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(1.南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，南京 210029;2.長江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所, 武漢 430010)

1 研究背景

近年來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題愈加突出，甚至達(dá)到了觸目驚心的程度，已成為影響國計民生的重大問題。在這一背景下，尊重和維護(hù)自然，從根本上轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，走生態(tài)文明發(fā)展道路成為必然。而水是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和核心組成部分，因此水利部將加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)作為水利的中心工作之一。2013年水利部專門出臺了關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的文件，提出把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。水生態(tài)文明建設(shè)理念和實踐在國內(nèi)引起了強(qiáng)烈反響，許多專家學(xué)者對此進(jìn)行了深入思考和討論[1-6]。

城市是經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心地帶，也是人類活動對自然環(huán)境影響劇烈的地帶。改革開放以來,我國快速城市化對于推動經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化起到了至關(guān)重要的作用，然而粗放式的城市發(fā)展模式也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的資源、環(huán)境問題，其中城市水問題極其突出。城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水環(huán)境與水生態(tài)退化相互交織，嚴(yán)重制約了我國城市的可持續(xù)發(fā)展。故城市水問題系統(tǒng)治理在我國水生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的代表性和示范性。因此，2013年以來水利部在全國范圍內(nèi)先后甄選了105個基礎(chǔ)條件較好、代表性和典型性較強(qiáng)的城市，分批開展水生態(tài)文明建設(shè)試點工作，以探索建設(shè)模式，為大規(guī)模推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)提供示范、積累經(jīng)驗。

水生態(tài)文明建設(shè)涉及到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水管理、水文化等方面的內(nèi)容，故需在人水和諧理念指引下，構(gòu)建科學(xué)、完備的指標(biāo)體系，以規(guī)范和引導(dǎo)建設(shè)方向。在水生態(tài)文明建設(shè)中，指標(biāo)體系具有目標(biāo)性、導(dǎo)向性作用，同時還是考核評估建設(shè)成效的基本依據(jù)。水利部啟動的各批次試點城市水生態(tài)文明建設(shè)實施方案均專門制訂了指標(biāo)體系，并明確了不同階段的指標(biāo)閾值，山東和江蘇2個省份還出臺了省級水生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，2016年水利部又發(fā)布了《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》(下文簡稱《導(dǎo)則》)[7]。但由于各界對水生態(tài)文明建設(shè)的理解認(rèn)識尚處在一個逐步深化的過程中，同時我國各地自然地理和經(jīng)濟(jì)社會情況差異較大，故不同地區(qū)或部門出臺的水生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系存在明顯差異，這也是目前學(xué)術(shù)界爭論比較突出的問題。

本文收集了水利部、山東和江蘇兩省以及代表性試點水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系，通過對比分析，歸納現(xiàn)有指標(biāo)體系存在的問題，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。本文有助于深化對我國水生態(tài)文明建設(shè)的理論認(rèn)識，為試點建設(shè)評估工作的順利開展和水生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)。

2 試點城市水生態(tài)文明指標(biāo)體系

圖1中給出了2013年以來水利部分批啟動的水生態(tài)文明建設(shè)試點城市分布。根據(jù)圖1可知，各試點雖主要位于我國城市化水平較高、水問題相對突出的中東部地區(qū)，但也覆蓋了全國各個不同類型區(qū)域，《導(dǎo)則》將試點城市劃分為東北、黃淮海、長江中下游、東南沿海、西南及西北6個分區(qū)。本文綜合考慮了城市規(guī)模、試點創(chuàng)建啟動時間及區(qū)域示范性等因素，選擇呼倫貝爾、濟(jì)南、蘇州、廣州、成都和西安6個城市作為各分區(qū)代表，對各試點城市水生態(tài)文明建設(shè)實施方案提出的指標(biāo)體系進(jìn)行分析歸納[8-13]，具體如表1所示。

圖1 水生態(tài)文明城市建設(shè)試點分布Fig.1 Distribution of pilot cities of water ecological civilization construction in China

根據(jù)表1，各試點城市指標(biāo)體系總體上涉及到水資源利用、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境保護(hù)、水資源管理、水文化培育等領(lǐng)域。同時，各試點指標(biāo)體系中包含了若干共性指標(biāo)，主要有用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、公共供水管網(wǎng)漏損率、城市生活節(jié)水器具普及率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等，這反映了各試點建設(shè)對實施最嚴(yán)格水資源管理制度、強(qiáng)化水資源節(jié)約和保護(hù)等水利核心工作的重視。同時，各試點城市還采用了若干特色指標(biāo),如呼倫貝爾選取了林草覆蓋率、疏干水利用率2項特色指標(biāo)，濟(jì)南市采用了趵突泉水位、泉水文化節(jié)2項特色指標(biāo)，均比較符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況。因此，總體上各試點城市指標(biāo)體系深化了對水生態(tài)文明理念與內(nèi)涵的認(rèn)識，為本地水生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。然而，各試點在指標(biāo)分類、名稱、數(shù)量上存在明顯差異，反映了各地對于水生態(tài)文明內(nèi)涵及其構(gòu)建途徑的認(rèn)識尚處在逐步深化的過程中，同時對水安全與水生態(tài)文明之間的關(guān)系也沒有完全界定清楚。

表1代表性試點水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系比較
Table1Comparisonofindexsystemofwaterecologicalcivilizationamongrepresentativecities

城市指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)分類主要特色指標(biāo)主要共性指標(biāo)呼倫貝爾5類、30項水生態(tài)、水環(huán)境、防洪與水資源利用、水文化、水管理濟(jì)南6類、27項水生態(tài)、水景觀、水安全、水利用、水管理、水文化蘇州6類、30項水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源管理、水經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水安全保障、水文化培育廣州5類、27項水資源、水安全、水生態(tài)、水文化、水管理成都5類、30項水管理制度建設(shè)、節(jié)水防污型社會建設(shè)、河湖水網(wǎng)建設(shè)、水生態(tài)風(fēng)貌建設(shè)、水文化建設(shè)西安5類、25項水生態(tài)、水安全、水利用、水管理、水文化林草覆蓋率、疏干水利用率等趵突泉水位湖泊富營養(yǎng)化指數(shù)、城市透水面積率等明顯恢復(fù)的標(biāo)志性物種種類水利遺產(chǎn)標(biāo)識牌等用水大戶計劃、用水指標(biāo)下達(dá)率用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、公共供水管網(wǎng)漏損率、城市生活節(jié)水器具普及率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、公眾對水生態(tài)環(huán)境的滿意度等

3 省級水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系

目前，國內(nèi)僅有山東省和江蘇省發(fā)布了水生態(tài)文明城市省級指標(biāo)體系。

山東省于2012年率先出臺的《山東省水生態(tài)文明城市評價標(biāo)準(zhǔn)》[14]是國內(nèi)首個也是目前唯一的水生態(tài)文明建設(shè)的省級地方標(biāo)準(zhǔn)。該評價體系包括水資源、水生態(tài)、水景觀、水工程、水管理5個方面共23指標(biāo)，同時還明確了各項指標(biāo)的計算方法。但山東省制訂的指標(biāo)體系尚欠缺用水總量控制、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況等方面的重要指標(biāo)，也未將水文化方面的相關(guān)指標(biāo)專門設(shè)置；此外，關(guān)于水景觀、水工程方面以及水管理方面的觀賞性、工程質(zhì)量等指標(biāo)也難以量化。

江蘇省2013年出臺了《江蘇省水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系》[15]，覆蓋了水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化、水管理5個方面。江蘇省出臺的指標(biāo)體系不僅涉及了與水生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)密切相關(guān)的20項指標(biāo)，突出了對最嚴(yán)格的水資源管理制度的落實，還針對省內(nèi)部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重、城市內(nèi)澇頻繁等突出問題，采用了地下水位控制、透水面積率(區(qū)分城市、縣區(qū))2項特色指標(biāo)。另外一個亮點在于考慮到省轄市和縣(區(qū)、市)社會經(jīng)濟(jì)特點差異較大的實際情況，給定了不同的指標(biāo)閾值，同時定量計算這些指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也具有較強(qiáng)可獲取性，這樣采用該套指標(biāo)體系開展有關(guān)建設(shè)效果評估和考核的可操作性較強(qiáng)。

總體上看，江蘇省水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系內(nèi)容比較完備,針對性也較強(qiáng)。

圖2 《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》中的指標(biāo)體系Fig.2 Index system in Evaluation Guide of Water Ecological Civilization Construction

4 水利部水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系

自2013年開始試點建設(shè)以來，水生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)威性指標(biāo)體系一直處于空白狀態(tài)。直至2016年，水利部水資源司在借鑒生態(tài)文明建設(shè)試點、最嚴(yán)格水資源管理制度、河湖健康評價、節(jié)水型社會等相關(guān)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》，該導(dǎo)則包括評價指標(biāo)、指標(biāo)計算方法、評價要求和評分細(xì)則4個部分。其中，在評價指標(biāo)方面，選取了水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水節(jié)約、水監(jiān)管、水文化6個方面的25項指標(biāo)，包括23項通用指標(biāo)和2項區(qū)域性特色指標(biāo)，指標(biāo)體系架構(gòu)如圖2所示。該指標(biāo)體系既反映了我國水生態(tài)文明建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，又反映了我國水生態(tài)文明的基本構(gòu)建途徑，即有效落實最嚴(yán)格水資源管理制度、大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)、強(qiáng)化水資源保護(hù)與水生態(tài)修復(fù)、積極提升水管理能力、培育水生態(tài)文明意識?！秾?dǎo)則》彌補(bǔ)了國家層面水生態(tài)文明指標(biāo)體系的空缺，既為試點城市水生態(tài)文明建設(shè)評估提供了重要參照標(biāo)準(zhǔn)，又為在全國范圍更加廣泛深入開展水生態(tài)文明建設(shè)提供了技術(shù)支撐，是水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域重要技術(shù)成果之一[16]。

然而同試點城市以及省級水生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系類似，《導(dǎo)則》所提出的指標(biāo)體系也存在明顯局限性：①在水生態(tài)文明指標(biāo)的有效性方面，部分指標(biāo)不能夠?qū)嵸|(zhì)性地反映和表征所在領(lǐng)域的核心內(nèi)容和發(fā)展水平，比如降雨滯蓄率對于衡量水安全水平的有效性，水生態(tài)文明建設(shè)重視度對于水監(jiān)管的有效性；②在指標(biāo)獨(dú)立性方面，仍然存在部分相關(guān)性較強(qiáng)或可相互替代的情況，如水質(zhì)優(yōu)良度和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率；③分區(qū)特色指標(biāo)設(shè)置不合理，甚至有的特色指標(biāo)作為通用指標(biāo)更合理一些，如建成區(qū)透水面積率增加幾乎是全國所有城市均面臨的問題;④僅以地理位置或行政分區(qū)劃分分區(qū)范圍不合理，如蘇皖贛鄂湘5省就不宜劃歸入同一區(qū)域，西藏和四川等省份也有很大差異。即使同一省份的城市，自然地理和社會經(jīng)濟(jì)情況差異也很大，如皖南與淮北、蘇南和蘇北城市不宜歸入同一分區(qū)。

5 完善水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系的建議

通過前述分析可知，目前已出臺的水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系為開展水生態(tài)文明建設(shè)指明了基本方向，也為評估建設(shè)成效提供了重要依據(jù)，但各指標(biāo)體系尚存在明顯問題。筆者對這些問題進(jìn)行了歸納，并有針對性地提出如下完善和改進(jìn)的建議：

(1)強(qiáng)化指標(biāo)的有效性和獨(dú)立性。水生態(tài)文明指標(biāo)體系要有利于引導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)過程中關(guān)鍵性問題的解決和關(guān)鍵性領(lǐng)域的提升，故所采用的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)對于重點領(lǐng)域具有表征意義。然而，某些指標(biāo)體系中采用的若干指標(biāo)在水生態(tài)文明建設(shè)格局中的重要性較低甚至相當(dāng)細(xì)微(如“水利遺產(chǎn)標(biāo)識牌”)，對于水生態(tài)文明建設(shè)工作的促進(jìn)作用不大。同時，部分指標(biāo)之間存在明顯相關(guān)性，即使是《導(dǎo)則》也存在這一問題。如《導(dǎo)則》中通用指標(biāo)中采用了農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)，但特色指標(biāo)中又采用了高效節(jié)水灌溉面積比例，實際上前者已足夠反映農(nóng)業(yè)用水效率水平。為強(qiáng)化指標(biāo)的有效性，應(yīng)在構(gòu)建指標(biāo)的過程中篩選出能夠有效反映水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題，且對水生態(tài)文明狀態(tài)具有重要表征意義的指標(biāo)。同時，還要確保所采用的指標(biāo)之間具有較好區(qū)分性和獨(dú)立性。同時，還要嚴(yán)密論證相關(guān)指標(biāo)是否能夠通過統(tǒng)計和監(jiān)測資料定量評價，盡量避免采用實用性較差的指標(biāo)。

(2)提高指標(biāo)體系的完備性和覆蓋性。水生態(tài)文明指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具有完備性，全面覆蓋水生態(tài)、水環(huán)境、水節(jié)約、水管理、水文化等核心內(nèi)容，否則不足以體現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)對人水和諧關(guān)系的全方位支撐作用。但有的指標(biāo)體系在水生態(tài)文明的核心內(nèi)容覆蓋上存在明顯缺失，甚至未設(shè)置反映最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵指標(biāo)。為提高指標(biāo)體系覆蓋性和導(dǎo)向性，應(yīng)以形成和諧的人水關(guān)系作為基本出發(fā)點，堅持目標(biāo)和問題導(dǎo)向并重，設(shè)置全面覆蓋和反映河湖健康狀態(tài)和人類涉水生產(chǎn)、消費(fèi)方式的關(guān)鍵性指標(biāo)，對水環(huán)境、水生態(tài)、水節(jié)約、水管理、水文化等方面起到全方位的引導(dǎo)作用。

(3)建立清晰規(guī)范的指標(biāo)分類及命名。目前各指標(biāo)體系，在指標(biāo)分類上普遍不一致。同時，相關(guān)指標(biāo)的歸類也不統(tǒng)一。如“水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”在蘇州市試點指標(biāo)體系中歸入水資源管理領(lǐng)域，而在《導(dǎo)則》中則歸入水環(huán)境領(lǐng)域。此外，指標(biāo)命名上的隨意性也很明顯。為建立更加清晰規(guī)范的指標(biāo)分類，應(yīng)在深化對水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵認(rèn)識的基礎(chǔ)上，理順節(jié)水型社會建設(shè)、最嚴(yán)格的水資源管理、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水文化培育等與水生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵內(nèi)容之間的聯(lián)系和區(qū)別，科學(xué)界定其具體范疇，確定相應(yīng)關(guān)鍵指標(biāo)。

(4)完善通用指標(biāo)和特色指標(biāo)的設(shè)置。水生態(tài)文明指標(biāo)體系構(gòu)建需要妥善地處理好普遍性和特殊性的問題。目前已出臺的指標(biāo)體系對于通用指標(biāo)和特色指標(biāo)的處理并不十分恰當(dāng)。如水功能區(qū)限制納污是“三條紅線”的基本內(nèi)容之一，故將限制納污率作為長江中下游地區(qū)的特色指標(biāo)并不合理。又如在我國快速城市化進(jìn)程中，城市內(nèi)澇已成為具有相當(dāng)普遍性的問題，故將建成區(qū)透水面積率等指標(biāo)作為東南沿海地區(qū)的特色指標(biāo)同樣是值得商榷的。此外，《導(dǎo)則》中給出的城市分區(qū)結(jié)果僅考慮了地理位置，而忽視了分區(qū)內(nèi)城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水利基礎(chǔ)設(shè)施及突出水問題等方面的差異，在此基礎(chǔ)上僅給出2個特色指標(biāo)略顯不足，需要在綜合考慮區(qū)域或城市社會經(jīng)濟(jì)及水利條件的基礎(chǔ)上，因地制宜地增補(bǔ)能夠反映當(dāng)?shù)靥厥馑畣栴}的有效指標(biāo)，以提升《導(dǎo)則》對于水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系構(gòu)建的實際指導(dǎo)作用。

(5)完善和規(guī)范指標(biāo)評估計算方法。評估計算方法不統(tǒng)一也是目前水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系中存在的突出問題。即使對于同一指標(biāo)，在不同指標(biāo)體系中的評估方法也都存在差異。如對于“廢污水達(dá)標(biāo)處理率”，《導(dǎo)則》中將其定義為城鎮(zhèn)生活污水與工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)處理量與廢污水排放總量的比值，而在廣州市評價試點指標(biāo)體系中則包含了農(nóng)村生活污水。由于在實際中，多數(shù)指標(biāo)依賴于統(tǒng)計報表、水文監(jiān)測甚至問卷調(diào)查(抽查)計算，因此對于指標(biāo)的評估不能僅提出一個粗糙的計算公式，而是要清晰地界定評估計算的空間范圍以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的詳細(xì)程度、樣本大小，同時還要給出合理判斷數(shù)據(jù)的有效性、真實性的方法。比如對生活節(jié)水器具普及率的調(diào)查，需要明確調(diào)查樣本的大?。粚τ趶U污水達(dá)標(biāo)處理率、防洪排澇達(dá)標(biāo)率，必須明確其評估范圍是城區(qū)還是行政區(qū)全域。還有一些指標(biāo)則需要完善和規(guī)范具體評分方法。

6 結(jié) 語

水生態(tài)文明建設(shè)作為破解我國快速城鎮(zhèn)化過程中資源環(huán)境問題的重要舉措，受到社會各界的普遍關(guān)注。鑒于指標(biāo)體系對于水生態(tài)文明城市建設(shè)的目標(biāo)性與導(dǎo)向性的作用，本文收集了多個試點城市、省份和水利部出臺的指標(biāo)體系，并結(jié)合參加水生態(tài)文明建設(shè)實施方案編制的體會，剖析和總結(jié)了已有評價指標(biāo)體系存的主要問題，并針對性地提出了改進(jìn)建議。今后應(yīng)基于對水生態(tài)文明內(nèi)涵認(rèn)識的深化和水生態(tài)文明建設(shè)積累的實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步明確水生態(tài)文明建設(shè)范疇，強(qiáng)化水生態(tài)文明城市指標(biāo)體系的科學(xué)性、目標(biāo)性和導(dǎo)向性，為水生態(tài)文明建設(shè)積極推進(jìn)和廣泛深入開展創(chuàng)造有利條件。