田崖

[提要] 近年來(lái)，大氣環(huán)境審計(jì)成為我國(guó)大氣污染防治工作的新方向。本文就我國(guó)目前大氣環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出加快建立大氣環(huán)境審計(jì)法規(guī)，推動(dòng)建立實(shí)施大氣環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)落實(shí)大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)以及建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；大氣環(huán)境審計(jì)；環(huán)境績(jī)效

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程不斷深入，對(duì)資源的需求進(jìn)一步增加，尤其是化石能源的消耗與日俱增，與此同時(shí)環(huán)境問(wèn)題也日益嚴(yán)重，霧霾便是環(huán)境惡化的一個(gè)縮影。在黨的十九大召開(kāi)期間，大氣環(huán)境保護(hù)問(wèn)題又一次成為焦點(diǎn)問(wèn)題。2015年的兩會(huì)就曾提出“兩會(huì)藍(lán)”理念，在當(dāng)年的政府工作部署中，李克強(qiáng)指出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展注重提質(zhì)增效的新常態(tài)下，要打好節(jié)能減排和環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)?！蓖?，我國(guó)首次將霧霾治理納入環(huán)境審計(jì)范疇，為霧霾治理提供了新思路。然而，我國(guó)的大氣環(huán)境審計(jì)研究在理論方面仍處于初始階段還未形成統(tǒng)一的理論體系；在大氣環(huán)境審計(jì)實(shí)踐方面還是以政府審計(jì)為主，社會(huì)審計(jì)基本為零。因此，在大氣環(huán)境審計(jì)工作方面，我們需要做的工作很多。

一、我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)開(kāi)展現(xiàn)狀

大氣環(huán)境審計(jì)是指審計(jì)主體對(duì)大氣環(huán)境系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的審計(jì)活動(dòng)。我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了一段漫長(zhǎng)的歷程：1998年，審計(jì)署成立負(fù)責(zé)組織資源環(huán)境審計(jì)工作的農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司；2003年，審計(jì)署成立環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組的成立標(biāo)志著大氣環(huán)境審計(jì)進(jìn)入全面發(fā)展階段；2009年，審計(jì)署在《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》中提出，要將環(huán)境審計(jì)的范圍從水環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)展到大氣污染防治領(lǐng)域；2011年，審計(jì)署進(jìn)一步在“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中要求加強(qiáng)對(duì)大氣污染防治情況的審計(jì)；2015年印發(fā)的《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》明確表示，審計(jì)試點(diǎn)涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域包括大氣污染防治。通過(guò)大氣環(huán)境審計(jì)的發(fā)展歷程可以看出，我國(guó)當(dāng)前大氣環(huán)境審計(jì)的主要現(xiàn)狀有：一是大氣環(huán)境審計(jì)以政府審計(jì)為主；二是大氣環(huán)境審計(jì)的資金來(lái)源以財(cái)政資金為主，財(cái)政資金主要是以環(huán)境保護(hù)資金為主；三是審計(jì)內(nèi)容以大氣環(huán)境保護(hù)資金籌集、應(yīng)用和管理為主，其中還包括對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)制度的審計(jì)。（圖1）

二、我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)現(xiàn)存的問(wèn)題

（一）缺乏大氣環(huán)境審計(jì)法規(guī)。目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了6部環(huán)境保護(hù)法律，13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)督體系。但是，迄今為止我國(guó)沒(méi)有一部與大氣環(huán)境審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，大氣環(huán)境審計(jì)工作的運(yùn)行缺少?gòu)?qiáng)有力的法律依據(jù)。而且，現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》和《審計(jì)法》中也沒(méi)有大氣環(huán)境審計(jì)的相關(guān)規(guī)定；另一方面現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)沒(méi)有得到有效執(zhí)行，存在著大量執(zhí)法不力現(xiàn)象。出現(xiàn)這些執(zhí)法不力現(xiàn)象的主要原因是一些地方政府環(huán)保觀念淡薄、缺乏環(huán)保意識(shí)、追求短期經(jīng)濟(jì)效益而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，沒(méi)有堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀念，采取先污染后治理發(fā)展方式，對(duì)環(huán)境審計(jì)的資金籌集、分配、管理和運(yùn)用情況缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和監(jiān)管措施，從而造成國(guó)家資金浪費(fèi)和資源破壞。

（二）缺乏大氣環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。眾所周知，會(huì)計(jì)是審計(jì)的基礎(chǔ)，審計(jì)不能脫離會(huì)計(jì)而單獨(dú)存在和發(fā)展。因此，環(huán)境審計(jì)必須以健全的大氣環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度為前提，同時(shí)要建立規(guī)范的大氣環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露制度。而目前我國(guó)會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定基本不涉及大氣環(huán)境，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的核算范圍也不包括大氣環(huán)境，無(wú)法確定企業(yè)在大氣環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，那么審計(jì)人員就無(wú)法對(duì)企業(yè)進(jìn)行大氣環(huán)境方面的審計(jì)；另一方面因?yàn)槿狈?qiáng)制性會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的約束，大部分企業(yè)不會(huì)主動(dòng)披露大氣環(huán)境會(huì)計(jì)信息，即使部分企業(yè)披露相關(guān)大氣環(huán)境信息，因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露的形式就會(huì)各式各樣，很難辨認(rèn)信息的真?zhèn)危虼藷o(wú)法獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，失去信息披露的意義。大氣環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的缺乏給大氣環(huán)境審計(jì)工作帶來(lái)很大的困難。

（三）大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不高。大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高；二是審計(jì)工作管理制度不完善。從審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)方面來(lái)看，審計(jì)人員不僅需要掌握專業(yè)的審計(jì)技術(shù)，還需要對(duì)環(huán)境保護(hù)政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、建筑學(xué)、工程學(xué)等有一定的了解。然而當(dāng)前審計(jì)人員的主要學(xué)習(xí)內(nèi)容還是財(cái)務(wù)審計(jì)，對(duì)環(huán)境方面的了解十分有限，采用的審計(jì)方法也是普通的財(cái)務(wù)審計(jì)方法，與大氣環(huán)境審計(jì)的專業(yè)性存在很大差距。從大氣環(huán)境審計(jì)制度方面來(lái)看，目前我國(guó)的相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到大氣環(huán)境審計(jì)管理工作的重要性，影響審計(jì)工作質(zhì)量和效率。此外，雖然審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)工作的管理，但是仍然存在管理制度不完善、審計(jì)對(duì)象單一化、環(huán)境審計(jì)有效性低等問(wèn)題。這些管理方面的問(wèn)題不僅增加大氣環(huán)境審計(jì)工作成本還降低審計(jì)工作效率。

（四）缺乏大氣環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從大氣環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)看，環(huán)境成本和效益分析是大氣環(huán)境審計(jì)過(guò)程中必不可少的兩個(gè)環(huán)節(jié)，但是環(huán)境審計(jì)的核心問(wèn)題是無(wú)法確定哪些指標(biāo)能夠科學(xué)地反映和評(píng)價(jià)環(huán)境成本和效益，無(wú)法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)計(jì)量。同時(shí)，在缺乏審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，大氣環(huán)境審計(jì)工作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，增加大氣環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，缺乏完善的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)難以開(kāi)展的重要因素。

三、我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)對(duì)策

（一）加快建立大氣環(huán)境審計(jì)法規(guī)。加快我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)立法工作，就要制訂環(huán)境審計(jì)規(guī)范，使環(huán)境會(huì)計(jì)和環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展有法可依。近年來(lái)，隨著政府對(duì)環(huán)保工作的不斷重視，我國(guó)環(huán)保立法也在不斷發(fā)展，先后通過(guò)和修訂了五部環(huán)保法律，并出臺(tái)一系列相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)范性文件。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，十多年前頒布的《環(huán)境保護(hù)法》已不能滿足當(dāng)今社會(huì)需要，在環(huán)境保護(hù)方面存在法律漏洞，是環(huán)保工作順利進(jìn)行的一大障礙，修改《環(huán)境保護(hù)法》迫在眉睫。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境審計(jì)工作來(lái)說(shuō)，有一部關(guān)于環(huán)境審計(jì)工作的法律或規(guī)范文件是十分必要的，有效的法律文件可以提高工作效率降低工作成本，使大氣環(huán)境審計(jì)工作做到有法可依。再者，還可以在《審計(jì)法》、《環(huán)境保護(hù)法》中添加環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、工作權(quán)限等內(nèi)容。環(huán)境審計(jì)立法不僅增加環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性更有利于大氣環(huán)境審計(jì)工作的順利運(yùn)行。

（二）推動(dòng)建立實(shí)施大氣環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。目前，我國(guó)的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中不僅缺少對(duì)企業(yè)大氣環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)的記錄還缺少關(guān)于企業(yè)環(huán)境責(zé)任內(nèi)容的報(bào)告，因此為適應(yīng)企業(yè)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展，首先我國(guó)應(yīng)修訂《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》。對(duì)于企業(yè)環(huán)境審計(jì)方面的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，與環(huán)境因素有關(guān)的事項(xiàng)應(yīng)記入會(huì)計(jì)報(bào)表中，并在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中加以披露，對(duì)于未計(jì)入會(huì)計(jì)報(bào)表的環(huán)境事項(xiàng)可以通過(guò)建立專門(mén)的環(huán)境報(bào)告進(jìn)行披露；其次我們還要加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)相關(guān)資料和大氣環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的管理，進(jìn)一步完善大氣環(huán)境信息會(huì)計(jì)制度的建立，確保環(huán)境審計(jì)信息的真實(shí)。

（三）建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍。大氣環(huán)境審計(jì)工作在我國(guó)起步較晚，是我國(guó)審計(jì)工作的新興領(lǐng)域，大部分審計(jì)人員對(duì)環(huán)境審計(jì)的相關(guān)工作都比較陌生。因此，建立一支高素質(zhì)大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍是大氣環(huán)境審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)。一是我們要加強(qiáng)高等院校的專業(yè)建設(shè)，培養(yǎng)相關(guān)人才，加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)的研究；二是我們要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員環(huán)境審計(jì)工作方面的培訓(xùn)，同時(shí)在審計(jì)人員后續(xù)考試中加入環(huán)境審計(jì)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及環(huán)境工程學(xué)等方面的內(nèi)容，以便審計(jì)人員提高相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)；三是加快建立大氣環(huán)境審計(jì)管理制度，爭(zhēng)取做到每次大氣環(huán)境審計(jì)都能產(chǎn)生理想的效果，進(jìn)而建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)落實(shí)大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)。就我國(guó)環(huán)境審計(jì)工作而言，環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法是環(huán)境審計(jì)工作運(yùn)行的關(guān)鍵性因素，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)是環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法中相對(duì)較為完善的方法?？?jī)效審計(jì)主要是對(duì)環(huán)保資金分配的效益性、經(jīng)濟(jì)性以及相關(guān)部門(mén)的業(yè)績(jī)進(jìn)行審查。一方面政府建立有效的責(zé)任制度，將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入相關(guān)部門(mén)的考核機(jī)制；另一方面應(yīng)該提高廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，發(fā)動(dòng)群眾力量，建立有效的群眾監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)在環(huán)境審計(jì)中的重要作用。此外，還應(yīng)建立完善的大氣環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，細(xì)化審計(jì)目標(biāo)，進(jìn)一步提高大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)的效率與效果。

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