周子云

申建標(biāo)準(zhǔn)提高3倍，這些城市申建新地鐵可能要黃了

無地鐵，不城市。在現(xiàn)代城市競爭中，一座城市如果沒有地鐵，大概會“抬不起頭”。

隨著我國一批批城市開通地鐵，修建地鐵已經(jīng)不再是一二線大城市的專利，甚至一些三線城市已經(jīng)開通或者計劃開通地鐵線路。目前全國已有43個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲得批復(fù)，預(yù)計“十三五”末，全國城市軌道交通的運營里程將超過6000公里。

“地鐵一響，黃金萬兩”，形容的是地鐵對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。不過，修建地鐵是一項“燒錢”的工程，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人在接受媒體采訪時曾透露，地鐵成本平均每公里達(dá)7億元左右，整個行業(yè)最缺的就是錢。

去年，有地方地鐵項目被緊急叫停，市場上對于地鐵申建門檻或?qū)⑻岣叩牟聹y不斷。如今，這一消息終于落定。

7月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（以下簡稱《意見》），提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。其中，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元。

按照新標(biāo)準(zhǔn)，43個已獲地鐵建設(shè)批復(fù)的城市中，有多個城市指標(biāo)不符合要求，這些城市申請新的地鐵線路可能要黃了。

隨著2013年我國城市軌道交通審批權(quán)從國家發(fā)改委下放給省級政府，城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入“快車道”。

對于申建地鐵的條件，此前執(zhí)行的還是15年前的要求。根據(jù)2003年發(fā)布的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國辦發(fā)[2003]81號）》，其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上。

符合要求的城市也加快申建地鐵步伐。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年末，中國共計34個城市開通城市軌道交通并投入運營，開通線路165條，運營線路長度達(dá)到5033公里。

在看到地鐵對解決城市擁堵發(fā)揮巨大作用的同時，一些問題也不可忽視?！兑庖姟分赋?，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

北京交通大學(xué)教授趙堅表示，過去偏低的要求已經(jīng)不符合我國實際情況。首先，修地鐵非常貴，不僅建設(shè)成本非常高、運營成本也非常高，對地方財力有較高要求。

其次，地鐵只建幾十公里到一百公里意義不大，因為距離太短無法帶來大客流量。地鐵等軌道交通要成網(wǎng)，才能最大限度發(fā)揮作用，只建那么短的距離不能形成交通網(wǎng)絡(luò)，意義不大。

此次發(fā)布的《意見》中明確，嚴(yán)格建設(shè)申報條件。城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報批程序。

地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。

這較2003年的要求而言，財政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值都提升了3倍。這也意味著一些此前符合2003年申建地鐵條件的城市將被排除在外。按照新的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)不完全統(tǒng)計，43個已獲地鐵建設(shè)批復(fù)的城市中：

烏魯木齊2017年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）為2743.8億元，未達(dá)到3000億元的標(biāo)準(zhǔn)。

蘭州2017年GDP為2523.5億元，未達(dá)到3000億元的標(biāo)準(zhǔn)，并且一般公共財政預(yù)算收入及市區(qū)常住人口也不符合標(biāo)準(zhǔn)。

呼和浩特2017年常住人口為311.48萬人，其中城鎮(zhèn)人口215.17萬人，未能滿足市區(qū)常住人口在300萬人以上的要求。同時，呼和浩特市城市一般公共財政預(yù)算收入也不符合新的標(biāo)準(zhǔn)。

包頭2017年一般公共財政預(yù)算收入完成137.6億元，未能滿足300億元以上的標(biāo)準(zhǔn)。同時，包頭市區(qū)常住人口也未能滿足新標(biāo)準(zhǔn)。

洛陽2017年總?cè)丝?10.14萬，其中市區(qū)常住人口219.16萬，不符合新標(biāo)準(zhǔn)。

南通2017年常住人口為730.5萬人，其中市區(qū)常住人口235.4萬人，不符合新標(biāo)準(zhǔn)。

“這是合理的?！苯煌ㄟ\輸部科學(xué)研究院城市交通與軌道交通研究中心副主任吳洪洋直言，地鐵的資金投入非常大，建設(shè)成本和運營成本都非常高，特別是后期的運維，需要地方財政源源不斷輸血，加重了一些地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

提高門檻符合目前實際情況，也能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設(shè)的行為。

趙堅也表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財政實際能力，所以應(yīng)該提升申建地鐵門檻。

“地方盲目投資地鐵會給地方增加債務(wù)風(fēng)險，背負(fù)很大的負(fù)擔(dān)?！眳呛檠蟊硎?，特別是一些財力不夠的城市，盲目修地鐵，債務(wù)風(fēng)險更大。另外，有些地方也出現(xiàn)本屆政府借債下屆政府來還的情況，這種發(fā)展方式也不可持續(xù)。

此次《意見》也明確，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批（核準(zhǔn)）；對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項目。

地鐵建設(shè)運營成本高，地方輸血加大債務(wù)風(fēng)險

修建地鐵給地方帶來債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇的風(fēng)險，是由于地鐵的投入巨大。

趙堅指出，地鐵建設(shè)成本和運營成本都很高。“如果一個城市沒有很大的客流量，不僅建設(shè)的時候是在賠錢，運營的時候也會賠錢。因為建設(shè)的錢已經(jīng)花出去了，運營的時候又要財政輸血進(jìn)行補(bǔ)貼，這對有些地方財政的壓力非常大?！?/p>

趙堅坦言，目前，也就上海等少數(shù)幾個城市曾表示地鐵某條線不需要財政補(bǔ)貼。

現(xiàn)實的情況是，一些城市對地鐵運營的財政補(bǔ)貼源源不斷。例如，東莞地鐵2號線2016年5月運營，目前日均客流量達(dá)10萬人次。但2018年，東莞市財政還是計劃安排了10.2億元，支持地鐵2號線運營。

趙堅表示，一些城市地方財力不強(qiáng)，財政也無法支持持續(xù)的補(bǔ)貼，這也加大了地方債務(wù)風(fēng)險。

此前，有些地方修建地鐵被緊急叫停，已現(xiàn)門檻提高端倪，背后也與財政收入情況相關(guān)。

如2017年11月包頭地鐵開工不足百日便被叫停。在2018年1月3日的中共內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委表態(tài)要堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目。

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府坦承財政收入存在虛增空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。此外，包頭市2017年的財政預(yù)算收入更是同比下降接近5成。

《意見》也明確，強(qiáng)化項目建設(shè)和運營資金保障。城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運營維護(hù)資金投入長效機(jī)制，確保城市軌道交通項目建設(shè)資金及時足額到位。

除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。

強(qiáng)化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運營維護(hù)資金。

吳洪洋表示，地鐵當(dāng)然可以緩解城市交通擁堵情況，但實際上，除了地鐵以外，公交車、自行車、步行等綠色出行方式也能夠緩解擁堵、節(jié)能減排，對很多中小城市來說，這也是可大力發(fā)展的方式之一。對一些財政實力無法匹配地鐵投資的城市而言，投資公交車等比較合算。

除地鐵申建門檻提高外，《意見》還要求，引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。

擬建地鐵、輕軌線路初期客運強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。