂層設(shè)計。全面依法治國思想的形成歷程，正是中國改革開放40年歷史的深刻寫照。目前學(xué)界對全面依法治國的研究多集中于政策闡釋，特別是對其內(nèi)涵、來源、地位、意義、措施的解釋較多。一些研究試圖從歷史入手梳理依法治國思想的演進(jìn)過程，主要有兩種視角：一是政策史視角，介紹改革開放以來依法治國相關(guān)政策的演變，這類研究多限于對相關(guān)政策、口號文本變化的介紹；二是法律史視角，偏重對法律本身的梳理，以法律的豐富和完善展現(xiàn)依法治國的歷史性發(fā)展，這類研究對于更為宏觀性的問題特別是不同階段法治定位的歷史演變關(guān)注較少。改革開放是一個兼具統(tǒng)一性與階段性的歷史進(jìn)程。40年來，改革開放的主題始終不變，但每個階段因其面臨的具體問題不同而呈現(xiàn)出階段性任務(wù)的差異。本文試圖從歷史維度梳理改革開放以來“全面依法治國”思想的形成軌跡，闡述黨對依法治國問題認(rèn)識的歷史演變，特別是十九大對“全面依法治國”思想的新發(fā)展，從歷史的維度闡釋“全面依法治國”思想的重要意義。

一、第一階段：法制建設(shè)直指秩序與紀(jì)律重塑

改革開放初期，鄧小平繼承發(fā)展了新中國成立以來黨對法制建設(shè)的艱辛探索，開啟了依法治國的大門。鄧小平圍繞改革開放與法制建設(shè)等問題作出了許多重要論斷，如“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制”，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”，“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”，“一手抓改革開放，一手抓打擊各種犯罪活動”等。①在鄧小平眼中，法制針對的主要對象是違法犯罪分子或潛在的違法犯罪者，法制的直接目標(biāo)是維護(hù)秩序和紀(jì)律，包括政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序與社會秩序，法制被定位于保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面進(jìn)而保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有序進(jìn)行。這一思路貫穿在1978年十一屆三中全會至1987年第十三次全國代表大會這一階段我國的法制建設(shè)中，這一階段也是改革開放以來我國法治建設(shè)的起步階段。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨曾就法制建設(shè)展開了探索。政治革命結(jié)束后國家建設(shè)逐步開展，這就要求黨將治理國家的方式由疾風(fēng)驟雨式的群眾運(yùn)動轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇灾辽系囊婪ㄖ螄?。在這個問題上，中國共產(chǎn)黨人曾進(jìn)行了有益探索。董必武在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上提出“加強(qiáng)人民民主法制”，要求所有的國家機(jī)關(guān)都遵循依法辦事的原則，做到“有法可依”“有法必依”。①新中國成立后，我國出臺了一批重要的法律，如《婚姻法》《土地改革法》《懲治反革命條例》《懲治貪污條例》等。1954年第一屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國第一部《憲法》，這是我國的根本大法。但在復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境下，我國的法制探索遭遇了挫折，《刑法》等一大批法律雖經(jīng)過長期籌備卻遲遲不能頒布，“文革”時期甚至出現(xiàn)了“砸爛公檢法”的錯誤口號。

改革開放初期，鄧小平在吸取新中國成立后正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)法制建設(shè)的問題。1978年10月，鄧小平在同胡喬木等人的談話中就已經(jīng)提出“沒有法，他就亂搞，確實(shí)不行”，“法制確實(shí)需要建立和健全，民法、刑法要搞”，并將刑法、民法、訴訟法等的立法工作列為近期亟待解決的問題。②同年12月13日，在十一屆三中全會前的中央工作會議上，鄧小平發(fā)表了主題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)法制”，認(rèn)為“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”，“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，并提出法制建設(shè)目標(biāo)是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。③1979年6月，鄧小平在五屆全國人大二次會議黨內(nèi)負(fù)責(zé)人會議上又一次強(qiáng)調(diào)了法制的重要地位，指出“我們制定法律的步伐要加快”，“黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效”，“這次大會要認(rèn)真立法”。④此次人大會議審議并通過了7部法律，分別為《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國人民法院組織法》 《中華人民共和國人民檢察院組織法》和 《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，這是改革開放時期我國法制建設(shè)邁出的重要一步。

此時黨面臨著撥亂反正的嚴(yán)峻任務(wù)，法制建設(shè)的直接任務(wù)就是穩(wěn)定社會秩序、整頓政治秩序。1975年頒布的《憲法》曾規(guī)定“大鳴、大放、大辯論、大字報，是人民群眾創(chuàng)造的社會主義革命的新形式”。⑤“大鳴、大放、大辯論、大字報”曾在“文革”內(nèi)亂中起到了推波助瀾的作用，改革開放初期部分人在“西單墻”張貼大字報，被認(rèn)為是擾亂社會秩序和社會安定。1979年12月北京市革委會宣布禁止在“西單墻”張貼大字報。1980年1月，鄧小平在中央召集的干部會議上，將其界定為“不安定因素”，認(rèn)為社會上還存在“四人幫”的殘余，再加上派性分子、新生的打砸搶分子以及各種流氓集團(tuán)、刑事犯罪分子，社會秩序面臨不小的壓力?！耙獙Ω鞣N犯罪分子繼續(xù)堅決打擊，努力保障和鞏固健全的、安定的社會秩序”，打擊的方式不再是政治運(yùn)動或群眾運(yùn)動的方式，而是“對各種罪犯堅決采取法律措施”。⑥同年8月，當(dāng)被意大利記者奧琳埃娜· 法拉奇問及如何避免“文革”內(nèi)亂重演時，鄧小平指出只有加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)“才能解決問題”。⑦11月，鄧小平接受南斯拉夫貝爾格萊德電視臺采訪時，強(qiáng)調(diào)通過法制建設(shè)克服“文革”造成的無政府主義、極端個人主義等問題。①此后在多個場合鄧小平不斷重申上述觀點(diǎn)。②隨后，1982年頒布的新《憲法》徹底否定了“大鳴、大放、大辯論、大字報”，不再將其作為社會主義民主的實(shí)踐形式。

在穩(wěn)定社會秩序的同時，黨中央還開始著手整頓政治秩序。權(quán)力的過度集中以及由此造成的特權(quán)問題是當(dāng)時國家面臨的重要政治問題之一。鄧小平在1978年12月中央工作會議上就已經(jīng)提出通過法制建設(shè)“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變， 不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。③1980年初十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定“在黨紀(jì)國法面前人人平等”，“黨內(nèi)決不容許有不受黨紀(jì)國法約束或凌駕于黨組織之上的特殊黨員”，再次確認(rèn)通過法律限制權(quán)力的原則，并將其作為黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則加以貫徹。④1980年12月，鄧小平在中央工作會議上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”，“這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動搖”。⑤1981年6月，十一屆六中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，重申不讓“文革”混亂局面重演的決心，要求“完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護(hù)人民權(quán)利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強(qiáng)大武器”。⑥1982年黨的第十二次全國代表大會提出“領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制訂和完備各種法律，加強(qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，從各方面保證政法部門嚴(yán)格執(zhí)行法律”。⑦1982年12月，新的《憲法》為中國特色社會主義法律體系的構(gòu)建奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

從十一屆三中全會到十三大之間，法制建設(shè)的主要作用是直接服務(wù)于撥亂反正，其直接目標(biāo)是維護(hù)和整頓社會秩序與政治秩序。1981年5月27日，鄧小平在同比利時國王博杜安一世的談話中指出，民主法制建設(shè)最終目的是“全心全意地發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，但當(dāng)下直接目的是“在全國形成一個安定團(tuán)結(jié)的政治局面”，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障。⑧隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步展開，法制在保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。1982年4月，鄧小平提出“堅決打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動”，⑨表明黨已經(jīng)開始嚴(yán)重關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)問題。在黨的指導(dǎo)思想完成撥亂反正的基礎(chǔ)上，十二大提出“全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面”、“促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)的全面高漲”，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)置于更為突出的位置。1984年3月25日，鄧小平在與日本首相中曾根康弘的會談中表示將通過逐步改善、健全法制等措施為引進(jìn)外資提供條件。⑩這表明法制建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)開始逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但在十二大到十三大之間，撥亂反正工作并沒有完全結(jié)束，穩(wěn)定社會秩序、整頓政治秩序的工作仍在進(jìn)行。1983年8月，黨中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動的決定》，要求在三年內(nèi)組織三次“戰(zhàn)役”，嚴(yán)厲打擊刑事犯罪分子，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的局面。1983年10月十二屆二中全會通過《關(guān)于整黨的決定》，從組織上繼續(xù)肅清“十年內(nèi)亂的流毒”。到1987年5月，歷時三年半的整黨工作基本結(jié)束，共開除33896人黨籍，不予登記的黨員90069人，緩期登記的黨員145456人。由此可見，這一時期法制建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一仍是維持社會秩序、整頓政治秩序。

二、第二階段：法治工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開

黨的十三大要求“抓緊建立完備的經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系”①，我國的法制建設(shè)加速轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但受到1989年政治風(fēng)波影響，秩序問題在短期內(nèi)再次凸顯。江澤民在十三屆四中全會上提出平定動亂、恢復(fù)秩序“是當(dāng)前第一位政治任務(wù)”②，鄧小平提出“這次動亂還使我們更加認(rèn)識到穩(wěn)定的重要性”，“實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化，最關(guān)鍵的問題是需要穩(wěn)定”。③1992年鄧小平南方談話后，改革開放加速發(fā)展，法治工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開，法治建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

十四大到十八大之間，我國法治建設(shè)除繼續(xù)承擔(dān)維護(hù)社會秩序與政治秩序的職責(zé)外，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)問題更加突出，各方面工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開，黨將經(jīng)濟(jì)立法置于立法工作的首要位置。十四大提出“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，為此必須將經(jīng)濟(jì)立法工作提升至法制建設(shè)的首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)，這是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求”，將法制建設(shè)作為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要手段。④1993年3月13日，江澤民在八屆全國人大一次會議、全國政協(xié)八屆一次會議黨員負(fù)責(zé)人會議上強(qiáng)調(diào)“法制是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的依托”，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善必須要有法律作保障，要求全國人大及其常委會落實(shí)十四大民主法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的精神，“把加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，放在最重要的位置”，在本屆任期內(nèi)出臺一批重要的經(jīng)濟(jì)法律，在20世紀(jì)內(nèi)初步建立起“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系”。⑤十四屆三中全會將上述思想寫入《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，再次強(qiáng)調(diào)“本世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系”。⑥時任人大委員長的喬石提出在八屆人大任期內(nèi)盡快制定一批市場經(jīng)濟(jì)法律，“大體形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的框架”。⑦隨后我國頒布了一批重要的經(jīng)濟(jì)法律，如1993年《公司法》規(guī)定了現(xiàn)代企業(yè)制度，1998年《證券法》確定了資本市場的法律地位。除此之外，《農(nóng)業(yè)法》 《勞動法》 《廣告法》《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《海商法》《中國人民銀行法》《食品安全法》等一系列重要的法律法規(guī)相繼問世。

不僅法律問題如此，整個政治體制都要與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。⑧十四大在總結(jié)改革開放14年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時將以經(jīng)濟(jì)體制變革為先導(dǎo)推動政治體制和其他方面體制改革作為重要的經(jīng)驗(yàn)之一，強(qiáng)調(diào)政治體制改革必須“同經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”，并將精簡黨政機(jī)構(gòu)作為深化經(jīng)濟(jì)改革、建立市場經(jīng)濟(jì)體制的重要條件。⑨隨后，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的思想還被確定為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)。⑩此時黨的主要精力集中于推動傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，法制建設(shè)被視為轉(zhuǎn)型輔助力量，直接目標(biāo)就是為轉(zhuǎn)型服務(wù)。

“依法治國”基本方略正是在上述背景下產(chǎn)生的，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一個重大舉措。1996年2月8日，江澤民在中央舉辦的法制講座上提出“依法治國”重大命題，指出“一個比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制”，“市場經(jīng)營活動的運(yùn)行、市場秩序的維系、國家對經(jīng)濟(jì)活動的宏觀調(diào)控和管理，以及生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)，都需要法律的引導(dǎo)和規(guī)范”，將“依法治國”作為國家適應(yīng)和推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措。①1997年，黨的十五大將“依法治國”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，認(rèn)為這是“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要”，也是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志、國家長治久安的重要保障，并提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。②1993年至2003年間，第八屆、第九屆全國人大及其常委會先后制定了104部法律，對57部法進(jìn)行了修改，通過了8件法律解釋，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成。③

2001年中國加入世界貿(mào)易組織，在此背景下2002年黨的十六大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法治要“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，并要求在加入世貿(mào)組織的新形勢下加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量。④2003年時任浙江省委書記的習(xí)近平在《關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論思考》一書中曾強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)需“健全和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律體系”，“妥善解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾，規(guī)范市場秩序”。⑤2004年，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50 周年大會又一次強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)立法的重要性，要求“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會要圍繞黨和國家的工作大局，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，特別是要適應(yīng)建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，進(jìn)一步突出經(jīng)濟(jì)立法這個重點(diǎn)，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)”。⑥2007年，黨的十七大宣布“中國特色社會主義法律體系基本形成，依法治國基本方略切實(shí)貫徹”。⑦2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議宣布中國特色社會主義法律體系形成，時任全國人大委員長的吳邦國在形成中國特色社會主義法律體系座談會上指出，“法律屬于上層建筑，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的”，中國特色社會主義法律體系的立法工作“緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心任務(wù)”，服務(wù)于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。⑧

當(dāng)然，立法工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開并不意味著黨忽視了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外其他領(lǐng)域的工作，黨的十七大強(qiáng)調(diào)“按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)?！雹?/p>

三、第三階段：法治建設(shè)以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)

21世紀(jì)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，我國99%以上的消費(fèi)品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營，95%以上的生產(chǎn)資料價格由市場決定，改革的主要任務(wù)由建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷w制的完善。⑩我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也積累了一定的矛盾，如法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)、新興社會組織法治建設(shè)參與不足、司法公信力下降等問題成為制約中國改革開放進(jìn)一步深入發(fā)展的障礙。十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出“全面依法治國”，進(jìn)一步將法治建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治建設(shè)進(jìn)入新時代。新時代的法治建設(shè)一方面強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計，立法、執(zhí)法、司法、守法全面推進(jìn)，另一方面突出重點(diǎn)，更加側(cè)重于對公權(quán)力的制約，更加鮮明地提出司法公正與法治社會，進(jìn)一步深入闡釋依法治國同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。①

十八大以來，我國對依法治國問題的認(rèn)識不斷深化。2012年11月，黨的十八大在依法治國方略的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國”，促進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。②2013年11月，十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確深化改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。③所謂“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是指國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)和黨建等領(lǐng)域形成一套緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的國家制度，在此基礎(chǔ)上提高國家利用制度管理各方面事務(wù)的能力。2014年10月，十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，認(rèn)為依法治國“是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。④2017年10月，十九大提出中國特色社會主義進(jìn)入新時代，“社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重”，應(yīng)通過推進(jìn)“全面依法治國”加強(qiáng)“國家治理體系和治理能力”。在此目標(biāo)指引下，我國法治建設(shè)取得很多新的進(jìn)展。

第一，法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計、全面推進(jìn)。我國法治建設(shè)經(jīng)歷了起步、發(fā)展和深化三大階段，雖然在起步階段，我國就已經(jīng)提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，但在很長一段時間立法、執(zhí)法、司法工作相對獨(dú)立。黨的十九大提出成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國各方面建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法與守法各項(xiàng)工作高度整合、全面推進(jìn)。

同時，法治建設(shè)各項(xiàng)具體工作也更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。以立法工作為例，長期以來我國的立法工作的重心在于查漏補(bǔ)缺、健全法律體系，實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急式立法，下位法與上位法、新法與舊法、程序法與實(shí)體法、國際法與國內(nèi)法等各類法律之間的協(xié)調(diào)性有待提高。這集中體現(xiàn)在我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的轉(zhuǎn)型時期，為了更好地完成這一轉(zhuǎn)變，黨中央提出將經(jīng)濟(jì)立法置于立法工作的首位，制定了一大批經(jīng)濟(jì)類的法律法規(guī)。隨著我國各方面法律法規(guī)的建立，法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性問題逐漸顯現(xiàn)。十八大以來，立法工作不再是缺什么補(bǔ)什么，而是更加強(qiáng)調(diào)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。十八屆四中全會提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，要求對已有法律法規(guī)進(jìn)行備案審查，將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。⑤這表明我國的立法工作不再以某一類法律的制定為主，而是更加注重整個法律體系的完整和協(xié)調(diào)。十九大將上述精神上升為全黨的重要議程，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”①，對立法工作的頂層設(shè)計提出了新的要求。

第二，法治由約束普通公民逐步轉(zhuǎn)向規(guī)制政府。改革開放以來，我國的法治建設(shè)日臻完善。從改革開放初期黨中央提出“法制”，到十五大提出“依法治國”、十六大提出“依法執(zhí)政”與“依法行政”、十七大提出“法治政府”、十八大與十九大提出“全面推進(jìn)依法治國”，我國法治建設(shè)針對的主要對象發(fā)生了階段性的變化。

法治建設(shè)第一階段，法制主要用于打擊犯罪、規(guī)范公民行為，其針對的主要對象是普通公民，法制教育的重點(diǎn)是讓公民學(xué)會守法。例如十二大提出“要在全體人民中間反復(fù)進(jìn)行法制的宣傳教育，從小學(xué)起各級學(xué)校都要設(shè)置有關(guān)法制教育的課程，努力使每個公民都知法守法”，“特別要教育和監(jiān)督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律”②。當(dāng)然這一階段黨已經(jīng)開始警惕行政違法、干預(yù)司法的問題，如1986年7月，黨中央曾發(fā)布《關(guān)于全黨必須堅決維護(hù)社會主義法制的通知》，要求廣大黨員干部堅持“依法辦事”。③不過這在當(dāng)時并非重點(diǎn)。

進(jìn)入法治建設(shè)第二階段，執(zhí)法問題逐漸受到重視，依法行政的問題提上日程。十四大提出“堅決糾正以言代法、以罰代刑等現(xiàn)象，保障人民法院和檢察院依法獨(dú)立進(jìn)行審判和檢察”，“加強(qiáng)政法部門自身建設(shè)，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平”，廣大干部與普通群眾一起被列為法制教育的對象。④十五大提出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”，要求在全民普法的同時著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律觀念和依法辦事能力。⑤1999年，國務(wù)院通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，踐行“依法行政”。⑥十六大再次強(qiáng)調(diào)依法行政，要求增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力。2004年黨中央與國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，計劃經(jīng)過10年左右達(dá)成建設(shè)法治政府的目標(biāo)。⑦十七大再次確認(rèn)了“法治政府”的目標(biāo)，同時提出加強(qiáng)政法隊伍建設(shè)的問題。⑧此時正處于社會快速轉(zhuǎn)型期，也是群體性事件高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計，從1993年至2007年，我國群體性事件由1萬起增至約9萬起。⑨受此影響，維穩(wěn)成為當(dāng)時政法工作的主要任務(wù)。正如2007年12月胡錦濤在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會所言，“切實(shí)維護(hù)黨的執(zhí)政地位，切實(shí)維護(hù)國家安全，切實(shí)維護(hù)人民權(quán)益，確保社會大局穩(wěn)定，是政法戰(zhàn)線的首要政治任務(wù)”，“必須把確保國家安全特別是政治安全放在全部政法工作更加突出的位置”。⑩

法治建設(shè)第三階段，司法改革問題日漸突出，法治政府建設(shè)全面展開。十八大以來，社會趨向穩(wěn)定，中央開始大力整治司法不公的問題。2014年初，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上要求政法工作正確處理維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)法公正司法，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)社會公平正義是政法工作的核心價值追求”，在穩(wěn)定的同時更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會公正，體現(xiàn)出第三階段法治建設(shè)理念新變化。十八屆四中全會指出“群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈”，為了提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須規(guī)范司法行為，保證公正司法，提高司法公信力。2015年12月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，明確要求強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機(jī)制。①2017年黨的十九大提出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，進(jìn)一步明確了司法改革的方向和途徑。②

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系進(jìn)一步理順。從十五大提出“依法治國”開始，我國在黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系問題上主要強(qiáng)調(diào)兩方面的內(nèi)容，一是黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)路徑，即通過“依法治國”將黨的路線、方針、政策上升為國家意志，保證其貫徹實(shí)施；二是黨的活動界限，即憲法和法律規(guī)定的范圍，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。黨的十九大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入闡釋依法治國同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。一方面，十九大更加突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面”。另一方面在黨的領(lǐng)導(dǎo)中又貫徹了“全面依法治國”的精神。首先，十九大強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)同國家治理一樣，都得依法進(jìn)行，要求實(shí)現(xiàn)“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”。其次，十九大對依法治國與依規(guī)治黨進(jìn)行了細(xì)致地劃分、強(qiáng)力整合，十九大之前黨的建設(shè)強(qiáng)調(diào)一條主線（黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)）、五個建設(shè)（思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)），十九大正式改為一條主線、六個建設(shè)，主線不變，建設(shè)改為政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)與制度建設(shè)，將之前的反腐倡廉建設(shè)改為反腐敗斗爭，移出基本建設(shè)的范疇。③實(shí)際上這是黨的建設(shè)與“全面依法治國”的一項(xiàng)重要創(chuàng)新。腐敗的背后不是黨組織而是公權(quán)力，普通黨員一般不具備腐敗的條件和基礎(chǔ)，只有掌握公權(quán)力才具備腐敗的條件，因此對于普通黨員來講，反腐倡廉建設(shè)的針對性遠(yuǎn)不如紀(jì)律建設(shè)的針對性強(qiáng)。當(dāng)然這并非要削弱對腐敗行為的斗爭力度，而是進(jìn)一步理清了腐敗的來源，對“全面依法治國”的對象進(jìn)行了更加細(xì)致地劃分。2017年11月7日，全國人大公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，正式宣布在全國推廣監(jiān)察委員會制度。監(jiān)察委員會實(shí)現(xiàn)了對黨的機(jī)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等涉及公權(quán)力人員的全面監(jiān)督，這正是在理論細(xì)分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了反腐實(shí)踐的全覆蓋，進(jìn)一步推動了“全面依法治國”的深入發(fā)展。

綜上所述，從重啟社會主義法制建設(shè)，到十五大確立“依法治國”方略，再到十八大、十九大強(qiáng)調(diào)“全面依法治國”，黨圍繞社會主義法治問題進(jìn)行了40年的探索。在長期的探索歷程中，構(gòu)建中國特色社會主義法律體系、建設(shè)社會主義法治國家的路線貫穿始終。但受到具體歷史環(huán)境的影響，不同歷史階段的探索又各有偏重。我們在把握法治建設(shè)整體趨勢的同時，也應(yīng)掌握法治進(jìn)程的階段性特征。

（周家彬，博士，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）