摘要：由于長期以來對經(jīng)濟建設(shè)的過度強調(diào)、事權(quán)與支出責(zé)任的不對稱和財稅體制的不健全，地方政府投資存在著投資規(guī)模偏大、投資結(jié)構(gòu)失衡、投資決策過于主觀和融資渠道過于單一等問題。因此，需要完善地方政府的投資決策機制，提高投資決策水平；建立合理的政績考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)正確的投資方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)；積極培育地方主體稅種，通過PPP等模式緩解財政壓力，提高投資效率。

關(guān)鍵詞：地方政府投資行為；投資結(jié)構(gòu)；財稅體制；PPP

政府在收入分配、環(huán)境保護、資源可持續(xù)利用和公共物品提供等市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮著無可替代的作用。中國改革開放近40年從一個積弱落后的國家一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟增長奇跡，在這一進程中，地方政府投資功不可沒。沒有地方政府不遺余力地推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們不可能取得今天舉世矚目的成就。然而，由于我國市場機制不完善、政治體制不健全，導(dǎo)致地方政府投資存在很多問題，尤其是新常態(tài)下，過去靠地方政府大規(guī)?；ㄍ顿Y拉動GDP增長難以為繼，需要對政府投資行為進行進一步規(guī)范和治理。

一、 地方政府投資行為存在的問題

地方政府的投資模式基本都是大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來推動GDP增長，投資模式粗放，投資效率偏低，對私人部門擠占較多，市場扭曲較大。

1. 投資規(guī)模偏大。隨著經(jīng)濟總量的增加，世界各國政府投資的絕對規(guī)模也不斷增加，但占GDP的比重卻呈逐年下降趨勢。以美國為例，美國政府投資占GDP的比例總體趨于下降，1959年是7%，1978年下降至4.6%，1998年下降至3.7%，2009年為應(yīng)對金融危機，政府投資增加至4.5%，2009年以后又呈逐年下降趨勢。目前受緊縮政策影響，美國公共領(lǐng)域的投資占GDP的比重下降至3.4%，低于戰(zhàn)后5%的水平。1995年～2015年歐盟國家政府投資穩(wěn)定在2.3%～3.7%之間，英國在1.2%～3.5%之間，德國在1.8%～2.9%之間，法國在2.8%～4.3%至今，英國、德國政府投資水平略低于歐盟，法國略高。然而，就目前掌握的資料來看，中國政府投資規(guī)模從1996年的3 045.1億元增加到2015年的111 508.3億元，年均增長率高達23.6%，政府投資規(guī)模占GDP的比重由1996年的4.3%增加到2015年的15.3%，遠高于世界主要發(fā)達經(jīng)濟體。政府投資規(guī)模過大勢必會對私人部門投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，從而造成全社會投資效率的下降。

2. 投資結(jié)構(gòu)失衡。政府投資作為彌補市場失靈的主要宏觀調(diào)控手段，應(yīng)該集中在以下領(lǐng)域：具有非競爭性和非排他性的公共物品；具有顯著的正外部性受益的產(chǎn)品和服務(wù)；具對經(jīng)濟的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用的產(chǎn)品和服務(wù)。但從目前地方政府的投資行為來看，政府投資涉及面過廣，除了公共產(chǎn)品領(lǐng)域外，政府投資還廣泛分布在競爭性領(lǐng)域。根據(jù)中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國公共財政建設(shè)報告2014（全國版）》，各級政府預(yù)算內(nèi)資金投資行業(yè)分布仍然較寬，2009年～2011年60%以上的競爭性行業(yè)有國家預(yù)算內(nèi)資金投入，且競爭性行業(yè)固定資產(chǎn)投資中來自預(yù)算內(nèi)資金比重不斷增加。報告提供的數(shù)據(jù)顯示，2009年預(yù)算內(nèi)資金對競爭性行業(yè)的投資比重為8.91%，2010年為11.40%，2011年為12.83%。

3. 投資決策具有較大的主觀性和隨意性。地方政府的投資活動缺乏有效的約束，其投資大多數(shù)是處于對政績的追求，而在任期內(nèi)最大化追逐經(jīng)濟利益，忽略了投資項目本身對資源環(huán)境的掠奪和破壞帶來的負(fù)外部性。投資決策缺乏科學(xué)性，上不上項目、上什么項目完全由主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)自身的政治意圖拍板決定，即使是領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，大多也是服從主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖，從而使投資項目的決策具有很大的隨意性和主觀性。再者，社會公眾缺乏參與政府投資決策的渠道，政府投資項目的透明度很低，公眾的知情權(quán)被嚴(yán)重剝奪，即使實施政府重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開措施，鑒于公眾缺乏信息反饋和參與決策的渠道，也只是流于形式，投資決策民主化程度很低。此外，地方政府投資尚未建立起第三方論證評估體系，在決策機制上缺少第三方?jīng)Q策參與，缺乏必要的風(fēng)險論證和可行性論證，決策約束欠缺導(dǎo)致社會風(fēng)險明顯上升。

4. 融資渠道單一。地方政府為各項基建項目和公共服務(wù)的融資主要依靠地方政府融資平臺來完成，但是資金來源比較單一，85%以上主要依靠銀行貸款。地方政府以土地出讓收益和財政專項收費作為還款來源，地方財政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任，為融資平臺注入政府信用，企業(yè)運營缺乏監(jiān)管，造成了融資平臺過度負(fù)債，風(fēng)險不斷積累。2014年9月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出“劃清政府與企業(yè)界限，剝離融資平臺政府融資職能，政府債務(wù)只能政府部門舉債，融資平臺不得新增政府債務(wù)”。2017年5月財政部等6部委發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》規(guī)定“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債資金來源”。這些規(guī)定基本上廢除了地方政府通過融資平臺進行項目融資，過去的融資模式難以為繼，地方政府亟需探索新的融資模式來彌補財政資金缺口。

二、 地方政府投資行為產(chǎn)生的深層次原因

地方政府投資問題的根源在于中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不合理，財稅收入過于向上集中，政績考核偏重經(jīng)濟建設(shè)。加之，地方政府投資處于制度軟約束下，缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致地方政府在投資決策時具有很大的主觀性和隨意性。

1. 中央政府與地方政府的支出責(zé)任劃分不合理。我國中央政府和地方政府財政收入和財政支出嚴(yán)重不對稱，中央財政收入占比過高，但支出責(zé)任??；地方政府財政收入占比低，但支出責(zé)任大。從2011年～2016年中央和地方政府的財政收入和支出情況可以看出，地方政府用55%以下的財政收入?yún)s承擔(dān)了85%以上的支出，支出責(zé)任明顯高于中央政府。而在美國，2004年～2016年，聯(lián)邦政府支出占政府總支出的比例均在50%以上。具體來講，我國中央和地方支出責(zé)任呈現(xiàn)出以下特點：一是在全國公共財政支出各類項目中，中央支出比例超過一半的只有4項，在一半以下的高達18項；地方政府支出比例超過90%的高達14項，在90%以下的只有8項。二是沒有中央政府全額承擔(dān)的項目，即使在國防和外交全國性服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，地方政府也承擔(dān)一定比例的支出。三是中央政府在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育里承擔(dān)的支出責(zé)任較低。

2. 政績考核標(biāo)準(zhǔn)過于偏重經(jīng)濟建設(shè)。長期以來，地方政府官員的政績考核主要與經(jīng)濟指標(biāo)相掛鉤，經(jīng)濟發(fā)展好、GDP增長快的地區(qū)行政主官更容易得到升遷。導(dǎo)致地方政府一味追求GDP，盲目舉債搞“政績工程”，惡性競爭、重復(fù)建設(shè)，地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重，造成嚴(yán)重的資源浪費、生態(tài)破壞和環(huán)境污染，留下一攤子爛賬。近些年，雖然中央有意淡化經(jīng)濟增長指標(biāo)，不搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，有意增加民生改善、社會進步、生態(tài)效益等考核內(nèi)容，但這些指標(biāo)缺乏客觀的、可量化、可對比的標(biāo)準(zhǔn)，且涉及民生利益和生態(tài)環(huán)境治理的工作進度緩慢，任期內(nèi)難以有明顯改善，而GDP考核仍是政績考核的重點內(nèi)容。

3. 地方政府投資缺乏有效的監(jiān)督機制。一是缺乏有效的公眾監(jiān)督機制。與發(fā)達國家相比，我國地方政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供方面積極性較差，政府更熱衷投資開展大規(guī)模城市建設(shè)。其主要原因在于地方政府官員的任命權(quán)在上級政府而非公眾手中，公眾手中缺乏決定官員“政治生命”的選票，因而政府官員在進行投資決策時，很難從公眾利益出發(fā)，選擇對民生福祉改善較大的投資項目，而是更關(guān)心投資項目對本地區(qū)GDP的貢獻率。另一方面，我國長期以來實行的戶籍制度，制約了公眾在地區(qū)間自由流動，“用腳投票”來選擇優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的機制也得不到有效發(fā)揮。在“手腳被縛”的情況下，公眾對政府投資的監(jiān)督渠道被堵塞，公眾監(jiān)督積極性普遍不高。二是缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。目前地方政府投資項目仍然局限于內(nèi)部監(jiān)管，主要由政府設(shè)立的隸屬于自身的專門監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)督管理，這種監(jiān)管方式缺乏公正性、合理性和科學(xué)性。三是沒有建立第三方監(jiān)督體系。從目前地方政府投資管理實際來看，大多數(shù)沒有引入獨立的第三方力量對政府投資活動進行監(jiān)督，目前存在的一些工程咨詢公司也和政府有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，往往做出地方政府期望的決策，有失客觀性。

4. 財稅體制不合理。我國財稅體制的不合理性主要體現(xiàn)在兩個方面。一是財稅收入過于向上集中。分稅制提高了中央財政收入在全國財政收入的比重，地方稅收收入規(guī)模偏小，但支出責(zé)任偏大。以2016年為例，中央稅收收入占全國稅收收入的50.4%，地方稅收收入占49.6%，但在全國一般公共預(yù)算支出中，中央財政支出比重為15%，地方財政支出比重卻高達85%。二是地方缺乏主體稅種。國地方政府的稅收收入長期以來主要依靠增值稅和營業(yè)稅為主的流轉(zhuǎn)稅，2016年增值稅和營業(yè)稅征收總額占全部稅收收入的46%。營改增全面實施以后，地方稅主體稅種缺失問題進一步凸顯，地方政府財力被進一步削弱，然而支出責(zé)任并沒有減弱。這種情況下，巨額的土地出讓收入成為各級地方政府競相追逐的“香餑餑”，同時也迫使地方政府重點發(fā)展對財政貢獻較大的工業(yè)，拼命拓展財源，重復(fù)投資、資源浪費、環(huán)境污染等怪相層出不窮。

三、 規(guī)范地方政府投資行為的對策

新常態(tài)下，政府財政收入很難保持以往的高速增長，政府應(yīng)該利用好手中能夠用于投資的資金，改變以往貪大求全追求高增長的投資理念，堅持有所謂有所不為，進一步明確投資方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資的質(zhì)量和效益。

1. 合理劃分中央與地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任。進一步明確各級政府的投資事權(quán)，適度加強中央的財政事權(quán)，將保障國家安全、維護全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面事項劃給中央。將社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等地域性強的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)。逐步減少中央與地方共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍和影響程度，將義務(wù)教育、科技文化、社會保障、跨省重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護等既體現(xiàn)中央意圖又具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

2. 優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)。明確投資方向和投資的優(yōu)先順序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將政府投資主要集中于以下領(lǐng)域：一是城鄉(xiāng)、區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。我國擁有世界上最大的高速公路規(guī)模，但總體通行能力卻不如發(fā)達國家，各省、市交界處存在很多“斷頭路”，貧困山區(qū)一些市縣有的還沒通高速公路。下一步要重點推進行政交界處"斷頭路"的建設(shè)，推進集中連片特困地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路擴容改造。二是市政建設(shè)。加快推進"海綿城市"建設(shè)，有效緩解城市內(nèi)澇，重點推進城市排水設(shè)施、污水管網(wǎng)、污水收集和利用設(shè)施建設(shè)。三是環(huán)境保護。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，環(huán)保投入占GDP的比重達1.5%時環(huán)境才會停止繼續(xù)惡化，達3%以上時，環(huán)境質(zhì)量才會有所改善，而目前我國環(huán)保投入之占GDP的1.2%（2016年數(shù)據(jù)），投資量遠遠不夠。下一步要加大對環(huán)境保護的資金投入，重點開展大氣、水、土壤污染的綜合治理，強化重點污染物的治理，實施重大生態(tài)修復(fù)工程，全面提升環(huán)境承載力。三是智能制造和“工業(yè)4.0”。未來政府應(yīng)該不遺余力加大對智能制造的投入力度，重點促進移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新一代信息技術(shù)發(fā)展，并促進信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的運用，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。四是健康養(yǎng)老。到2020年，我國老年人口將增加到2.6億，2050年，將達到4.4億左右。快速增長的老齡化人口和養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求缺口預(yù)示著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進入重要發(fā)展時期，這是需要政府加大投資的領(lǐng)域。

3. 完善政績考核指標(biāo)體系。政績考核指標(biāo)體系要因地制宜，根據(jù)地區(qū)實際情況設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)。根據(jù)主體功能區(qū)的定位和發(fā)展要求，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)在保留GDP增長率等經(jīng)濟指標(biāo)的同時，增加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新能力的考核，同時將地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、義務(wù)教育、公共服務(wù)、社會保障水平、人民生活和生態(tài)文明建設(shè)納入到干部政績指標(biāo)考核體系中，確定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，并賦予更多的分值和權(quán)重；對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)要逐步取消GDP考核，重點考核農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)效益指標(biāo)；對禁止開發(fā)區(qū)重點考核資源管護情況和生態(tài)改良情況，可與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)合起來；對國家扶貧開發(fā)工作重點縣要增加貧困發(fā)生率、居民健康狀況和基本公共服務(wù)指標(biāo)的考核。

4. 建立科學(xué)的投資決策機制。建立基于現(xiàn)代決策理論評價體系的科學(xué)決策機制，凡是政府投資項目都要引入符合資質(zhì)要求第三方機構(gòu)開展評估論證，通過招投標(biāo)方法確定第三方機構(gòu)，避免其與政府的利益交叉。特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度，充分聽取專家的意見和建議，對專家提出的“不可行性”分析進行詳細(xì)論證，對于一半以上專家反對的投資項目要及時中止，以防專家評議制度流于形式。實行重大決策聽證會制度和終身責(zé)任追究制度，對涉及公眾切身利益、可能影響社會穩(wěn)定的應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，通過公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論等程序，提高投資決策的科學(xué)化、民主化、透明化水平。

5. 積極培育地方稅主體稅種。借鑒發(fā)達國家地方政府的經(jīng)驗，開征財產(chǎn)稅，研究并盡快出臺房地產(chǎn)稅的征收細(xì)則。美國和英國都選擇財產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種，財產(chǎn)稅占全部稅收收入的70%以上。日本也選擇財產(chǎn)稅和所得稅作為地方政府的主體稅種，兩種主體稅種合計占比80%左右，是地方財政的主要收入來源。財產(chǎn)稅中占比最高的是房地產(chǎn)稅，因為房地產(chǎn)稅稅基具有穩(wěn)定性、區(qū)域性和非流動性，最適合作為地方稅的主體稅種。2011年，我國共有135億平方米的住宅可以征房產(chǎn)稅，按照平均房價6 000元/平方米，房產(chǎn)稅率1.2%，住宅部分的房產(chǎn)稅可達9 700億元以上，高于同期的土地出讓凈收益。隨著住宅面積的增加，房產(chǎn)稅可以作為地方穩(wěn)定的收入來源。同時，在不違背憲法和稅法的前提下，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，在一定范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整稅率，以激勵地方政府挖掘本地區(qū)的稅收潛力。

6. 積極穩(wěn)妥地推進PPP模式。積極穩(wěn)妥地鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，通過設(shè)立合資企業(yè)、特許經(jīng)營、合同承包、管理者收購、國有企業(yè)股權(quán)裝讓或政府補貼等形式開展公私合營。完善投資回報機制，建立穩(wěn)定可預(yù)期的、動態(tài)可調(diào)整的、激勵相容的投資回報機制，同時為防止社會資本出現(xiàn)道德風(fēng)險，設(shè)置懲罰機制，根據(jù)社會資本的表現(xiàn)調(diào)整投資回報。中央有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目的行業(yè)特性，借鑒國債收益率的定價基準(zhǔn)方法，分行業(yè)、年限制定PPP項目行業(yè)收益率標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性文件，并隨時間推移進行動態(tài)調(diào)整，以增強社會資本對投資回報的預(yù)期。在PPP項目實施過程中，政府應(yīng)改變以往的強勢主導(dǎo)地位，本著公平公正的契約精神，確定雙方都能接受的投資收益率均衡點。建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，由于PPP項目建設(shè)運營周期較長，不確定性因素較多，需要項目參與方共同的分擔(dān)不同的風(fēng)險，政府部門主要承擔(dān)法律風(fēng)險、政治風(fēng)險、政策風(fēng)險、國有化風(fēng)險和最低需求風(fēng)險，私人部門主要承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營、財務(wù)等風(fēng)險，不可抗力風(fēng)險由政府和私人部門共同承擔(dān)。同時，加強政府信用建設(shè)，對政府對PPP項目承諾的支出責(zé)任納入年度預(yù)算，防止“新官不理舊賬”，消除社會資本對政府換屆的顧慮。

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作者簡介：王旭陽（1986-），女，漢族，山東省濱州市人，中國社會科學(xué)院研究生院投資經(jīng)濟系博士生，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、宏觀經(jīng)濟學(xué)。