胡詠君，董 青，吳振宇，汪永祿

(1.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；2.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；3.河海大學(xué)水利經(jīng)濟(jì)研究所，江蘇 南京 210098；4.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；5.河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇 南京 210098；6.南京工業(yè)大學(xué)材料科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210009)

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)具有極其重要的意義。水利風(fēng)景區(qū)是為科學(xué)、合理利用水利風(fēng)景資源，保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境而設(shè)立的區(qū)域，是以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系的重要組成部分。從2001年水利部設(shè)立水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審委員會(huì)(水人教[2001]271號(hào))以來，我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立了17批，共832個(gè)國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，3 000多個(gè)省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)。隨著水利風(fēng)景區(qū)的快速發(fā)展，暴露出很多問題，如土地權(quán)屬問題、社區(qū)矛盾問題、保護(hù)與開發(fā)平衡問題、游客控制問題、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員素質(zhì)問題等。為了系統(tǒng)掌握水利風(fēng)景區(qū)的管理狀況，為自然保護(hù)地體系提供優(yōu)化思路，亟待對(duì)水利風(fēng)景區(qū)管理效能進(jìn)行評(píng)估。

目前，世界上很多國(guó)家、地區(qū)和組織機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)陸續(xù)開展了管理效能評(píng)估的理論研究與應(yīng)用實(shí)踐。自然保護(hù)區(qū)管理效能評(píng)估方法主要有自然保護(hù)區(qū)管理快速評(píng)估和優(yōu)先性確定方法、管理有效性評(píng)價(jià)跟蹤工具、保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃、海洋保護(hù)區(qū)打分卡等[1]。其中由世界自然基金會(huì)開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)管理快速評(píng)估與優(yōu)先性確定(rapid assessment and prioritization of protected area management，RAPPAM)方法是應(yīng)用比較廣泛的評(píng)價(jià)方法之一[2]。該方法在世界自然保護(hù)地委員會(huì)(The World Commission on Protected Areas) 提出的WCPA框架(WCPA框架依據(jù)自然保護(hù)地管理過程的基本要素，包括背景、規(guī)劃、投入、管理過程、產(chǎn)出和效果6個(gè)方面[3-7])基礎(chǔ)上，基于評(píng)價(jià)目的、對(duì)象及應(yīng)用層次的不同，建立了具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并采用不同的評(píng)價(jià)方式對(duì)保護(hù)區(qū)的管理效果進(jìn)行了跟蹤評(píng)價(jià)[6-11]，評(píng)價(jià)結(jié)果從一定程度上反映了保護(hù)區(qū)面臨的威脅和管理問題。這些國(guó)外的保護(hù)區(qū)管理評(píng)價(jià)方法在中國(guó)還不成熟，應(yīng)用范圍較小。我國(guó)一些學(xué)者結(jié)合國(guó)外學(xué)者對(duì)于保護(hù)區(qū)的研究成果，依據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，對(duì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理進(jìn)行了評(píng)估，研究?jī)?nèi)容涉及指標(biāo)體系構(gòu)建[12-14]、管理運(yùn)行和成效分析[15-18]、分區(qū)域管理評(píng)估等[19-23]。

水利風(fēng)景區(qū)作為我國(guó)一種重要的保護(hù)區(qū)類型，對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的管理效能評(píng)估研究尚未開展。為此，本文結(jié)合我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估的相關(guān)成果，根據(jù)水利風(fēng)景區(qū)管理的實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，采用問卷調(diào)查法，對(duì)我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理效能進(jìn)行評(píng)估，識(shí)別水利風(fēng)景區(qū)管理效能影響因素，探討水利風(fēng)景區(qū)管理運(yùn)行和成效問題，以期為以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系改革和水利風(fēng)景區(qū)管理提供建議。

1 研究對(duì)象與研究方法

1.1 研究對(duì)象

研究對(duì)象為全國(guó)范圍內(nèi)具有代表性的國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)。調(diào)查范圍包括除香港、澳門和臺(tái)灣以外的31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。本次調(diào)查向所有國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)管理單位都發(fā)出了調(diào)查問卷，問卷回收198份，有效問卷181份，有效率達(dá)91.4%，有效樣本占國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)總數(shù)的22%。樣本源于7個(gè)地區(qū)，其中分布在東北地區(qū)(黑龍江、吉林和遼寧)的水利風(fēng)景區(qū)有31個(gè)，分布在華北地區(qū)(北京、天津、河北、山西和內(nèi)蒙古)的有21個(gè)，分布在華東地區(qū)(上海、安徽、江蘇、浙江、山東和福建)的55個(gè)，分布在華中地區(qū)(湖南、湖北、河南和江西)的15個(gè)，分布在華南地區(qū)(廣東、廣西和海南)的8個(gè)，分布在西北地區(qū)(新疆、甘肅、青海、陜西和寧夏)的30個(gè)，分布在西南地區(qū)(重慶、四川、云南、貴州和西藏)的21個(gè)(圖1)。受調(diào)查條件的限制，除了華中、華南代表性略有不足之外，調(diào)查樣本基本能夠反映我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理效能的情況。

問卷填寫人是水利風(fēng)景區(qū)管理人員，由于調(diào)研條件有限，問卷調(diào)研基于水利風(fēng)景區(qū)管理人員完全掌握水利風(fēng)景區(qū)情況，同時(shí)對(duì)問題無偏見的假設(shè)。

圖1 參與調(diào)查的國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)分布

1.2 方法體系

在RAPPAM方法基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，對(duì)管理效能進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并結(jié)合單因素方差和多重分析，識(shí)別影響因素。RAPPAM方法的特點(diǎn)一方面是根據(jù)問卷調(diào)查，通過保護(hù)區(qū)管理者、政策制定者和其他利益相關(guān)者對(duì)保護(hù)區(qū)系統(tǒng)面臨的威脅與管理現(xiàn)狀有一個(gè)快速的整體了解；另一方面有利于增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性與客觀性。該方法的局限性在于方法的出發(fā)點(diǎn)是快速粗略的評(píng)價(jià)，有限人數(shù)憑借自身經(jīng)驗(yàn)給予評(píng)價(jià)，主觀性比較強(qiáng)?；赗APPM方法，管理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇原則與形成過程如下。

1.2.1 管理效能領(lǐng)域劃分

管理效能領(lǐng)域劃分反映了管理效能評(píng)估的基本目的和思路。通過調(diào)研國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地的領(lǐng)域和劃分情況，結(jié)合管理效能研究的特點(diǎn)和需求，主要考慮兩方面原則：一是要考慮水利風(fēng)景區(qū)管理的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)其保護(hù)水資源、水生態(tài)、水安全的功能；二是劃分領(lǐng)域應(yīng)體現(xiàn)管理效能的主要方面，是管理規(guī)范、執(zhí)行、支持、效益的綜合反映。

1.2.2 管理效能指標(biāo)體系構(gòu)建

鑒于本次評(píng)估是結(jié)合管理實(shí)踐的有限度評(píng)估，對(duì)管理效能各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了實(shí)踐匹配，將管理效能指標(biāo)分為四類，分別是管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益[24]指標(biāo)(表1)。其中管理規(guī)范匹配的主要是管理規(guī)范制定情況的反映，管理執(zhí)行主要是管理規(guī)范執(zhí)行情況的反映；管理支持匹配的是在資源調(diào)查、經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)、監(jiān)測(cè)等方面管理?xiàng)l件支持情況；而管理效益匹配的是水利風(fēng)景區(qū)保護(hù)狀況以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等。經(jīng)過專家研討，管理規(guī)范、管理執(zhí)行和管理支持分別選取了8個(gè)指標(biāo)，管理效益由于調(diào)查條件限制，客觀數(shù)據(jù)不全，為主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。為減少主觀因素的影響，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境3個(gè)方面選取了3個(gè)指標(biāo)，適當(dāng)減少管理效益指標(biāo)數(shù)。

表1 中國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理效能調(diào)查指標(biāo)構(gòu)成

1.2.3 評(píng)價(jià)方法確定

根據(jù)管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益4個(gè)方面的管理效能指標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行狀態(tài)，進(jìn)行差、一般、較好和很好的狀態(tài)刻畫，并賦予0、1、2、3的不同分值，對(duì)181個(gè)水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的得分情況進(jìn)行簡(jiǎn)單加權(quán)并換算成百分制得分：

(1)

式中：S為單個(gè)景區(qū)綜合得分；Mi為各指標(biāo)得分；n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)管理效能的整體特征

181家被調(diào)查的水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均得分為58.4分。得分低于60分的水利風(fēng)景區(qū)有99個(gè)，占調(diào)查總數(shù)的54.7%。181家水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分基本呈正態(tài)分布，說明采用的評(píng)價(jià)方法適用，評(píng)價(jià)方法基本反映了我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理的現(xiàn)狀。如圖2所示，分?jǐn)?shù)等級(jí)在50～60分之間的水利風(fēng)景區(qū)最多，有49個(gè)，所占比例為27.1%；分?jǐn)?shù)等級(jí)在60～70、70～80之間的水利風(fēng)景區(qū)分別有40個(gè)和35個(gè)，占調(diào)查總數(shù)的22.1%和19.3%。隨著分?jǐn)?shù)等級(jí)的升高或降低，水利風(fēng)景區(qū)的數(shù)量明顯減少，分?jǐn)?shù)等級(jí)在30分以下和80分以上的景區(qū)最少，分別只有5個(gè)和7個(gè)，所占比例為2.76%和3.87%。評(píng)價(jià)結(jié)果表明，我國(guó)國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)管理水平總體偏低。

圖2 國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分分布

2.2 國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)管理效能的影響因素識(shí)別

對(duì)181個(gè)被調(diào)查的水利風(fēng)景區(qū)在類型、批準(zhǔn)設(shè)立時(shí)間、地域分布、面積、所在地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主要功能、管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)等方面進(jìn)行特征分析，識(shí)別影響國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)管理效能的因素。

2.2.1 類型對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區(qū)型和水土保持型6種類型。其中，水庫型水利風(fēng)景區(qū)75個(gè)，平均分?jǐn)?shù)61.6分；濕地型21個(gè)，平均分?jǐn)?shù)57.7分；自然河湖型32個(gè)，平均分?jǐn)?shù)58.5分；城市河湖型27個(gè)，平均分?jǐn)?shù)61.0分；灌區(qū)型17個(gè)，平均分?jǐn)?shù)55.8分，水土保持型9個(gè)，平均分?jǐn)?shù)53.8分。通過單因素方差分析可知，水利風(fēng)景區(qū)管理效能在不同的水利風(fēng)景區(qū)類型之間存在顯著差異(p=0.005<0.05)。

根據(jù)不同類型景區(qū)多重比較分析，水庫型和城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)的管理效能顯著高于其他類型的水利風(fēng)景區(qū)。水庫型水利風(fēng)景區(qū)與水利工程緊密相關(guān)，往往承擔(dān)著生活供水、防洪等重大任務(wù)，管理機(jī)構(gòu)較為健全，管理能力較強(qiáng)。而城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)一般位于城市，承擔(dān)城市供水或生態(tài)屏障功能，地方政府及相關(guān)部門的重視程度高，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及配套措施都比較完善。

2.2.2 批準(zhǔn)設(shè)立時(shí)間對(duì)管理效能的影響

國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的評(píng)定工作自2001年開始，每年1次，按照發(fā)展進(jìn)程分成4個(gè)階段：探索期(2001—2003年)，起步期(2004—2006年)，成長(zhǎng)期(2007—2009年)，快速發(fā)展期(2010至今)。水利風(fēng)景區(qū)管理效能評(píng)估的總體得分與水利風(fēng)景區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立時(shí)間階段呈現(xiàn)顯著性差異(p=0.002<0.05)。探索期樣本數(shù)28個(gè)，管理效能得分最低，為49.9分；起步期有54個(gè)，平均得分為55.9分；成長(zhǎng)期43個(gè)，平均得分為59.0分；快速發(fā)展期水利風(fēng)景區(qū)的管理效能得分最高，為64.6分。水利風(fēng)景區(qū)管理效能隨著批準(zhǔn)時(shí)間推移呈上升態(tài)勢(shì)，說明水利風(fēng)景區(qū)的評(píng)定工作不斷規(guī)范，水利風(fēng)景區(qū)評(píng)定的門檻也越來越高。

2.2.3 地域分布對(duì)管理效能的影響

按照水利風(fēng)景區(qū)的地域分布，分為東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南7個(gè)地區(qū)。其中，東北地區(qū)有32個(gè)，得分最高，平均得分為63.3分；華東地區(qū)53個(gè)，得分次之，平均得分為63.0分；華北地區(qū)21個(gè)，平均得分53.3分；華中地區(qū)16個(gè)，平均得分55.3分；華南地區(qū)8個(gè)，平均得分57.5分；西北地區(qū)30個(gè)，平均得分54.5分；西南地區(qū)21個(gè)，管理效能的平均得分最低，為52.8分。水利風(fēng)景區(qū)管理效能評(píng)估的平均得分在不同的地域之間存在顯著差異(p=0.004<0.05)，東北和華東地區(qū)管理效能最強(qiáng)，平均得分高于其他5個(gè)地區(qū)。

2.2.4 景區(qū)面積對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)因其類型不同，景區(qū)面積差異較大(見表2)。在調(diào)研的水利風(fēng)景區(qū)中，面積最小的為 0.57 km2，面積最大的為18 546.4 km2，兩者相差 32 536倍。為了反映不同面積水利風(fēng)景區(qū)的管理效能差異，將水利風(fēng)景區(qū)按照面積大小劃分為4個(gè)級(jí)別：小型景區(qū)(<10 km2)、中型景區(qū)(10～100 km2)、大型景區(qū)(100～500 km2)、超大型景區(qū)(>500 km2)。管理效能在不同面積的水利風(fēng)景區(qū)之間沒有顯著差異(p=0.523)。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，面積超過 500 km2的景區(qū)主要分布在青海、甘肅、貴州、黑龍江等區(qū)域，這些區(qū)域人口密度較低，管理效能不高，但以自然河湖及濕地居多，受外界干擾較少，自我修復(fù)能力較強(qiáng)。而眾多中小型水利風(fēng)景區(qū)則主要分布在人口密度較高的東部地區(qū)，城市河湖型居多，盡管相比超大型水利風(fēng)景區(qū)其控制力較強(qiáng)，但因面積有限，受到外界的干擾因素更多，其管理效能總體得分不高。

表2 國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)按面積地區(qū)分布及管理效能得分

2.2.5 地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)所在的省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，將2016年31個(gè)省市人均GDP作為衡量水利風(fēng)景區(qū)所在地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)。云南、內(nèi)蒙古、天津、湖北四省市中參與調(diào)研的樣本數(shù)都小于2家，不具有代表性，將其剔除。

根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能總體得分與GDP存在顯著差異(p=0.046<0.05)?？傮w上GDP越高的省份，其水利風(fēng)景區(qū)管理效能平均得分越高。但也存在部分偏差，例如廣東省的GDP最高，但其水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均分卻偏低，只有57.4分，這是由于廣東省水資源較為豐富，景區(qū)形式多樣，對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的重視程度不夠；而吉林省、黑龍江省的GDP較低，但其水利風(fēng)景區(qū)管理效能的平均分都超過60分，這是由于該地區(qū)水利部門較重視水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)，其中吉林省還是水利旅游項(xiàng)目監(jiān)督管理的首批試點(diǎn)地區(qū)?？偟膩碚f，水利風(fēng)景區(qū)管理效能水平大體上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，但也受到管理機(jī)構(gòu)重視程度、法律法規(guī)出臺(tái)情況、相關(guān)組織建設(shè)等其他因素的影響。

2.2.6 景區(qū)功能對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)最初是以水域(水體)或水利工程為依托發(fā)展起來的，其往往還承擔(dān)著防洪、生活供水、灌溉、生態(tài)供水、排澇等功能，因此考察水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分與水功能的關(guān)系十分必要。一般來說，水質(zhì)越高，對(duì)管理的要求越高，因此將水利風(fēng)景區(qū)水質(zhì)按照不同要求分為生活供水和非生活供水功能兩類。根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)主要功能與管理效能的得分存在顯著差異(p<0.001<0.05)，非生活供水類樣本平均得分為54.5分，而生活供水類樣本平均得分為68.9分。以生活供水為主要功能的水利風(fēng)景區(qū)，對(duì)水質(zhì)要求更高，一般要達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，在管理規(guī)范(p<0.001<0.05)、管理執(zhí)行(p<0.001<0.05)、管理支持(p<0.001<0.05)等方面都較非生活供水類景區(qū)更為嚴(yán)格，整體上管理效能得分顯著高于以非生活供水為主要功能的水利風(fēng)景區(qū)。

2.2.7 管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)存在由水管單位代行管理職能的情況，按照管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立與否，分為管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的景區(qū)和管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的景區(qū)兩類。通過單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分在兩類景區(qū)間存在顯著差異(p<0.001)，其中管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的樣本數(shù)82個(gè)，占調(diào)研總數(shù)的45.3%，平均為63.2分。管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的樣本數(shù)99個(gè)，平均為54.4分。管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的水利風(fēng)景區(qū)可能存在職能的交叉、重疊，權(quán)責(zé)的不明確以及人力、物力、財(cái)力的局限，影響了水利風(fēng)景區(qū)管理效能，說明管理體制影響水利風(fēng)景區(qū)管理效能。

2.2.8 經(jīng)營(yíng)性質(zhì)對(duì)管理效能的影響

水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)分為4種類型：純公益型景區(qū)有45家，平均得分為59.4分；純經(jīng)營(yíng)性景區(qū)僅為2家，平均得分為63.4分；以公益性為主的景區(qū)有95家，平均得分為57.7分；以經(jīng)營(yíng)性為主的景區(qū)有39家，平均得分為58.7分。根據(jù)單因素方差分析，水利風(fēng)景區(qū)管理效能得分在不同經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水利風(fēng)景區(qū)之間沒有顯著差異(p=0.487>0.05)，說明經(jīng)營(yíng)性質(zhì)與管理效能之間沒有必然聯(lián)系。如果按照公益性景區(qū)主要由政府事業(yè)單位管理，經(jīng)營(yíng)性景區(qū)主要是企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀來看，那么水利風(fēng)景區(qū)事業(yè)管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)之間沒有顯著差異。

2.3 水利風(fēng)景區(qū)管理效能單項(xiàng)指標(biāo)分析

從管理規(guī)范、管理執(zhí)行、管理支持和管理效益4個(gè)方面的指標(biāo)平均得分可以看出(表3)，管理規(guī)范得分最高，為1.844分，管理執(zhí)行得分最低，為1.667分，管理支持和管理效益的得分居中。說明水利風(fēng)景區(qū)在管理規(guī)范建設(shè)方面較為完善，而在游客控制、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)考核等方面做得還不到位。

表3 國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)管理效能指標(biāo)得分及分類平均分

全部指標(biāo)的平均得分為1.691分，土地權(quán)屬、游客控制、餐住布局、管理?xiàng)l例、環(huán)境保護(hù)考核、生態(tài)廁所、居民參與、資源調(diào)查、經(jīng)費(fèi)保證、環(huán)境保護(hù)宣傳、環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)、經(jīng)營(yíng)效益等10個(gè)指標(biāo)得分低于平均得分，其中居民參與、餐住布局、經(jīng)營(yíng)效益3個(gè)指標(biāo)的得分最低。①居民參與得分最低，這與調(diào)研對(duì)象是管理人員有關(guān)，但也揭示了管理人員對(duì)居民權(quán)益的忽視。62.4%的景區(qū)管理沒有任何社區(qū)參與，6.6%的景區(qū)周邊居民的收入甚至有所下降，居民權(quán)益和訴求大多無法得到滿足。②餐住布局與生態(tài)廁所得分較低，體現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)和落實(shí)情況較差。進(jìn)一步調(diào)查顯示，只有33%的景區(qū)制定了總體規(guī)劃并按照總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。96.8%的景區(qū)餐飲和住宿設(shè)施分布不合理，40.9%的景區(qū)生態(tài)廁所比例不足50%。③經(jīng)費(fèi)保證得分較低，據(jù)調(diào)查，63.5%的景區(qū)都不同程度地面臨保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，可能與管理人員資金偏好有關(guān)。④資源調(diào)查、環(huán)境保護(hù)宣傳、環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)等管理支持指標(biāo)和經(jīng)營(yíng)情況指標(biāo)偏低在一定程度上反映了可能存在經(jīng)費(fèi)不足從而影響了水利風(fēng)景區(qū)各項(xiàng)工作的開展。⑤土地權(quán)屬是水利風(fēng)景區(qū)管理活動(dòng)開展的前提。據(jù)調(diào)查，目前仍有30.4%的水利風(fēng)景區(qū)土地權(quán)屬不清，46.4%的水利風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，76.8%的水利風(fēng)景區(qū)存在管理協(xié)調(diào)不暢的問題。

經(jīng)營(yíng)效益得分為1.142分，與水利風(fēng)景區(qū)多以77.3%的公益型景區(qū)為主、市場(chǎng)化程度較低、過多依賴財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持有關(guān)。

為了提高分析的準(zhǔn)確性，調(diào)研還在問卷中針對(duì)水利風(fēng)景區(qū)管理建議設(shè)置了開放式問題，將指標(biāo)的平均得分與開放式問題反映的水利風(fēng)景區(qū)管理建議相互驗(yàn)證。對(duì)181個(gè)樣本中的100個(gè)樣本進(jìn)行了建議反饋，土地權(quán)屬、社區(qū)關(guān)注不足、經(jīng)費(fèi)不足、市場(chǎng)化程度較低、人才短缺、規(guī)劃指導(dǎo)性不足、法規(guī)不完善、監(jiān)督管理不力是集中反映的八類問題，這八類問題基本與10個(gè)較低得分的指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。

3 結(jié)論與啟示

3.1 主要結(jié)論

從上述結(jié)果可以看出，我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)過17年的建設(shè)取得了一些成效，管理體系與制度已基本建立，但管理效能總體仍偏低，管理效能與景區(qū)類型、批準(zhǔn)設(shè)立時(shí)間、地域分布，所在地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主要功能、管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性有顯著性差異關(guān)系，與面積大小和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)之間無顯著性差異關(guān)系。水利風(fēng)景區(qū)的管理執(zhí)行亟須加強(qiáng)，在土地權(quán)屬、經(jīng)費(fèi)保證、居民參與和經(jīng)營(yíng)效益等方面暴露出很多問題，是水利風(fēng)景區(qū)管理的薄弱環(huán)節(jié)。

3.2 對(duì)國(guó)家公園體制改革的啟示

a. 破除管理體制障礙，理順幾大重要關(guān)系。調(diào)查分析顯示，管理機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立對(duì)水利風(fēng)景區(qū)管理效能影響差異顯著。國(guó)家公園體制改革首先是體制的突破，現(xiàn)在推行的試點(diǎn)區(qū)“一個(gè)保護(hù)地一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”是形式上的新牌子還是真正的管理機(jī)構(gòu)。以水利風(fēng)景區(qū)管理現(xiàn)狀為借鑒，需要理順幾個(gè)重要關(guān)系，包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、不同政府部門之間的關(guān)系、跨區(qū)域流域管理主體之間的關(guān)系、管理機(jī)構(gòu)(主要職能是資源保護(hù))與多種經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系等。在梳理關(guān)系方面，要秉承責(zé)權(quán)利對(duì)等原則，明確管理機(jī)構(gòu)，確定中央與地方事權(quán)、部門間事權(quán)、區(qū)域間事權(quán)、流域間事權(quán)，探索形成統(tǒng)一、規(guī)范、有效的管理體制。

b. 根據(jù)景區(qū)類型進(jìn)行分類管理。調(diào)查分析顯示，景區(qū)類型對(duì)管理效能有顯著影響。水利風(fēng)景區(qū)大部分屬于多功能生產(chǎn)型景區(qū)，如水庫型、灌區(qū)型、城市河湖型等。不同類型水利景區(qū)保護(hù)目標(biāo)差異較大，同一類型水利風(fēng)景區(qū)保護(hù)目標(biāo)有時(shí)候差異也很大。美國(guó)國(guó)家公園的分類更為細(xì)致，分為國(guó)家湖岸、國(guó)家保護(hù)地、國(guó)家保留地、國(guó)家娛樂區(qū)、國(guó)家河流、國(guó)家風(fēng)景河流和航道等19種類型。因此，國(guó)家公園改革中要重視水利風(fēng)景區(qū)類型的差異，在不同保護(hù)目標(biāo)、不同關(guān)鍵資源類型的國(guó)家公園開展試點(diǎn)，制定和完善國(guó)家公園分類管理制度。

c. 試點(diǎn)跨流域、市場(chǎng)化、多功能間生態(tài)補(bǔ)償制度。調(diào)查分析顯示，景區(qū)管理效能與其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平有顯著差異關(guān)系，大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)存在保護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象。生態(tài)資源的公共性和外部性，決定了需要明確國(guó)家公園在生態(tài)補(bǔ)償中的地位。2016年4月底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確了“將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容”，水利風(fēng)景區(qū)是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要成員，作為國(guó)家公園體制試點(diǎn)重要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，水利風(fēng)景區(qū)，尤其是水源保護(hù)地應(yīng)該作為重點(diǎn)。水利風(fēng)景區(qū)在探索國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償中，有其獨(dú)特性，很多水利風(fēng)景區(qū)承擔(dān)供水、發(fā)電、灌溉、旅游等多種功能，因此可以將水資源多用途間的生態(tài)補(bǔ)償為國(guó)家公園提供示范經(jīng)驗(yàn)。

d. 妥善處理好自然保護(hù)地與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系，以生態(tài)保護(hù)促民生改善。社區(qū)居民享有發(fā)展優(yōu)先權(quán)，促進(jìn)社區(qū)參與和扶持社區(qū)發(fā)展是水利風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)，可以采取以下措施：①尊重國(guó)家公園周邊的土地發(fā)展權(quán)，充分認(rèn)識(shí)社區(qū)管理問題的重要性。將土地發(fā)展權(quán)與土地權(quán)屬的調(diào)整、規(guī)劃的變更、稅收優(yōu)惠聯(lián)系起來，保障土地所有者的權(quán)益。把社會(huì)管理工作內(nèi)容納入保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和地方政府的管理目標(biāo)及職責(zé)。②引導(dǎo)建立社區(qū)參與機(jī)制。政府作為社區(qū)居民利益的代表，加強(qiáng)引導(dǎo)、指導(dǎo)，提高群眾的參與意識(shí)，提倡群眾自擬與政府指導(dǎo)共建社區(qū)管理規(guī)則。③編制居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。在景區(qū)建設(shè)或管理中，保障居民的財(cái)產(chǎn)安全，存在征地?fù)Q取社區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的行為時(shí)，應(yīng)給予合理補(bǔ)償。④暢通利益訴求渠道，公開景區(qū)建設(shè)及資源規(guī)劃的各種信息。

e. 管理和經(jīng)營(yíng)分離，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。水利風(fēng)景區(qū)大多由水管單位或事業(yè)單位管理，管理與經(jīng)營(yíng)交叉，從水資源多種經(jīng)營(yíng)中所產(chǎn)生收益沒有規(guī)定也沒有動(dòng)力返還因恢復(fù)多種經(jīng)營(yíng)所造成的破壞和維護(hù)水生態(tài)環(huán)境，影響了水利風(fēng)景區(qū)的管理效能。在國(guó)家公園管理中，應(yīng)將管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，通過特許經(jīng)營(yíng)合同向用戶提供必要的商業(yè)服務(wù)，規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)應(yīng)與國(guó)家公園資源和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)一致，并制定和示范健全的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。

f. 加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)督管理，完善國(guó)家公園制度體系。加快國(guó)家公園立法，保障國(guó)家公園體制改革的順利進(jìn)行。編制國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理布局國(guó)家公園分區(qū)，分類建立國(guó)家公園管理體系。制定和細(xì)化自然資源調(diào)查評(píng)估、規(guī)劃、用地分類、管控、調(diào)查評(píng)估、巡護(hù)管理和生物多樣性監(jiān)測(cè)等標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和指導(dǎo)性。嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃管控、建設(shè)管控和活動(dòng)管控，并配套資源監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急防治等措施。