林美鋒

摘要：農(nóng)村集體土地征收補償費與村集體經(jīng)濟組織和成員利益息息相關，直接影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。我國各省市之間的分配標準不一樣，現(xiàn)實中村委會不依法發(fā)放征地補償款、村民對村集體分配決議或方案不服起訴至法院，但法院不予受理，造成投訴無門。文章旨在探討征地補償費的司法救濟問題，以期能指導被征地農(nóng)民選擇合法有效的救濟途徑，依法得到公平公正的征地補償款。

關鍵詞：集體土地征收；征地補償費；司法救濟

經(jīng)濟的發(fā)展離不開土地，土地是致富的源泉。英國古典政治經(jīng)濟學家威廉·配弟說，土地是財富之母，勞動是財富之父。我國實行土地所有權歸國家和集體所有的基本制度，隨著城市發(fā)展，征地規(guī)模和幅度急劇增長，集體土地征收補償款金額隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷增加，其分配問題成為矛盾和糾紛集中點。近年來，為了分到集體土地征收補償款而到法院起訴的民事案件和行政案件增多，尤其是行政案件，實屬罕見。如，村民個人因要求村委會將集體土地征收補償款按照政府已支付的每畝地幾十萬元標準對其承包的土地予以支付未果，其向區(qū)縣政府郵寄“征地補償款申請書”要求政府對其個人予以支付，政府對其申請進行書面（拒絕）回復后，其對政府提起行政訴訟。有的村民采用其他方式或訴求起訴區(qū)縣政府，以達到其獲得征地補償款的目的。實務中亦出現(xiàn)律師代理村民提起行政訴訟或給區(qū)縣政府發(fā)律師函要求對村民個人支付征地補償款的案例。這些案件顯示出公民或法律工作者對集體土地征收補償方面的法律知識嚴重不足，因此，厘清集體土地征收補償費的法律內(nèi)涵、梳理相關糾紛解決機制成為研究之必要。

一、集體土地征收補償費的組成和補償對象

集體土地征收是政府為了建設國家項目或工程，在與農(nóng)村集體組織和農(nóng)民協(xié)商一致并簽訂征地補償協(xié)議后依法向相關人民政府或國務院報請批準，在人民政府或國務院的批復下達并實施后將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變成國有土地。關于辦理集體土地征收的程序，雖然我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及國土部規(guī)章均有所規(guī)定，但北京市的土地征收程序與這些規(guī)定并不完全一致。本文的觀點是基于北京市的土地征收補償程序而展開。實踐中，存在普通公民、公務人員、甚至法律工作人員將“土地征收”和“土地征用”混用的現(xiàn)象，也有常用“征地”現(xiàn)象。其實，2004年對我國《土地管理法》進行修正的內(nèi)容是將法律規(guī)范條文中的“征用”修正為“征收”，不再有“征用”一詞。土地征用和征收有著本質(zhì)的區(qū)別，土地征用一般理解為征收使用，在2004年《土地管理法》修正后，一般不再使用土地“征用”一詞，在國土部門的日常業(yè)務中，與土地征收對應的是“臨時占地”即土地“占用”，而不是“征用”。土地征收的本質(zhì)是土地所有權由農(nóng)民集體所有變更為國家所有，土地的所有權和使用權均發(fā)生了改變。

（一）集體土地征收補償費的組成

集體土地征收補償費，簡稱征地補償費，其法律依據(jù)體現(xiàn)在我國《物權法》第42條規(guī)定，土地補償費屬于征地補償費的范疇。征地補償費的概念和內(nèi)涵不同于是土地補償費。根據(jù)我國《土地管理法》第47條和《物權法》第42條第二款的規(guī)定，征地補償費由土地補償費、安置補助費、地上附著物和附屬設施的補償費組成。集體土地征收補償對象有兩大類，一類是作為土地所有權人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，另一類是地上附著物和附屬設施的所有人或承包人。

（二）集體土地征收的補償對象

根據(jù)我國《土地管理法實施條例》、《物權法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權主體是農(nóng)民集體，集體土地征收的補償對象自然是農(nóng)民集體。在農(nóng)村，目前除了村委會之外，近幾年隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權制度改革發(fā)展，各村均設立了股份經(jīng)濟合作社，取代了之前的經(jīng)濟合作社。股份經(jīng)濟合作社主要是將村集體資產(chǎn)以戶為單位分配股權，依法納入工商登記、稅務登記，依法申請取得企業(yè)信用代碼證書，設立獨立賬戶，作為經(jīng)濟實體納入市場化經(jīng)營。村委會主要行使行政類事務，不再行使經(jīng)濟資產(chǎn)的管理職能，沒有企業(yè)信用代碼證書，沒有銀行賬戶。因此，對于集體土地征收而獲得的補償，其中的土地補償費和安置補助費支付至股份經(jīng)濟合作社賬戶，地上附著物和附屬設施的補償費由征地單位直接與所有人協(xié)商和評估后予以支付。

二、集體土地征收補償費的分配

集體土地征收補償費的分配是土地征收和補償過程的矛盾焦點。實務操作中，地上附著物和青苗的損失一般直接補償給個人，村集體和村民之間一般不涉及此分配問題。土地補償費有明確的計算標準且金額較大，成為村民爭相主張分配的目標和矛盾焦點。

土地補償費應當支付給集體土地所有權人，即支付至村股份經(jīng)濟合作社賬戶。支付到位后土地補償費是否要分配、如何分配給股份經(jīng)濟合作社的股民，法律法規(guī)均未明確規(guī)定。《物權法》第59條和《村民委員會自治法》第24條只規(guī)定了“土地補償費分配方案應當經(jīng)過村民會議集體討論決定”，結(jié)合實際情況，土地補償費作為股份經(jīng)濟合作社的一大筆資金來源，其分配問題屬于股東大會討論通過決定。從最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費”可以看出，土地補償費的分配屬于村民自治范圍。

我國有些省級地方性法規(guī)對土地補償費的分配進行了規(guī)定，如山西省2005年《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》就有明確規(guī)定，但亦有很多地方?jīng)]有明確規(guī)定。

三、集體土地征收補償費分配糾紛的司法救濟途徑

正確運用法律手段解決農(nóng)村土地征收補償費分配糾紛，深入研究征地補償費分配制度，對保護失地農(nóng)民合法權益，促進農(nóng)村社會和諧安定具有重要意義。

（一）集體土地征收補償費分配糾紛類型

因集體土地征收補償分配而引發(fā)的糾紛在實務中表現(xiàn)為土地補償費分配糾紛、安置補助費分配糾紛、地上附著物和附屬設施補償糾紛。地上附著物和附屬設施的補償主要是由征地單位與地上附著物和附屬設施所有權人協(xié)商加評估確定，并非村集體和村民之間，經(jīng)評估后直接支付給所有權人，糾紛相對較少。安置補助費金額較少，糾紛主要集中在土地補償費的分配上。

村委會不依法向村民發(fā)放征地補償款、村民對村集體分配方案不服，如何依法解決？現(xiàn)實中征地補償費分配糾紛體現(xiàn)在：1.村委會不召開村民會議形成征地費分配決議或方案，即不向村民發(fā)放征地補償款；2.村民對村民會議就集體土地征收補償分配方案或決議不服或?qū)Ψ峙浞桨钢蟹峙滟Y格的規(guī)定不服；3.村民認為沒有公布征地補償費的收支和分配情況；4.征地補償費經(jīng)政府撥付給村集體組織或村委會時遇到截留。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定的救濟途徑

解決上述問題，需要了解人民法院對哪類案件進行處理，即法院的訴訟案件受理范圍，以免走彎路。比如，律師代理村民起訴區(qū)縣政府要求對村民個人支付征地補償款的案件，由于2015年5月1日實施的新《行政訴訟法》規(guī)定了立案登記制，村民起訴區(qū)縣政府雖然在法院立案了，但法院未開庭，直接裁定駁回其起訴。實務中，涉及集體土地征收補償分配的糾紛村民可以采取民事訴訟或行政訴訟的方式，但提起民事訴訟或行政訴訟所選擇的被告和訴訟請求是完全不一樣的，法院民事庭和行政庭對案件的審理也大相徑庭。

《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定：“承包地征收補償款分配糾紛，屬于涉及農(nóng)村土地承包的民事糾紛，人民法院應當依法作為民事案件予以受理”。針對北京市的情況，北京市高級人民法院《關于涉農(nóng)糾紛受理問題的指導意見》規(guī)定：“涉農(nóng)村土地財產(chǎn)收益分配糾紛中，村民對村民會議就農(nóng)村集體財產(chǎn)收益形成的決議、分配方案不服，起訴要求確認決議、分配方案無效或撤銷的，不予受理；集體財產(chǎn)收益分配的決議、方案，經(jīng)村民委員會提請村民會議討論決定，因分配決議、方案的履行而起訴的，依法受理；沒有分配決議、方案而起訴要求分配集體財產(chǎn)收益的，不予受理；認為分配決議、方案沒有給予平等的村民待遇，起訴要求享受平等待遇的，不予受理；村民認為被征地的村民委員會或村集體經(jīng)濟組織沒有向本集體經(jīng)濟組織成員公布征地補償費用的收支和分配情況，起訴要求知情權的，不予受理”。根據(jù)上述規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收補償款的分配行為，屬于村委會村民自治范疇，當事人就征收補償款分配糾紛提起訴訟的，不屬于行政訴訟受案范圍。

上述糾紛的法定解決途徑：一是村委會不召開村民會議形成征地費分配決議或方案，即村委會不依法向村民發(fā)放征地補償款，但法院卻對此類事項不予受理，村民根據(jù)《村民委員會組織法》第36條第二款“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正”之規(guī)定，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提起“履責申請書”，請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的行為實施監(jiān)督，并責令其改正。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對申請沒有回復，可以提起行政復議或行政訴訟，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政不作為為由，要求其履行法定職責。關于是否可以向當?shù)貐^(qū)縣人民政府主張的問題，筆者認為，可以提起監(jiān)督申請，但申請的不是征地補償費的支付，而是區(qū)縣人民政府監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履責的申請。在司法判例中法院認為，行政機關行使行政權，應當符合一定的形式要件，雖然我國法律、法規(guī)、規(guī)章就政府行使對集體經(jīng)濟組織監(jiān)督權的法定形式未作出明確規(guī)定，但對當事人提出的監(jiān)督申請，通常應當以書面形式作出答復為宜。其口頭答復作出行政行為形式不妥，法院會予以指正。

二是村民對經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員表決通過的集體土地征收補償分配方案或決議不服、或?qū)Ψ峙浞桨钢蟹峙滟Y格的規(guī)定不服，法院對此類訴求不予受理，只能采用向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)縣政府書面反映的方式，政府應當履行監(jiān)督職責，其履責結(jié)果應當是書面形式，不履責、口頭答復或石沉大海杳無音信的，可以起訴其不作為。在司法判例中法院認為，政府對當事人是否具有土地征收補償款分配資格的事項做出口頭答復的行政行為形式不妥，法院會予以指正。對于征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人起訴請求支付相應份額的，法院應予支持。

三是村民認為村委會沒有公布征地補償費的收支和分配情況而起訴的，法院不予受理。但可以依據(jù)村務公開規(guī)定向村委會申請公開，其不公開時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請對村委會監(jiān)督；也可以根據(jù)《信息公開條例》向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請公開。

四是市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地補償費截留的，可以起訴其侵權、返還，亦可以向紀檢部門反映。

四、結(jié)語

法律救濟是保護權利的最終手段。我國現(xiàn)有集體土地征收補償糾紛解決方式簡單模糊，應當完善法律，明確規(guī)定土地征收補償費受益主體、分配程序、村集體與農(nóng)民的分配比例，確保土地補償款分配給被征地的集體和農(nóng)民利益；完善土地行政裁決制度；設立土地裁判機構(gòu)專門為解決土地征收爭議；完善集體土地征收補償費分配糾紛的司法救濟體系，公平合理解決糾紛，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

參考文獻：

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[2]馮淑英.農(nóng)村土地征收補償費糾紛案件若干實務問題[J].山東審判，2016（06）.

（作者單位：中共北京市豐臺區(qū)委黨校）