朱亞圣

商店門口不是你想占就能占。薌城區(qū)城管執(zhí)法局2018年4月開出今年針對個體商戶的首張“門前三包”頂格處理罰單，罰款2000元。

原來，3月12日，新橋中隊執(zhí)法人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)一家日用品店違反《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）要求，私自占用人行道擺放物品經(jīng)營，嚴重妨礙群眾通行，執(zhí)法人員現(xiàn)場開具《責(zé)令停止違法行為通知書》，并糾正了該違法行為。

但在隨后的幾次巡查中，執(zhí)法隊員發(fā)現(xiàn)該經(jīng)營戶并未整改，仍舊在人行道上擺放物品。針對這種屢勸不改的違法行為，最后執(zhí)法人員只能采取立案查處，并依據(jù)《規(guī)定》第十八條第一款“違反規(guī)定超出門窗、外墻經(jīng)營的處五百元以上二千元以下罰款”，對該案件實行頂格處理。同時，對當(dāng)事人進行法規(guī)宣傳教育，這是第一個在全市開具頂格處罰的例子。

2017年9月1日，漳州首部實體性地方法規(guī)正式實施，意味著漳州“門前三包”責(zé)任區(qū)管理工作進入法制化、規(guī)范化、有序化的新階段，標志著漳州市地方立法工作邁出具有開創(chuàng)性、奠基性的重要一步，具有里程碑意義。

首法 嚴謹生動的立法實踐猶如“迎考”

2015年7月18日，漳州獲批行使地方立法權(quán)。2016年4月1日，漳州首部程序性地方法規(guī)獲批施行，緊接著就是進入首部實體法的立法。首部實體法的立法選題定什么？起初大家心里都沒譜，這考驗方方面面的智慧。

漳州市人大常委會在前期調(diào)研、立項評估的基礎(chǔ)上，就首部實體法的立法方向及立法項目中涉及的重大問題多次向市委匯報?！傲⒎üぷ飨葟某鞘泄芾碇帧?，漳州市委主要領(lǐng)導(dǎo)專門批示，讓大家明確了立法的方向和重點。

實體法立法，對漳州而言是一個全新的課題，只能摸著石頭過河。

“立足漳州實際，突出地方特色，采取‘一事一法的簡易體制，切合當(dāng)前精細化立法的趨勢”，“門前三包”在三個立法選題中脫穎而出。漳州多次召開會議，就法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、把握原則和重點解決的問題提出意見，要求“立法要從‘小切口入手，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，做到嚴謹、務(wù)實、精準，便于貫徹實施”。

經(jīng)過立法計劃編制、立法項目調(diào)研、草案起草、論證修改、三次審議到最后經(jīng)省人大常委會批準，《規(guī)定》猶如“十月懷胎”，在10個月內(nèi)前后修改31稿的漫長期待中，終于“呱呱墜地”。特別是在立法選題階段讓百姓“點菜”，讓群眾全程參與。期間，市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶隊赴3個城市學(xué)習(xí)考察，2次公開草案全文面向社會征求意見建議，召開各類意見征詢會23場，征集意見建議1048條。這精雕細磨的實踐與數(shù)據(jù)的背后，滿載著漳州立法工作者的艱辛與汗水。

《規(guī)定》雖然只有24條，但起點高、定位準、亮點多，對“門前三包”責(zé)任人、責(zé)任區(qū)域、責(zé)任要求和管理部門的職責(zé)分工、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等做出了具體規(guī)定，推動城市管理工作由突擊式、運動式向常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)變。

“很好！這個若干規(guī)定實在、管用?！笔∪舜蟪Ｎ瘯敝魅?、漳州市委書記檀云坤對《規(guī)定》予以高度評價?！伴T前三包”變成“法律法規(guī)”，這部凝聚著市政府及其各有關(guān)部門的辛勤勞動、凝聚著立法工作者的無私奉獻、凝聚著全市人民聰明才智的法規(guī)，自誕生后就得到了各界的充分肯定。

落地 前置謀劃主動激發(fā)“活力”

“為了更好地實施這部法規(guī)，讓沿街商家、廣大群眾有個適應(yīng)期，我們提前開展為期一個月的模擬執(zhí)法。”漳州市城管執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)說。

根據(jù)漳州市政府的統(tǒng)一安排，自2017年8月1日起，漳州市以主城區(qū)南昌路（東起龍文區(qū)的龍江中路，西至薌城區(qū)的鐘法路，全長4.62公里，責(zé)任人1111戶，涉及薌城區(qū)東鋪頭、巷口兩個街道辦事處和龍文區(qū)步文鎮(zhèn)，共有18個村（居）委會參與）為先行試點，開展為期一個月的“門前三包”試點工作，即采取邊實施、邊宣傳的方式，對違法行為只勸導(dǎo)、不處罰，對影響市容秩序、環(huán)境衛(wèi)生的違法現(xiàn)象進行整治。重點監(jiān)管上述路段中人流量大、車流量多、管控難度大的區(qū)域，對違反《規(guī)定》的行為及時制止并要求整改。

“第一張警示單8月9日開出，當(dāng)事者是南昌路一家有機魚店。”薌城區(qū)城管執(zhí)法局巷口中隊中隊長周志剛說，當(dāng)時這家店在店外懸掛廣告布條，違反了《規(guī)定》第九條第二、三項，于是執(zhí)法隊員開出新法頒布后的首張模擬“罰單”——“門前三包”責(zé)任警示單。

這張警示單頁上，不僅詳細列出了《規(guī)定》中有關(guān)廣告設(shè)置、機動車停放、垃圾處理、綠化維護等商家需履行的多項責(zé)任要求，指明了當(dāng)事人的違法行為，還將《規(guī)定》完整法條制作成二維碼，市民只需掃描即可了解有關(guān)信息?！氨M管在模擬執(zhí)法期間只勸導(dǎo)、不處罰，但我的心情卻和收到真罰單一樣沉重?！钡赇仒I(yè)主林先生感慨地說，整改后就抓緊時間學(xué)習(xí)“門前三包”相關(guān)法律知識，以后才不會收到真罰單。

其實，為了讓《規(guī)定》早日實施，漳州市城管執(zhí)法局運籌帷幄，未雨綢繆，提前做了大量的工作。

搭建框架。結(jié)合市委市政府對主城區(qū)城管執(zhí)法職能調(diào)整，市城管執(zhí)法局順勢而為，組建城管科，嫁接“門前三包”新職能，同步調(diào)整局領(lǐng)導(dǎo)班子分工，專門安排一名局領(lǐng)導(dǎo)主抓主管。業(yè)務(wù)科室人員從全局骨干中擇優(yōu)選配3名科級和7名科員，組成一支強有力團隊，承擔(dān)“門前三包”組織實施和監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)。

鍛煉骨干。對內(nèi)，以城管科人員為培訓(xùn)對象，開展法規(guī)學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)、座談討論等活動，達到“懂得指導(dǎo)、懂得監(jiān)督、懂得考評”的標準，成為“門前三包”責(zé)任區(qū)管理主管部門的行家里手。對外，以縣級直接參與實施工作的重點群體為對象，8月18日對縣級分管領(lǐng)導(dǎo)、法制骨干和主城區(qū)鎮(zhèn)街分管領(lǐng)導(dǎo)、模擬試點村（居）負責(zé)人近70人進行首期培訓(xùn)；結(jié)合全市城管執(zhí)法隊伍輪訓(xùn)，從8月21日開始，在三期549人參加的培訓(xùn)中，開設(shè)“門前三包”責(zé)任區(qū)管理講座，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

羅列清單。列出前期10項準備工作，逐一抓好落實：確定11個縣（市、區(qū)）城管執(zhí)法（市容管理）局為主管部門；建立工作網(wǎng)絡(luò)格局，開通100多名參與交流的微信群互通信息動態(tài)；劃定11個責(zé)任區(qū)，面積287.21平方公里；梳理299條主次干道列入管理重點范圍，全長436公里；開展責(zé)任人摸底累計40721名；開通投訴電話和微信公眾號24個；開展主次干道達標街創(chuàng)建活動，達到逐步推進、全域達標的目標；制定考核評價辦法并納入縣級績效考評范疇；建立“街長制”管理，即每條主次干道都實行“一街一長”制；縣級制定相應(yīng)的實施和宣傳方案、市級連續(xù)出臺“門前三包”責(zé)任區(qū)管理相關(guān)文件，推進工作開展。

而這，僅僅只是個開始。

市里成立組織實施領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主任由市城管執(zhí)法局局長兼任，承擔(dān)全市具體實施的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督。同時，建立聯(lián)席會制度，定期總結(jié)分析并研究解決實施過程中存在的問題。落實經(jīng)費保障，協(xié)調(diào)解決把經(jīng)費納入財政預(yù)算，從城市管理專項經(jīng)費列支。

2017年9月1日《規(guī)定》實施啟動當(dāng)天，時任市人大常委會副主任的一位領(lǐng)導(dǎo)、市城管執(zhí)法局局長吳志民親臨主城區(qū)參加啟動儀式；薌城區(qū)、云霄縣、南靖縣的四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)均同臺赴會，聯(lián)袂造勢；龍文區(qū)委書記歐龍光、龍海市委書記鄭隆松、云霄縣委書記王金獅均親臨現(xiàn)場檢查指導(dǎo)。

隨著模擬試點到正式實施的有序過渡，各部門、各街道到各個村（居）紛紛主動開啟“總動員”模式，在組織學(xué)習(xí)新法規(guī)的同時還根據(jù)各責(zé)任網(wǎng)格范圍，將發(fā)現(xiàn)的問題、群眾反映的要求等及時交流匯總上報，并把“試點”之火向各縣（市、區(qū)）蔓延。

薌城區(qū)各街道、社區(qū)聯(lián)合機關(guān)單位志愿者組成宣傳小分隊，每天穿梭在轄區(qū)主次干道、背街小巷進行宣講倡導(dǎo)，發(fā)放上萬份“門前三包”宣傳單；龍文區(qū)多個鎮(zhèn)村居民，利用傍晚至夜間的商家經(jīng)營黃金時段自發(fā)組隊沿街巡查，發(fā)現(xiàn)并勸導(dǎo)違法經(jīng)營行為；長泰縣邀請“漳州市基層最美文化員”戴坤益錄播了《城區(qū)市容和環(huán)境，“門前三包”來施行》的閩南話快板，以群眾喜聞樂見的形式助力宣傳……越來越多的群眾更加了解“門前三包”的內(nèi)容和要求，理解、支持并主動參與到“門前三包”工作中來。

“城市管理工作任重道遠，我們要始終堅持造勢，變單打獨斗為全民協(xié)作?！闭闹菔谐枪軋?zhí)法局局長吳志民表示，開展“門前三包”責(zé)任區(qū)管理，就是要讓70%的問題通過自我管理、自我約束的自治型服務(wù)來解決，20%問題靠街道和社區(qū)人員的教育、督查，通過獎懲管理來解決，最后10%要堅決依靠強有力的政府執(zhí)法來解決。這樣就會逐步減少政府的工作量，實現(xiàn)政府、社會和市民的共治，讓我們的城市天更藍、地更綠、環(huán)境更美。

成效 形成機制守護城市“臉面”

一座城市，三分在建，七分靠管。城市面貌，猶如人的臉面，精心護理才能煥發(fā)光彩有顏值。

《規(guī)定》的實施，最大的益處是什么，成效在哪里？這個問題由一線的城市管理執(zhí)法者來回答，更有說服力。

“最大的意義就是形成一種法治化的管理制度?！彼G城區(qū)城管執(zhí)法局局長謝武進一步解釋說，以往實行“門前三包”規(guī)定時，由于只是部門規(guī)章，缺乏約束力，形不成威懾力，對于違規(guī)行為，執(zhí)法人員只能對商家進行勸導(dǎo)，商家不一定理會，因此隊員在執(zhí)法過程中有時會遇到阻礙甚至是沖突。“而今根據(jù)《規(guī)定》，如果商家不服從勸導(dǎo)，可依法進行處罰”，《規(guī)定》的實施不僅對商家形成了約束，而且也為執(zhí)法人員執(zhí)法提供了法律保障。

作為牽頭抓總單位，市城管執(zhí)法局邊干邊摸索，逐步形成長效機制，讓這條路越走越遠。

抓住關(guān)鍵。制定“主城區(qū)為主戰(zhàn)場，主干道為主抓手”的實施推進方略，明確主攻方向，突出重點目標。法規(guī)的實施，首選在主城區(qū)落地；推進的效果，應(yīng)當(dāng)向主城區(qū)看齊，這是思路，更是策略。市城管執(zhí)法局握緊這個著力點，把監(jiān)管力度向主城區(qū)傾斜，比如實施啟動儀式、模擬執(zhí)法試點，均選擇在主城區(qū)；比如課題調(diào)研、領(lǐng)導(dǎo)視察，均以薌城、龍文兩區(qū)為主；比如把“門前三包”納入數(shù)字城管高位監(jiān)管，對首法實施效果進行網(wǎng)格化抽樣檢查，也直接在主城區(qū)展開；比如“牛皮癬”清除保潔，持續(xù)推行“政府購買服務(wù)”，新一輪招投標于2018年4月10日完成；比如“示范區(qū)”創(chuàng)建，首選在龍文區(qū)的龍江路、九龍大道、江濱路、迎賓路四條主干道交集區(qū)域開展先行先試。同時，抓好主干道，把握重點抓手。瞄準靶心，方能有的放矢，靶心就是主次干道。全市共梳理主次干道299條，總長度436公里，全部列入“達標街”創(chuàng)建計劃，制定“先易后難，循序漸進；五年為限，全城達標”的實施方案。

創(chuàng)新思路。抓好達標創(chuàng)建，把主次干道作為實施“門前三包”主攻方向，每年20%主次干道開展“達標街”創(chuàng)建，示范引領(lǐng)，深度推進。根據(jù)考評結(jié)果高低，給予示范街、達標街、合格街、差評街四個評價等次。達到示范街的樹牌公示，差評街等次的，公開通報并績效扣分；推行街長制度，各縣（市、區(qū)）均結(jié)合實際，制定出臺“街長制”工作制度，目前，全市已有377名街長上任履職；公示明晰職責(zé)，推進責(zé)任書簽訂和責(zé)任牌上墻，全市已完成五年達標街創(chuàng)建主次干道責(zé)任書簽訂29212份，上墻責(zé)任牌19362塊。

考評監(jiān)督。一個是開展模擬考評，2017年9月市局城管科對南昌路實施“門前三包”情況開展模擬考評，掌握考評內(nèi)容，規(guī)范考評標準。為使工作更有針對性，還組織縣級城管執(zhí)法（市容管理）分管領(lǐng)導(dǎo)對薌城區(qū)南昌路模擬考評，召開座談會，討論交流考評中的難點、焦點問題。另一個是組織全市考評。2017年按照“每兩月考評一次”要求，10、12月份依照定性、定量指標進行考核評價，定性以考評辦法50條為內(nèi)容，采取內(nèi)務(wù)資料檢查對照，定量以“不通知、不派車、不接待、不休息、不固定、不草率、不說情、不丟失”等“八不”要求，出動3組人員集中深入11個縣（市、區(qū)）進行定量考核，出具考評通報?？荚u結(jié)果納入績效考核內(nèi)容，并作為創(chuàng)建文明單位的重要考評依據(jù)。為更加客觀反映各縣（市、區(qū)）實施狀況，2018年調(diào)整定量考評部分的計分辦法，每季度實施考評監(jiān)督。

解決難題。各地積極探索新方法、新途徑，創(chuàng)造性的開展工作。薌城區(qū)聯(lián)合多部門舉辦商家“門前三包”誠信承諾書簽訂活動，督促商戶做到誠信、守法、文明經(jīng)營；龍文區(qū)全力打造“門前三包”示范區(qū)，開展摸底排查，問題歸類，2018年3月21日舉行啟動儀式，在步文和碧湖街道轄區(qū)內(nèi)開展創(chuàng)建；南靖縣創(chuàng)新執(zhí)法模式，采取懲罰教育相結(jié)合的方式，對于被暫扣物品的攤販和店面商戶，邀請他們參加“門前三包”知識培訓(xùn)會，現(xiàn)場溝通交流，培訓(xùn)會結(jié)束后返還暫扣物品；平和縣結(jié)合“五城同創(chuàng)”創(chuàng)建行動，環(huán)衛(wèi)保潔、“牛皮癬”采用市場化運作模式，提升城市管理水平；東山縣西埔鎮(zhèn)東埔社區(qū)將“門前三包”納入綜治網(wǎng)格化管理，及時解決問題。

長效管理。采取“邊整治，邊規(guī)范；邊促進，邊發(fā)展”，并駕齊驅(qū)，深耕細作，以“四著力”促首法落地。著力設(shè)施配套。實施以來，全市累計投入2549.6萬元，修補人行道2.16萬平方米，設(shè)置隔離欄117公里，增設(shè)停車位2.7萬平方米，補植樹木花草11.7萬株，維修綠化設(shè)施12.6萬平方米，維修亮化設(shè)施16萬平方米。著力主題整治。2017年全市開展專項整治899次；2018年力度增大，制定“市容整治一月一主題，市貌提升一月一行動”系列活動，包括城區(qū)治癬、廣告招牌、圈占車位、門前搭建、遮陽雨篷、占道經(jīng)營、車輛違停、箱體美化、空中三線、油煙噪音等“十大主題”專項整治行動。實施以來，全市整治城區(qū)治癬4.7萬處、廣告招牌4310塊、圈占車位4532處、門前搭建2445起、遮陽雨篷5579處、占道經(jīng)營4.5萬起、車輛違停3.3萬起、油煙噪音2827起。著力街長管理。建立“一街一長”的“街長制”管理模式，讓“街道巡查有人管，達標創(chuàng)建有人抓”成為常態(tài)，實現(xiàn)“有街就有人，有人就有責(zé)”的共建共管局面。著力考核評價。制定《考核評價辦法》，以漳州市政府辦公室名義行文；按照“五統(tǒng)一”標準，對實施的過程、效果進行定性和定量考評，考評結(jié)果納入市對縣（市、區(qū)）績效管理的察訪核驗內(nèi)容，考評站位公開通報。

市長劉遠提出，要以“門前三包”立法為契機，著眼于群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題，在城市管理上發(fā)揚“釘釘子”精神，深耕細作，持久發(fā)力，進一步理順管理體制、提升宜居環(huán)境、完善保障體系，推動城市管理精細化、長效化，在更高的起點上加快建設(shè)富美漳州。

轉(zhuǎn)變 打通精細化管理“最后一公里”

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。市容和環(huán)境衛(wèi)生是城市管理重要組成部分，把“門前三包”法治化，落細落小城市管理，優(yōu)化序化城市秩序，是解決城市精細化管理“最后一公里”的長效機制。首法實施以來，總體向好，各界一致點贊。

實現(xiàn)由“規(guī)范性文件”向“地方性法規(guī)”的轉(zhuǎn)變。2005年，市政府制定了《漳州市市區(qū)“門前三包”責(zé)任制管理規(guī)定》，并于2011年進行了修訂。由于規(guī)范性文件效力層級的局限性，存在無“法”保障、無“法”權(quán)威的缺陷，執(zhí)行效果必然達不到預(yù)期，不適應(yīng)形勢發(fā)展需要。如今把“門前三包”法規(guī)化，對責(zé)任主體、管理主體、執(zhí)法主體、監(jiān)督主體進行明晰而具體規(guī)定，對違規(guī)行為設(shè)定相應(yīng)的罰則，實現(xiàn)了有法可依，對強化市容和環(huán)境衛(wèi)生管理產(chǎn)生深遠影響，體現(xiàn)與時俱進新常態(tài)。

實現(xiàn)由“行政性行為”向“全民式協(xié)作”的轉(zhuǎn)變。通過市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）、村（居）四級宣傳網(wǎng)絡(luò)，利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等公眾媒體，對法規(guī)頒布實施進行全面動員，有效提高公民對“門前三包”的知曉率、參與率、遵規(guī)率；通過簽訂近3萬份的責(zé)任書和上墻近2萬個的責(zé)任牌，引導(dǎo)商家“管好自家地、掃好門前雪”，強化自我約束，從源頭上減少亂占道、亂懸掛、亂停放等突出問題；開通24個投訴電話和微信公眾號，拓寬公眾監(jiān)督渠道，發(fā)動群眾監(jiān)督熱情，逐步形成“全民城管”局面；通過數(shù)字城管與民生“110”平臺的對接，把群眾撥打12319、12345熱線的投訴舉報，以及網(wǎng)格化信息員采集上報問題，統(tǒng)一受理，集中派遣，限時處置，全程跟蹤，納入考評。通過“看得見，摸得著”的變化，讓廣大市民擁護并自覺參與法規(guī)的實施推進。

實現(xiàn)由“粗放式執(zhí)法”向“精細化治理”的轉(zhuǎn)變。改變以往失管空白，實現(xiàn)網(wǎng)格巡查、常態(tài)監(jiān)管目標。各縣（市、區(qū)）根據(jù)主次干道及片區(qū)實際情況，劃分出若干道路網(wǎng)格，設(shè)定管理每條道路的“街長”，負起管理第一責(zé)任，并從鎮(zhèn)（街）、社區(qū)工作人員中指定配備副街長或巡查隊員，定期對所轄街道進行監(jiān)督巡查、勸導(dǎo)糾正。改變城管單打獨斗，實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)調(diào)、齊抓共管局面。法規(guī)明確城管、住建、規(guī)劃、環(huán)保、工商、食藥、公安、財政等相關(guān)職能部門的職責(zé)分工，強化責(zé)任，密切協(xié)作；明確鎮(zhèn)（街）、村（居）的屬地責(zé)任與保障力度，形成聯(lián)合聯(lián)動、共建共管合力。改變借法執(zhí)法困局，實現(xiàn)有法可依、處罰有據(jù)夙愿。法規(guī)明確了違法行為種類、執(zhí)法主體類別和違法處罰標準，全市已有薌城區(qū)、龍文區(qū)、云霄縣、詔安縣、東山縣、南靖縣、長泰縣開展執(zhí)法處罰，并日益強化力度。

實現(xiàn)由“運動式整治”向“常態(tài)化監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。配套制度規(guī)范化，制定履行主管部門職責(zé)、實施指導(dǎo)意見、執(zhí)法考評、督查通報等17項配套制度，推動“門前三包”的有效落地。信息管理數(shù)據(jù)化，依托“數(shù)字城管”平臺，把“門前三包”責(zé)任人基本信息、經(jīng)營種類、“三包”范圍以及責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)公共設(shè)施、苗木等登記造冊，錄入“責(zé)任人電子化信息數(shù)據(jù)庫”，形成“一戶一檔”，實行動態(tài)管理，有效提高數(shù)據(jù)分析和處理效率。考核評價績效化，建立市、縣（市、區(qū)）兩級政府“門前三包”實施情況考評制度，由市城管執(zhí)法局成立3支督查考核組，采取定性、定量、定效相結(jié)合方式，對各縣（市、區(qū)）“門前三包”進行考評，考評結(jié)果納入績效考核內(nèi)容，并作為創(chuàng)建文明單位的重要考評依據(jù)，倒逼“門前三包”快速落實、快見成效。