黃恒林

摘 要：城市管理綜合行政執(zhí)法制度在實踐中日益復(fù)雜，面臨著諸多困境。以法治為視角，剖析建設(shè)法治政府的內(nèi)涵，針對城管綜合執(zhí)法的困境，提出建設(shè)新時代法治城管的改革路徑，完善城市管理法律法規(guī)，以法治思維提升城管執(zhí)法方式的水平，建立健全城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系，為繼續(xù)推進城管執(zhí)法體制改革提供理論支持。

關(guān)鍵詞：城市管理；執(zhí)法法治化；改革路徑

一、實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法法治化的必然要求

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，城市人口增多城市規(guī)模不斷擴大，人們對城市建設(shè)和管理有了更高的要求和期待。黨的十九大報告強調(diào)“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，開啟了全面依法治國新征程，深化行政體制改革，尤其是城管體制改革，推進法治城管建設(shè)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，堅持走中國特色城市管理法治化道路，運用法治理念和法治方式治理城市，是建設(shè)法治政府的必然選擇。

相對集中處罰權(quán)在飽受持續(xù)的合法性質(zhì)疑和爭議中，城管體制機制混亂，城管法治建設(shè)與現(xiàn)代化法治發(fā)展進程仍存在很大差距，改革關(guān)鍵在于職能的整合和優(yōu)化，理順城管體制機制，從縱向上，理順不同層級政府的事權(quán)和職能，減少執(zhí)法層次；從橫向上，推進綜合執(zhí)法和跨部門執(zhí)法，整合隊伍，減少執(zhí)法隊伍種類。 以法治思維牢固樹立城管新形象，實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法法治化，提高城管綜合行政執(zhí)法和服務(wù)水平，是理順城管體制機制的客觀要求。

只有把城管執(zhí)法納入法治化軌道，積極推進城市管理綜合行政執(zhí)法工作法治化工作，以法治價值的目標和理性的新理念重塑改革思維與路徑，培育法治化的城市管理氛圍，以法治的規(guī)則與理性破解城管執(zhí)法困境，改革于法有據(jù)，才能真正實現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的美好生活愿望。

二、城管綜合執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城管綜合行政執(zhí)法體制改革的基本內(nèi)涵

1996 年出臺的《行政處罰法》第 16 條實質(zhì)上是確立了相對集中行使行政處罰權(quán)制度，以此進行綜合行政執(zhí)法體制改革，為了解決城鎮(zhèn)化進程中城市管理執(zhí)法政出多門、職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法等問題。緊接著國務(wù)院推動在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)從試點到全面展開工作，各地建立城市管理綜合行政管理局，整合了市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、工商行政、公安交通、省級政府決定的其他處罰權(quán)為兜底，確定了城市管理領(lǐng)域“7+X”執(zhí)法模式。

（二）城管綜合執(zhí)法的職權(quán)狀況

法律賦予省級政府的權(quán)限，使得城市管理行政處罰這個兜底在管理實踐中被無限膨脹，據(jù)不完全統(tǒng)計，城管職權(quán)共計28個方面，增加了4倍之多。 城管權(quán)力的膨脹趨勢，重要原因是我國政府機構(gòu)設(shè)置中，城管部門主要處理“剩余實務(wù)”，是典型的“剩余部門”。 其他部門將復(fù)雜、權(quán)力甚微、事后監(jiān)督、不愿管、成效小等事務(wù)劃歸城管，然而對于那些可以源頭約束的事前監(jiān)督或?qū)徟氖马椚杂善渌块T管理。執(zhí)法空間也隨之擴大，從公共區(qū)域的街頭、公園，到相對封閉居民小區(qū)的違章建筑拆除，再到私人住宅的水電氣管理。職權(quán)的擴大，意味著需要很多的執(zhí)法資源相配置，但是城管執(zhí)法部門行政編制有限，執(zhí)法措施較為局限，執(zhí)法力量不足不得不聘請編外人員，形成素質(zhì)參差不齊的執(zhí)法隊伍，甚至出現(xiàn)執(zhí)法空檔的現(xiàn)象。

（三）城管綜合執(zhí)法的發(fā)展狀況

從20年的城市管理綜合行政執(zhí)法的實踐效果來看，誠然，城管綜合執(zhí)法體制改革在一定程度上的確整合了執(zhí)法力量，彌補了城市管理規(guī)范失靈，改進了城市臟亂差的市容市貌，維護了市場經(jīng)營秩序等發(fā)揮著重要的作用。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化加快深入，城市管理綜合行政執(zhí)法過程中的暴力執(zhí)法、暴力抗法、執(zhí)法的不規(guī)范等“城管事件”暴露在人們的視野中。

街頭執(zhí)法形成“游擊戰(zhàn)”式的敵進我退，敵退我進的逃避被執(zhí)法的經(jīng)營策略，雙方似乎形成一種有序的默契，不會輕易打破這種利益均衡狀態(tài)。若城管與執(zhí)法相對人的保持緊張關(guān)系，勢必會引起和激化矛盾甚至引發(fā)沖突，圍觀者就可能在彼此互動的過程中受到感染常常為執(zhí)法對象包容接納、抱不平而指責城管，進而出現(xiàn)過激行為演變成“社會泄憤事件”，以表達對社會和政府的不滿情緒。正處于以微博、微信為代表的自媒體時代，“城管事件”的燃點一經(jīng)曝光便會持續(xù)升溫發(fā)酵，引起復(fù)雜難控網(wǎng)絡(luò)輿情，別有用心的人會推波助瀾、借機炒作、扭曲事實，甚至據(jù)此把城管妖魔化成為一群專門欺負弱勢群體的“土匪”和“流氓”。折損城管形象，貶低政府信譽。因此，現(xiàn)代城市管理的特點和難點將我國城管行政執(zhí)法體制推上了風口浪前。

三、城管綜合執(zhí)法困境的原因分析

（一）城管法律法規(guī)制度保障不足

制度是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上定型的，目前我國城管執(zhí)法的主要法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條的授權(quán)。職權(quán)法定是法治政府最基本特征，政府必須自覺把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，不得恣意授權(quán)，依法行政，然而這條款因國務(wù)院授權(quán)省級政府根據(jù)需要可設(shè)定行政處罰權(quán)且實踐中權(quán)力的無限擴大而飽受詬病。在社會各界強烈的呼吁聲中，法律層面的《城市管理法》卻尚未出臺，導(dǎo)致城市管理機構(gòu)法律地位、組織管理、人員編制、職責權(quán)限、執(zhí)法程序等無法確定，地方立法的法規(guī)規(guī)章無統(tǒng)一規(guī)范，各地城管綜合行政執(zhí)法體制差異大。

頂層立法缺失致使城管執(zhí)法權(quán)責模糊、依據(jù)不明。2015年《立法法》將立法權(quán)下放地方，雖然地方擁有了地方性法規(guī)立法權(quán)，但是限于各地區(qū)域經(jīng)濟水平差異使得立法能力跟不上，加劇城管在綜合行政執(zhí)法過程中不得不借用相關(guān)部門制定的現(xiàn)行單行法律法規(guī)“借法執(zhí)法”和“代人受過”，存在違背法律保留原則和職責法定原則的嫌疑，其合法性引起了社會公眾的質(zhì)疑。

（二）管理體制機制不暢通

1.城管執(zhí)法者的自我價值感偏低

城管執(zhí)法工作往往處于行政決策和管理的末端，工作瑣粹繁重，還不被群眾所理解。在城市管理前線的城管執(zhí)法群體直接與民眾面對面互動，街頭矛盾突出容易引發(fā)“城管事件”，城管執(zhí)法者缺乏安全感，而且受到社會各界批評討伐，在屢屢曝光于眾后產(chǎn)生極大的社會輿論的負面壓力，城管組織社會形象貶低，影響城市管理工作的熱情和積極性。

城管身為行政人的理性與身為社會人的感性之間存在明顯的沖突。理性要求以法的剛性為首位，感性要求以人的價值情感為出發(fā)，處于一種自我懷疑的心理矛盾開展城市管理工作，影響到城管執(zhí)法者的自我價值感、職業(yè)認同感、職業(yè)成就感。

2.城管綜合行政執(zhí)法部門與其他職能部門的障礙

城管部門雖然是典型的“剩余部門”，但是城管并非可有可無的部門，事務(wù)也并非無關(guān)緊要的職權(quán)。然而在實際中，作為平級單位門的規(guī)劃、住建、環(huán)保等部門劃出一些專業(yè)不強的事務(wù)和沒有事前監(jiān)督或?qū)徟氖马椊唤o城管部門處理收尾工作。

城市管理各部門間溝通協(xié)作困難，難以發(fā)揮執(zhí)法合力?！跋鄬行姓幜P權(quán)”實施以來，從原行政部門劃轉(zhuǎn)分離出來的一些行政處罰權(quán)仍然需要原行政部門的配合執(zhí)法，城管部門無法單獨完成行政執(zhí)法，例如城市違章建筑的整治需要多部門的聯(lián)合控違拆違工作。但是實踐中，城管開展行政執(zhí)法工作并不順利，其他部門出于利益考慮不愿意配合，聯(lián)合還得預(yù)先經(jīng)過層層審批，這就是當前城市管理體制固有的弊病。

3.城管執(zhí)法者與行政管理相對人的沖突

城市秩序與市民生存權(quán)并非天然的對立矛盾關(guān)系。但是隨著城鎮(zhèn)化不斷深入，許多農(nóng)民被市民化，加上貧富差距的拉大，處于城市底層的貧困居民不得不想法設(shè)法通過街頭擺攤自食其力保證自身和家庭的城市生存問題。多年以來，我國城市管理追求政績的政治生涯，常常以市容市貌上開始整治，市民生存權(quán)被迫不得不讓位于城市秩序，兩者的關(guān)系處理不當則愈演愈烈演變成街頭群體事件。

（三）城管執(zhí)法法治理念的缺失

中國是一個缺乏法治文化傳統(tǒng)的國家，在深化行政體制改革的不斷推進，政府官員和國民的傳統(tǒng)非法治思維并沒有真正消除。城管執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，特別是法治觀念淡薄、暴力執(zhí)法、以權(quán)謀私，同時在城管一線工作反復(fù)性強、高負荷、職業(yè)前景不明朗，容易造成城管執(zhí)法隊伍的流失，從而阻礙建設(shè)高素質(zhì)法治專門城管執(zhí)法隊伍。隨著城市化進程的快速推進，城市社會分層明顯，大量市民城市意識和文明素質(zhì)尚未養(yǎng)成。社會階級底層的市民往往是被重點管理的對象，不是城市服務(wù)的對象，他們權(quán)利被代表、利益被侵犯，權(quán)益訴求消失在茫茫人海中，缺乏法治理念的人文關(guān)懷精神。

四、建設(shè)新時代法治城管的改革路徑

城管執(zhí)法是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，我國城市管理問題亟待解決。牢固樹立“城市服務(wù)人民”的人文關(guān)懷的法治精神。執(zhí)法監(jiān)督體系不完善。一旦政府部門失去公信力，就有陷入“塔西佗陷阱”的危險，形成惡性循環(huán)。因此，我國城管體制改革應(yīng)當以法治為抓手，用法治思維和方式改革城管綜合行政執(zhí)法體制，破解城管執(zhí)法困境，始終堅持奉法者強則國強的理念。

（一）完善城市管理法律法規(guī)

完善城市管理法律法規(guī)，把城管真正納入法治化軌道堅持依法改革。讓“立法先行”護航城管綜合執(zhí)法體制改革，真正將城管納入法治化軌道。法律是一種“定分止爭”的技術(shù)，是利益分配的社會工具，法律過程始終是一個公共政策過程，最終是一個政治過程。現(xiàn)階段必須加強城管綜合行政執(zhí)法體制改革和城市管理的立法保障，打破固有利益格局，勇闖改革的深水區(qū)。

深化城管綜合執(zhí)法體制改革，推進城市管理國家立法工作，加快法律層面統(tǒng)一專門的《城市管理法》制定頒布，是提高城市管理系統(tǒng)性、整體性的現(xiàn)實要求，以完成城管綜合執(zhí)法體制改革的頂層設(shè)計，指導(dǎo)地方立法和修改工作，全面清理不符合城市管理良性發(fā)展的法律法規(guī)，積極促進城管職能的整合和優(yōu)化，解決執(zhí)法主體地位、權(quán)責不對稱、執(zhí)法范圍模糊等突出問題，形成執(zhí)法合力來奠定城市管理的堅實基礎(chǔ)。在全面深化改革和推進依法治國的大背景下，加強城管綜合行政執(zhí)法體制改革和城市管理的立法保障，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以“良法善治”凝聚法治中國共同理念，引領(lǐng)城市美好生活，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（二）以法治思維提升城管執(zhí)法水平

1.建設(shè)新時代高素質(zhì)法治化的城管執(zhí)法隊伍

我國城管執(zhí)法隊伍作為行政執(zhí)法隊伍中的重要組成部分，代表政府履行城市管理職能。筆者認為，建設(shè)法治化的城管隊伍主要從管理制度、思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和獎懲機制四個方面整體推進。

首先，管理制度是城管執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要保障和約束機制。城管執(zhí)法隊伍行使行政執(zhí)法的權(quán)力，是名正言順的國家公務(wù)人員身份。城管執(zhí)法作為行政執(zhí)法類職位，可以以行政執(zhí)法專項編進行管理，以公務(wù)員局組織的嚴格的錄用程序，經(jīng)考核后可轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務(wù)員，解決城管執(zhí)法人員身份編制問題。實施政府雇員制度解決城管隊員數(shù)量不足的困境，城管雇員按契約化管理，不行使行政權(quán)力而專門從事城管專業(yè)化工作，薪酬待遇參照廣東順德政府雇員收入分配標準。

其次，加強城管執(zhí)法隊伍的法治思維思想教育事關(guān)城管執(zhí)法水平、執(zhí)法的嚴肅性和規(guī)范性。加強法治思維思想教育，樹立行政法治理念，以權(quán)責意識、程序意識和高效便民意識貫穿整個執(zhí)法過程，維護城管執(zhí)法隊伍的尊嚴形象，從精神筑牢城管精神支柱，營造愉快和諧的工作環(huán)境，形成強大的精神支撐和強烈的職業(yè)自豪感。

然后，提升城管執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。城管部門雖然不乏業(yè)務(wù)培訓(xùn)法工作，但是培訓(xùn)內(nèi)容龐雜、宏觀、混亂，多以課堂灌輸型的教學(xué)為主，教學(xué)方式陳舊。提升城管執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)就要大膽探索創(chuàng)新業(yè)務(wù)培訓(xùn)模式適應(yīng)新時代、新要求。整合培訓(xùn)資源，財政部門大力支持以保障業(yè)務(wù)培訓(xùn)的經(jīng)費充足，完善師資信息資源庫實現(xiàn)資源共享，及時更新業(yè)務(wù)培訓(xùn)知識達到全方位與多層次，轉(zhuǎn)變教學(xué)方式為研究型為主，熟悉法律的具體運用，深入微觀技術(shù)的培訓(xùn)。以此，建立起一支富有高素質(zhì)、文明執(zhí)法、高效能的城管執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)城市治理能力的現(xiàn)代化。

最后，建立健全城管執(zhí)法體制的考核獎懲機制。實行以人為本的績效考核管理制度，健全人才培養(yǎng)，挖掘執(zhí)法工作潛能，激勵城管執(zhí)法人員不斷提升自己，激發(fā)執(zhí)法積極性和積極的價值觀，。實現(xiàn)責任追究制度，規(guī)范和監(jiān)督城管行政執(zhí)法人員，加強對執(zhí)法過錯和事故的直接責任人追究承擔責任，進一步增強責任感。加強城管行政執(zhí)法隊伍管理

2.轉(zhuǎn)變城市管理理念和方式

秩序并不是城市唯一的價值追求。城市管理一味追求秩序，勢必會忽視部分城市低收入者的生存環(huán)境現(xiàn)實，劉易斯·芒福德認為：“城市的本質(zhì)是“人性的外化”。城市管理要轉(zhuǎn)變“管理人民”的理念，牢固樹立“城市服務(wù)人民”的新理念。社會治理的目標是實現(xiàn)“善治”，強調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理。從政府的全能管理向多元共治的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場和社會力量，形成城市管理合力，建立從行政決策到執(zhí)行的多元主體參與和利益表達的制度性、常態(tài)性的社會治理機制，及時有效的結(jié)合社區(qū)利益表達實現(xiàn)和諧執(zhí)法工作。

城市管理綜合行政執(zhí)法工作的法治化要求城管體制要大幅較少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，推進綜合行政執(zhí)法，堅持嚴格公正文明執(zhí)法。按照市級統(tǒng)籌、屬地管理的原則實行“重心下移”的城市執(zhí)法體制改革，革除“沉疴舊病”，全面提升城市管理水平，以適應(yīng)新時代城市管理工作的必然趨勢。

3.加強法治宣傳，培育市民規(guī)則意識

規(guī)則意識是法治社會的根基，規(guī)則具有普適性與約束性的價值。城管部門要把法治宣傳教育融入行政執(zhí)法全過程，落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制。城管執(zhí)法者在自覺依法行政、嚴格執(zhí)法的基礎(chǔ)上積極引領(lǐng)和教育行政相對人自覺遵守秩序和規(guī)則。城管行政執(zhí)法提倡執(zhí)法有溫度，但是法律也要有尖利的角，在理性正視街頭經(jīng)濟存在的合理性，宣傳合法經(jīng)營理念的同時，對于違反法律擾亂市場秩序的必須嚴格執(zhí)法，維護城市秩序是城管行政執(zhí)法的目的，市民也是直接的受益者。加強法治宣傳，厚植法治社會的土壤 ，營造一個法治理念至上、規(guī)則意識先行的城市生活。

（三）建立健全城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系

建立健全城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系的長效機制，規(guī)范城管執(zhí)法行為。城管執(zhí)法部門以監(jiān)督全覆蓋城管執(zhí)法過程，糾正不規(guī)范的執(zhí)法行為，懲戒違法執(zhí)法，以監(jiān)督凈化行政執(zhí)法權(quán)力，確保“齒輪執(zhí)法”落實到位，保障城市經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。

強化協(xié)調(diào)配合。城市綜合治理是社會系統(tǒng)工程，關(guān)系城市方方面面，建立信息共享機制，及時通報，以便城管部門的監(jiān)督檢查，保證城市管理工作的流暢度。落實相關(guān)部門的源頭監(jiān)督，依法決策。各部門協(xié)調(diào)配合，通力合作，監(jiān)督指導(dǎo)，審批形成監(jiān)督合力，規(guī)范行政行為，減少城管末端執(zhí)法。

加快構(gòu)建數(shù)字化智慧城管平臺，完善城市管理數(shù)據(jù)庫，網(wǎng)絡(luò)化實時展現(xiàn)街頭城管執(zhí)法情況，以及通報案情和整改情況，實現(xiàn)監(jiān)控可視化，執(zhí)法移動化，極大推動社會治理創(chuàng)新，是城市管理創(chuàng)新能力體現(xiàn)的窗口。

城管綜合執(zhí)法的法治化工作要求完善信息披露機制與民情民意反饋渠道。城管執(zhí)法接受社會各界的監(jiān)督，主動矯正社會輿論導(dǎo)向及時依法做出處理，讓社會輿論參與城市管理。以陽光城管展示城市形象和體現(xiàn)依法行政水平。

結(jié)語

近年來，我國城市管理綜合行政執(zhí)法一直是社會關(guān)注的焦點，城管執(zhí)法體制面臨著諸多困境，嚴重制約城市健康有序發(fā)展。站在法治的視角深入剖析城管體制改革，運用法治理念和法治方式治理城市才能破解城管體制的困境，讓城管體制改革通向明朗的未來。

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