朱寧寧 張寶山

完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出的重要任務(wù)，是黨加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、提升國(guó)家治理能力的重要工作。

2018年全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃中，有一項(xiàng)重磅內(nèi)容十分值得關(guān)注——今年10月舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議將審議國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，重點(diǎn)聽(tīng)取和審議金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告。

國(guó)有資產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財(cái)富，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2017年12月30日，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)人指出，《意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”改革任務(wù)，貫徹黨的十九大強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要改革舉措。

為何要加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)資管理監(jiān)督

我國(guó)憲法和法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)并負(fù)有管理職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督國(guó)務(wù)院工作的職權(quán)；國(guó)務(wù)院在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

國(guó)有資產(chǎn)家底如何？從財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，截至2016年底，經(jīng)濟(jì)價(jià)值可計(jì)量國(guó)有凈資產(chǎn)約84萬(wàn)億元，其中，工商類(lèi)企業(yè)53萬(wàn)億元，金融類(lèi)企業(yè)近12萬(wàn)億元，行政事業(yè)單位19萬(wàn)億元。除去這些大眾熟悉的國(guó)有企事業(yè)資產(chǎn)外，國(guó)有資產(chǎn)還包括豐富的自然資源資產(chǎn)和舉世矚目的文物資產(chǎn)，以及政府儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地、保障性住房、國(guó)家外匯儲(chǔ)備等資產(chǎn)。

如此種類(lèi)繁多的國(guó)有資產(chǎn)，不同管理部門(mén)統(tǒng)計(jì)口徑不同，計(jì)算出的資產(chǎn)總額不一致；一家企業(yè)由多個(gè)部門(mén)管，“九龍治水”現(xiàn)象頻現(xiàn)；境外存在監(jiān)管空白；瀆職貪腐導(dǎo)致國(guó)資流失……國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不清、多頭管理、監(jiān)管空白等，成為國(guó)資監(jiān)管的難題。

近年來(lái)，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作取得積極進(jìn)展。全國(guó)人大常委會(huì)多次就國(guó)有資產(chǎn)管理聽(tīng)取國(guó)務(wù)院專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能有所增強(qiáng)。

但也要看到，報(bào)告的主要是國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，還沒(méi)有完全覆蓋其他企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，特別是金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等國(guó)有資產(chǎn)管理情況，尚未列入制度化的報(bào)告范疇。總的來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作程序不夠規(guī)范，內(nèi)容覆蓋不夠完整，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能發(fā)揮還不夠充分，有待從制度上加以完善。

鑒于此，在我國(guó)開(kāi)啟新一輪全面深化改革時(shí)，加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能便提上日程。其目的就是要實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的制度化、規(guī)范化。這是加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障、加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要舉措，有利于切實(shí)摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，向全國(guó)人大和全國(guó)人民報(bào)告全口徑國(guó)有資產(chǎn)的明白賬。

“建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是強(qiáng)化人大監(jiān)督職權(quán)、明確政府報(bào)告責(zé)任的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，對(duì)于建設(shè)和發(fā)展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義意義重大。”全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員徐紹史如是說(shuō)。

如何布局國(guó)資管理監(jiān)督

建立國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，具體應(yīng)該怎么報(bào)告，報(bào)告什么，監(jiān)督什么，《意見(jiàn)》都作出了明確規(guī)定。

《意見(jiàn)》對(duì)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，對(duì)報(bào)告方式、報(bào)告框架、報(bào)告重點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)的審議程序、審議重點(diǎn)以及組織保障等作出了具體部署，提出了明確要求。

《意見(jiàn)》明確國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告與專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式。綜合報(bào)告全面反映各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)基本情況，專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告分別反映企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等國(guó)有資產(chǎn)管理情況。在每屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，屆末年份國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交書(shū)面綜合報(bào)告并口頭報(bào)告；其他年份在提交書(shū)面綜合報(bào)告的同時(shí)就1個(gè)專(zhuān)項(xiàng)情況進(jìn)行口頭報(bào)告。

“這既有利于通過(guò)綜合報(bào)告全面反映國(guó)有資產(chǎn)的情況，摸清家底，充分體現(xiàn)全口徑要求，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；又能夠通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告集中反映某類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的管理情況和存在的問(wèn)題，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，推動(dòng)解決問(wèn)題，提高監(jiān)督實(shí)效。”全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任史耀斌說(shuō)。

《意見(jiàn)》根據(jù)監(jiān)督法等法律關(guān)于聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告程序的規(guī)定，設(shè)計(jì)了國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的審議程序，并明確全國(guó)人大常委會(huì)視情況需要可以綜合運(yùn)用專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)和特定問(wèn)題調(diào)查等方式。必要時(shí)，可依法作出決議。

按照審議重點(diǎn)與報(bào)告重點(diǎn)既相呼應(yīng)，又有所側(cè)重的思路，意見(jiàn)提出了九個(gè)方面的監(jiān)督重點(diǎn)，以提高審議的針對(duì)性和監(jiān)督的有效性。這些審議重點(diǎn)包括：貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策情況；有關(guān)法律實(shí)施情況；全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)審議意見(jiàn)和決議落實(shí)情況；完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，落實(shí)黨中央有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)改革方案情況；國(guó)有資本服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支撐科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全等情況；國(guó)有資本保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失制度的建立和完善，國(guó)有企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算等國(guó)有資產(chǎn)處置以及國(guó)有資產(chǎn)收益分配情況；推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)情況；有關(guān)審計(jì)查出問(wèn)題整改情況；其他與國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)的重要情況。

此外，《意見(jiàn)》還根據(jù)各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)和管理目標(biāo)，確定各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告重點(diǎn)。

“我們將堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出監(jiān)督重點(diǎn)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，讓監(jiān)督長(zhǎng)出牙齒?！比珖?guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，全國(guó)人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告工作時(shí)，將與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門(mén)預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時(shí)與對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督工作相結(jié)合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機(jī)銜接的人大國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制。

為加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，意見(jiàn)明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院要將全國(guó)人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)分解細(xì)化到相關(guān)部門(mén)研究處理和整改，要健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大問(wèn)責(zé)力度，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并在6個(gè)月內(nèi)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況以及存在問(wèn)題整改和問(wèn)責(zé)情況。

到2020年實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上地方全覆蓋

為了貫徹落實(shí)好這項(xiàng)改革舉措，全國(guó)人大常委會(huì)明確實(shí)施《意見(jiàn)》的路線圖和時(shí)間表。

記者了解到，今年10月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議將聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告。

據(jù)悉，這次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院在綜合報(bào)告各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的同時(shí)，將聚焦防范金融風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)報(bào)告金融類(lèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，包括全口徑金融類(lèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的總體資產(chǎn)負(fù)債，國(guó)有資本投向、布局與風(fēng)險(xiǎn)控制，境外投資形成的國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和保值增值，國(guó)有資產(chǎn)處置和分配，國(guó)有資產(chǎn)收益管理，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大等情況，針對(duì)突出問(wèn)題和不足提出下一步工作安排建議等。

這將是在《意見(jiàn)》頒布后，全國(guó)人大常委會(huì)第一次聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告。根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，審議報(bào)告后，全國(guó)人大常委會(huì)將審議意見(jiàn)送國(guó)務(wù)院研究處理。國(guó)務(wù)院要在2019年4月底前，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告研究處理以及存在問(wèn)題的整改和問(wèn)責(zé)情況。

為幫助全國(guó)人大常委會(huì)組成人員更好地聽(tīng)取和審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委將組織開(kāi)展對(duì)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專(zhuān)題調(diào)研，并將專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告印發(fā)10月召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，供全國(guó)人大常委會(huì)組成人員審議時(shí)參閱。

與此同時(shí)，《意見(jiàn)》還提出，全國(guó)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)地方人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作的指導(dǎo)；縣級(jí)以上地方要根據(jù)本地實(shí)際情況，建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度。為推進(jìn)各地貫徹實(shí)施《意見(jiàn)》，全國(guó)人大常委會(huì)明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市今年都要建立報(bào)告制度，全國(guó)地市一級(jí)今年也要爭(zhēng)取建立報(bào)告制度，2019年擴(kuò)大到有條件的縣級(jí)地方，2020年要實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有縣級(jí)以上地方全覆蓋。

多地人大積極探索國(guó)資管理監(jiān)督工作

近年來(lái)，一些地方人大對(duì)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作進(jìn)行了積極探索，取得了不少經(jīng)驗(yàn)。

摸清國(guó)有資產(chǎn)的家底，是加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的前提。因統(tǒng)計(jì)口徑不同，一家企業(yè)多個(gè)部門(mén)管理，不同管理部門(mén)計(jì)算出的資產(chǎn)總額不一致，資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)交叉和遺漏同時(shí)存在的情況下，摸清國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)，是全國(guó)各地普遍面臨的難題。

為了解決這一難題，多地人大展開(kāi)了廣泛深入的調(diào)研，以摸清國(guó)有資產(chǎn)的家底。

“我們較早開(kāi)展對(duì)國(guó)有資產(chǎn)基本情況的調(diào)研，在2012年就牽頭組織陜西省國(guó)資、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)，對(duì)延長(zhǎng)集團(tuán)等5個(gè)省屬大型企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促解決。”陜西省人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、常委會(huì)預(yù)算工委主任喬軍說(shuō)，近幾年，陜西省人大常委會(huì)連續(xù)跟蹤調(diào)研，摸清了全省國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次、管理體制的基本情況，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督列入預(yù)算工委的日常工作，并與國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)整改相結(jié)合，收到了較好的監(jiān)督效果。

“常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委對(duì)省級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的總體情況、資產(chǎn)總量、資產(chǎn)授權(quán)、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、政策規(guī)定等進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查摸底，通過(guò)調(diào)研，分析了國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題，初步掌握了全省國(guó)有資產(chǎn)的大致家底和管理現(xiàn)狀。”河北省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任趙文海說(shuō)，從2016年開(kāi)始，河北省開(kāi)展了國(guó)有資產(chǎn)管理情況調(diào)研。

據(jù)介紹，河北省人大常委會(huì)成立了專(zhuān)門(mén)的調(diào)研組，先后到省國(guó)資委、財(cái)政廳、國(guó)土資源廳召開(kāi)座談會(huì)，對(duì)交通廳、林業(yè)廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳等12個(gè)部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行書(shū)面調(diào)查。

近年來(lái)，各地開(kāi)展了形式多樣的試點(diǎn)工作，嘗試探索建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況工作制度。

2015年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議聽(tīng)取和審議了自治區(qū)人民政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理工作情況的報(bào)告，并結(jié)合報(bào)告開(kāi)展了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

“自治區(qū)分管副主席和國(guó)資委、財(cái)政廳、人社廳等17個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)應(yīng)詢(xún)。這次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，對(duì)于推動(dòng)自治區(qū)人民政府進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。”內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副巡視員高艷說(shuō)。

陜西省人大常委會(huì)于2016年9月，首次聽(tīng)取和審議了陜西省政府關(guān)于省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，首次就全口徑國(guó)有資產(chǎn)管理情況開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

“采取不定題、不定人、不回避、不看稿的方式，省政府分管副省長(zhǎng)及省國(guó)資委、財(cái)政、發(fā)改、人社、工信、國(guó)土6個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)接受詢(xún)問(wèn)?！眴誊娬f(shuō)，“短短兩個(gè)多小時(shí)，常委會(huì)組成人員和代表開(kāi)門(mén)見(jiàn)山、直擊要害，就群眾關(guān)切和國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題發(fā)問(wèn)?！?/p>

為給人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能提供重要保障，一些地方相繼出臺(tái)專(zhuān)門(mén)辦法，不斷完善監(jiān)督制度。

2014年11月，四川省綿陽(yáng)市出臺(tái)了《綿陽(yáng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督辦法》。辦法明確界定了國(guó)有資產(chǎn)及其監(jiān)督范圍和監(jiān)督重點(diǎn)，初步建立了政府向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)制度。

海南省人大常委會(huì)在2017年9月出臺(tái)了《海南省人民政府向海南省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況制度》。根據(jù)該制度，政府在向人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況報(bào)告之前，人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委對(duì)報(bào)告進(jìn)行初步審查，提出初步審議意見(jiàn)，以提升審議的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。此外，還規(guī)定省人大常委會(huì)可以向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

隨著各級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的建立，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，也將由過(guò)去的不確定、隨機(jī)性正式向制度化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。