楊菡

摘 要：2008年國(guó)際金融危機(jī)重創(chuàng)歐洲金融市場(chǎng)，并引發(fā)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)。2010年歐盟通過(guò)《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，全面啟動(dòng)金融監(jiān)管改革工作。歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB）的成立，標(biāo)志著歐洲宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的金融監(jiān)管框架正式形成。隨后2012年歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟成立，歐洲中央銀行（ECB）的職能也從單一的貨幣政策擴(kuò)展至金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管。從歐盟成員國(guó)看，德國(guó)和法國(guó)在金融危機(jī)后也進(jìn)行了相應(yīng)的金融監(jiān)管體制改革。本文將對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管體系的發(fā)展進(jìn)行梳理分析，并對(duì)當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管改革提出些許啟示及建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管框架；金融危機(jī)；歐盟

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（4）-0036-03

一、危機(jī)前歐盟金融監(jiān)管框架概述

危機(jī)之前，歐盟金融監(jiān)管框架分為四個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)由歐洲經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)理事會(huì)（ECOFIN）、歐洲議會(huì)（EP）、歐盟委員會(huì)（EC）組成，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)歐盟金融監(jiān)管的原則性立法，具體由歐盟委員會(huì)提出立法建議；第二層級(jí)由歐洲銀行業(yè)委員會(huì)（EBC）、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金委員會(huì)（EIOPC）以及歐洲證券委員會(huì)（ESC）組成，主要職責(zé)是研究和制定與第一層級(jí)指令有關(guān)的金融監(jiān)管實(shí)施細(xì)則；第三層級(jí)由歐洲銀行業(yè)監(jiān)管者委員會(huì)（CEBS）、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會(huì)（CEIOPS）、歐洲證券監(jiān)管者委員會(huì)（CESR）組成，主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)歐盟成員國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局之間的合作，以確保在實(shí)施第一、第二層級(jí)立法過(guò)程中的統(tǒng)一性和一致性；第四層級(jí)即執(zhí)行層，具體由各成員國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局組成，具體負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟金融監(jiān)管指令、條例，同時(shí)受歐盟委員會(huì)的監(jiān)督管理。此外，歐盟委員會(huì)（EC）、歐洲中央銀行（ECB）、各國(guó)中央銀行及部長(zhǎng)級(jí)官員共同組成了經(jīng)濟(jì)金融委員會(huì)（EFC），以對(duì)歐洲金融市場(chǎng)問題進(jìn)行集體討論并與第三方國(guó)際機(jī)構(gòu)（如IMF）加強(qiáng)合作。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)金融體系產(chǎn)生了重要影響。一是歐元區(qū)各國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)、銀行危機(jī)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)間形成了負(fù)反饋環(huán)，對(duì)歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)形成重創(chuàng)：歐洲銀行業(yè)大量交叉持有各國(guó)國(guó)債，主權(quán)債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致銀行遭受巨大損失，而政府救助銀行又加大了主權(quán)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；銀行危機(jī)直接導(dǎo)致對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度不足，并對(duì)企業(yè)、居民和金融業(yè)信心帶來(lái)負(fù)面沖擊，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的衰退又進(jìn)一步影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量、加劇政府債務(wù)危機(jī)。二是危機(jī)中資金和借貸市場(chǎng)持續(xù)的壓力造成國(guó)別借貸條件不同，使得金融市場(chǎng)趨于割裂，進(jìn)一步導(dǎo)致歐元區(qū)資金配置效率低下，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制受到影響。三是由于缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制和處置機(jī)制，跨境風(fēng)險(xiǎn)傳遞無(wú)法得到有效識(shí)別、防范和處置，僅由各國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)管和處置已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)需要。

二、危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容

鑒于全球金融危機(jī)給歐洲經(jīng)濟(jì)金融帶來(lái)的沖擊以及危機(jī)中歐盟現(xiàn)有金融監(jiān)管體系暴露出的不足，2010年起歐盟啟動(dòng)了新一輪的金融監(jiān)管體制改革，重點(diǎn)反映在以下幾個(gè)方面：

（一）建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)歐盟層面的宏觀審慎監(jiān)管。危機(jī)前，歐洲地區(qū)的宏觀審慎管理是松散的，由不同國(guó)家、不同層次的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)自開展，由此引發(fā)的問題是歐洲地區(qū)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。為了彌補(bǔ)這一不足，強(qiáng)化歐洲地區(qū)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，提升宏觀審慎管理效能，歐盟成員國(guó)于2011年成立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB），行使整個(gè)歐盟成員國(guó)的宏觀審慎職能。ESRB負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)并評(píng)估歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)與金融體系發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的威脅金融穩(wěn)定的各種風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別、確定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)發(fā)出預(yù)警并提出應(yīng)對(duì)建議，以及執(zhí)行預(yù)警后的相關(guān)監(jiān)控。ESRB主席由歐央行行長(zhǎng)兼任，秘書處設(shè)在歐央行。歐央行代表ESRB負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)等信息的收集與整理，并向ESRB提供分析、統(tǒng)計(jì)以及數(shù)據(jù)管理等方面的支持。此外，ESRB要求歐盟成員國(guó)以法律形式明確負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的機(jī)構(gòu)，并提出中央銀行應(yīng)在宏觀審慎政策中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，ESRB對(duì)成員國(guó)實(shí)施宏觀審慎政策進(jìn)行指導(dǎo)和建議。

（二）建立泛歐監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管一致性。2011年初正式設(shè)立歐盟銀行監(jiān)管委員會(huì)（EBA）、歐盟證券監(jiān)管委員會(huì)（ESMA），以及歐盟保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）。其主要職能包括六個(gè)方面：一是確保歐盟地區(qū)金融監(jiān)管規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體包括制定在特定領(lǐng)域具有約束力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是確保歐盟金融監(jiān)管規(guī)則實(shí)施的一致性；三是逐步形成統(tǒng)一的金融監(jiān)管文化和一致的金融監(jiān)管行動(dòng)；四是對(duì)部分特定實(shí)體實(shí)施全面監(jiān)督權(quán)；五是確保各成員國(guó)對(duì)危機(jī)反應(yīng)的協(xié)調(diào)一致；六是收集微觀審慎監(jiān)管信息。上述三個(gè)泛歐機(jī)構(gòu)與歐盟各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局共同組成危機(jī)后的歐洲金融監(jiān)管者體系（ESFS）。該體系一方面建立在平均分?jǐn)偤拖嗷?qiáng)化的職責(zé)基礎(chǔ)上，將各國(guó)監(jiān)管與整個(gè)歐洲層面的集中監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，以促進(jìn)規(guī)則統(tǒng)一以及監(jiān)管實(shí)踐和執(zhí)法的一致性；另一方面建立在伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，以增進(jìn)各國(guó)監(jiān)管者的相互信任，確保東道國(guó)監(jiān)管者有合適的權(quán)力來(lái)制定有關(guān)金融穩(wěn)定和消費(fèi)者保護(hù)的政策，從而使跨境風(fēng)險(xiǎn)得到更有效的管理和防范。

（三）建立銀行業(yè)聯(lián)盟，強(qiáng)化歐盟地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。具體包括三方面內(nèi)容：一是建立銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制（SSM），賦予歐央行銀行監(jiān)管職能。2014年11月4日，歐央行正式承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，直接監(jiān)管120家重要性銀行，這些銀行的資產(chǎn)約占?xì)W元區(qū)銀行總資產(chǎn)的82%，而另外約3500家次重要性（less significant）銀行則授權(quán)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管。如果需要，歐央行也有權(quán)在任何時(shí)候?qū)Υ沃匾糟y行實(shí)施直接監(jiān)管。SSM將銀行監(jiān)管從國(guó)家層面上升到了歐洲層面。此外，SSM在擴(kuò)大歐央行監(jiān)管范圍的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大了歐央行的監(jiān)管權(quán)和調(diào)查權(quán)，賦予歐央行對(duì)銀行的直接監(jiān)管權(quán)，包括頒發(fā)和撤銷銀行牌照，收集銀行信息，發(fā)布監(jiān)管規(guī)定、指令或一般性指南，以及對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的最終處罰權(quán)。同時(shí)，歐央行通過(guò)建立獨(dú)立的監(jiān)管架構(gòu)和決策流程，從體系上將貨幣政策和銀行監(jiān)管職能嚴(yán)格分離，確保監(jiān)管的獨(dú)立性。二是建立單一處置機(jī)制（SRM），統(tǒng)一歐盟各國(guó)的銀行處置規(guī)則。具體看，SRM通過(guò)“銀行恢復(fù)和處置指令”（BRRD）統(tǒng)一規(guī)定了歐盟各國(guó)的銀行處置規(guī)則。并通過(guò)設(shè)置“單一處置理事會(huì)（SRB）”和“單一處置基金（SRF）”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的處置功能。其中， SRB是實(shí)施SRM參加國(guó)銀行統(tǒng)一處置的單獨(dú)機(jī)構(gòu)。SRF作為SRM參加國(guó)銀行處置資金，當(dāng)出現(xiàn)償付不足時(shí)，股東和債權(quán)人首先承擔(dān)損失（即自救），仍不足的部分才可動(dòng)用SRF。SRF的資金來(lái)源于向SRM參加國(guó)銀行的預(yù)先收費(fèi)，采取各國(guó)各自征收，然后逐步集中的方式，資金目標(biāo)總額為參加國(guó)銀行存款總額的1%（550億歐元），并設(shè)定了8年的收費(fèi)過(guò)渡期。三是修訂存款保險(xiǎn)計(jì)劃（DGS），保障存款人權(quán)益和銀行體系穩(wěn)定。2014年4月，歐洲議會(huì)通過(guò)“存款保險(xiǎn)計(jì)劃指令”，新指令要求歐盟各國(guó)建立擁有存款保險(xiǎn)基金的存款保險(xiǎn)計(jì)劃；繼續(xù)維持儲(chǔ)戶受保護(hù)存款的上限為10萬(wàn)歐元，并且該存款不納入銀行“自救”范圍（即該存款在任何情況下均受保護(hù)）；存款保險(xiǎn)基金預(yù)先向銀行征收，目標(biāo)是未來(lái)10年內(nèi)達(dá)到受擔(dān)保存款總額的0.8%；支付時(shí)限從目前的20個(gè)工作日逐步降至2024年的7個(gè)工作日。新指令自2014年7月2日開始生效，并要求各成員國(guó)在2015年7月3日前，將大部分條款納入本國(guó)法律。

三、危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管體系的特點(diǎn)及啟示

（一）明確宏觀審慎管理主體，強(qiáng)化中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的職責(zé)及工具。從危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管改革實(shí)踐看，一是通過(guò)建立ESRB來(lái)強(qiáng)化宏觀審慎管理，并明確歐央行在ESRB中的核心地位，如ESRB由歐央行行長(zhǎng)擔(dān)任董事會(huì)主席，歐央行負(fù)責(zé)秘書處的運(yùn)行。二是從歐盟金融監(jiān)管體系的運(yùn)作來(lái)看，歐央行為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)提供包括信息搜集分析和行政執(zhí)行管理等多方面的支持，進(jìn)而對(duì)歐盟整個(gè)金融系統(tǒng)履行宏觀審慎管理。三是銀行業(yè)聯(lián)盟的框架下，歐央行正式承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，直接監(jiān)管120家重要性銀行。

借鑒歐洲金融監(jiān)管改革中關(guān)于明確中央銀行的宏觀審慎管理主體定位，并賦予充分履職手段的經(jīng)驗(yàn)做法，明確我國(guó)中央銀行宏觀審慎管理職責(zé)，厘清獨(dú)立工作的程序。同時(shí)，賦予中央銀行對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行和國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行開展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估、收集信息、風(fēng)險(xiǎn)提示和行政處罰的法定職責(zé)，以保障金融體系持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行。

（二）強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制特別是信息共享機(jī)制，打造宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和化解框架。從危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管改革實(shí)踐看，一是建立強(qiáng)化宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的信息交流與監(jiān)管合作。如賦予宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)從監(jiān)管當(dāng)局等渠道獲取信息的法定權(quán)力，并確立了宏觀審慎管理對(duì)微觀審慎監(jiān)管的建議和反饋機(jī)制。二是歐盟層面和各成員國(guó)層面的相互配合。如，建立由三個(gè)泛歐金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局共同組成的ESFS，有助于形成國(guó)家間金融監(jiān)管的協(xié)同工作網(wǎng)，將歐盟層面的金融監(jiān)管整體優(yōu)勢(shì)與各成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在轄內(nèi)微觀審慎監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)歐洲監(jiān)管的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。建議加強(qiáng)我國(guó)信息共享功能，建立涵蓋金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管信息、交叉性金融業(yè)務(wù)等具有權(quán)威性、準(zhǔn)確性的宏觀審慎監(jiān)管信息庫(kù)。同時(shí)，注重加強(qiáng)與監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)，建立風(fēng)險(xiǎn)提示和反饋機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。此外，注重加強(qiáng)中央銀行與國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，授權(quán)中央銀行在國(guó)際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作和維護(hù)金融主權(quán)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)和新一輪國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則變化對(duì)我國(guó)金融穩(wěn)定的沖擊和金融發(fā)展的不利影響。

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