丁苗苗

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

建國(guó)以來(lái),特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)少數(shù)民族教育事業(yè)有了很大的發(fā)展,對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起了積極的推動(dòng)作用,但是由于民族地區(qū)惡劣的自然地理和封閉的社會(huì)環(huán)境等因素,制約著民族教育事業(yè)的發(fā)展。從自治區(qū)、自治州、自治縣,財(cái)政大都靠國(guó)家的補(bǔ)貼來(lái)維持,對(duì)教育的支持非常有限。當(dāng)前民族教育的突出問(wèn)題是,辦學(xué)條件差、難以保證基本的教學(xué)需要,與內(nèi)地差距不斷擴(kuò)大。加上民族地區(qū)居住分散,學(xué)校的人員編制和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支均大于內(nèi)地學(xué)校,而且少數(shù)民族文字教材品種少、印量少、成本高每年虧損上千萬(wàn)元;許多貧困地區(qū)的中小學(xué)實(shí)行減免學(xué)雜費(fèi)和課本費(fèi)以及寄宿制學(xué)校學(xué)生的生活和教師的地區(qū)補(bǔ)貼,又需要增加許多特殊開(kāi)支等等,增加了民族教育經(jīng)費(fèi)的壓力,抑制了教育事業(yè)的發(fā)展,嚴(yán)重阻礙著整個(gè)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步。

本文在充分吸取和借鑒已有研究的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)提出了我國(guó)民族教育政策現(xiàn)存問(wèn)題,并加以淺析。希望借此為進(jìn)一步發(fā)展民族地區(qū)的教育事業(yè),推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展做出有益的探索。

關(guān)鍵詞:民族地區(qū);義務(wù)教育;公用經(jīng)費(fèi);經(jīng)費(fèi)投入

面對(duì)新的形勢(shì)與挑戰(zhàn),我國(guó)的民族教育經(jīng)費(fèi)政策也面臨新的調(diào)整與轉(zhuǎn)向,雖然國(guó)家根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際,采取并制訂了一系列行之有效的民族教育政策,并取得豐碩的成果,但也存在不足。因此,需要通過(guò)大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部政策的創(chuàng)新、增加對(duì)民族教育經(jīng)費(fèi)投入政策的創(chuàng)新、多種形式舉辦民族教育政策的創(chuàng)新、培養(yǎng)本民族教師隊(duì)伍以及學(xué)生德育工作政策的創(chuàng)新的創(chuàng)新等路徑,促進(jìn)中華各民族文化的融合與發(fā)展。根據(jù)新的財(cái)政體制,統(tǒng)籌安排并恢復(fù)和發(fā)展少數(shù)民族教育所需資金,增加對(duì)民族教育經(jīng)費(fèi)投入政策的創(chuàng)新、多種形式舉辦民族教育政策的創(chuàng)新,使得少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)快速發(fā)展。

我國(guó)少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)使用中現(xiàn)存的問(wèn)題大致有以下幾點(diǎn):

(一)教育經(jīng)費(fèi)缺口大

由于歷史和地理原因,少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平還相當(dāng)滯后。但現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)投入制度始終未能從根本上解決少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展的問(wèn)題,究其原因是未能體現(xiàn)少數(shù)民族自身的特殊性。西部民族地區(qū)多為貧困地區(qū),受貧困影響,少數(shù)民族教育水平十分落后。截止2002年底,全國(guó)民族地區(qū)699個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位中,只有358個(gè)縣(旗)市、區(qū)實(shí)現(xiàn)了“兩基”目標(biāo),僅占總數(shù)的51%。在人口10萬(wàn)以下的22個(gè)少數(shù)民族中有12個(gè)民族達(dá)到小學(xué)文化程度的人口比例不到全國(guó)平均水平的一半。究其根本原因主要是教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。以雙江縣和滄源縣為例(表1),可以看出少數(shù)民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)缺口很大,滄源縣高達(dá)1億多元,而同期漢族地區(qū)國(guó)家級(jí)貧困縣—重慶城口縣的教育經(jīng)費(fèi)缺口才5760萬(wàn)。由于縣的財(cái)政財(cái)力有限,兩縣教育支出占財(cái)政總收入的比重已是很高,雙江縣達(dá)75.9%,滄源縣達(dá)92.4%。但教育經(jīng)費(fèi)仍存在巨大缺口,雙江縣、滄源縣政府已連續(xù)三年沒(méi)給學(xué)校劃撥任何辦公經(jīng)費(fèi)。在所調(diào)查的10余所中小學(xué)中,由于沒(méi)有水電費(fèi),有的學(xué)校又回到煤油燈時(shí)代,學(xué)生晚上點(diǎn)蠟燭或者油燈上自習(xí)。不少村小為了省錢,迫不得已將辦公電話也停了,學(xué)校維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)已十分艱難,一當(dāng)?shù)亟逃衷鴩@息道“有時(shí)真想讓學(xué)生回家算了”。

表1 少數(shù)民族自治縣2003年財(cái)政收支情況 (單位:萬(wàn)元)

(二)民族教育?？罘N類多與數(shù)量少的矛盾突出

國(guó)家通過(guò)政策傾斜,幫扶少數(shù)民族教育的發(fā)展,特別是稅費(fèi)改革和取消農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)附加后,中央和地方增撥了許多種類的教育?？?也加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。但由于運(yùn)行機(jī)制本身的不合理,種類繁多的教育專款與各民族自治縣所得教育?？羁傤~太小形成了巨大反差。2007年用于少數(shù)民族地區(qū)的?？钸_(dá)27項(xiàng)之多,但雙江縣僅獲得409.79萬(wàn)元,平均每項(xiàng)教育專款分配額15.18萬(wàn)元,占年度?？羁傤~的5.7%。滄源縣也僅分配到664.55萬(wàn)元,與缺口的1億多教育經(jīng)費(fèi)相比,上級(jí)的教育?？钪荒苁歉粞ドΠW。不僅如此,教育?？钸€常常被擠占、挪用、克扣。

表2 民族自治縣教育?？顨v年分配比較情況

(三)“三免政策”背離民族教育實(shí)際情況

少數(shù)民族自治縣多為國(guó)家級(jí)貧困縣,截止2002年底全國(guó)民族地區(qū)仍有341個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)“普九”,占總數(shù)的49%。在這些多為寄宿制和半寄宿制的少數(shù)民族學(xué)校,學(xué)生除了要交書(shū)本費(fèi)和雜費(fèi),還要交糧食給學(xué)校。多數(shù)學(xué)生由于家庭貧困不僅不能交齊書(shū)本費(fèi)和雜費(fèi),連在學(xué)校吃的糧食都交不上,多數(shù)適齡兒童仍因貧困而失學(xué)。失學(xué)率和輟學(xué)率居高不下,嚴(yán)重影響了民族地區(qū)“普九”的實(shí)施。從表3來(lái)看,小學(xué)適齡兒童入學(xué)率很高,但從小學(xué)和初中的入學(xué)率來(lái)看,幾乎一半的人都沒(méi)有讀完九年義務(wù)教育,滄源佤族自治縣初中生入學(xué)率僅為39.14%。從小學(xué)完學(xué)率也可以看出,少數(shù)民族學(xué)生流失率很大,對(duì)云南雙江縣勐勐鎮(zhèn)千福村的實(shí)際調(diào)查結(jié)果更是驚人。該村讀完6年小學(xué)的只有24.3%,多數(shù)讀到小學(xué)三年級(jí)就輟學(xué)了,初中的入學(xué)率更低,該鎮(zhèn)的初中生入學(xué)率僅為37.8%,輟學(xué)率高達(dá)70%以上,文盲、半文盲人數(shù)比例不斷增大,其原因多為家庭貧困。雙江縣農(nóng)村全年人均純收入僅810元,滄源縣農(nóng)民人均純收入僅為893元。且少數(shù)民族家庭多為二孩和三孩;但面對(duì)“一費(fèi)制”后小學(xué)每期60元的教材費(fèi)和20元的雜費(fèi),90%以上的家庭表示不能接受。

表3 云南省臨滄地區(qū)少數(shù)民族受教育情況(2003)

為了加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)教育投入的傾斜力度,國(guó)家專門出臺(tái)了“三免”政策(免雜費(fèi)、課本費(fèi)、文具費(fèi)),對(duì)人口在10萬(wàn)以下的少數(shù)民族和藏族地區(qū)學(xué)生實(shí)行“三免”,以確保貧困學(xué)生實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)利。但政策只以人口數(shù)量作為依據(jù),嚴(yán)重脫離了實(shí)際情況。如佤族也屬于國(guó)家應(yīng)幫扶的對(duì)象,只因人口數(shù)量不符合標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致大范圍的失學(xué)和輟學(xué)。這種政策只能照顧到極少數(shù)的學(xué)生,有點(diǎn)“撒胡椒面”的意味,并不能從根本上解決少數(shù)民族教育投入短缺的問(wèn)題。如:2003年滄源縣獲“三免”教育經(jīng)費(fèi)共106.20萬(wàn)元,對(duì)68所學(xué)校的1700名初中生和4500名小學(xué)生分別減免了人均42.5元和67.5元,相對(duì)2003年11445人在校民族學(xué)生而言范圍顯得太窄。

(四)地區(qū)間經(jīng)費(fèi)投入不均衡

(1)教育支出在東、中、西部差異明顯。受歷史和現(xiàn)實(shí)的各種因素的影響,改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距急劇擴(kuò)大,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距導(dǎo)致了教育投入水平間的較大差距,加之各地方政府對(duì)教育的重要程度認(rèn)識(shí)不一致,使得教育支出差異進(jìn)一步擴(kuò)大。這種教育支出的區(qū)域性差異恰好反映了我國(guó)東中西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。正是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá),導(dǎo)致了地方教育投入的匱乏,無(wú)法滿足發(fā)展教育所需的基本資金,很難吸引到優(yōu)秀的教育人才,致使教育水平的低下。

(2)城市與農(nóng)村之間差異明顯。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村教育一直處在投資不足的狀態(tài),農(nóng)村普通中小學(xué)的人均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)一直低于全國(guó)平均水平。教育經(jīng)費(fèi)不足,造成了農(nóng)村教育設(shè)施、教育條件、教育人才的嚴(yán)重落后。嚴(yán)重制約著教育條件的改善和教育資源,特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)展。

(3)教育支出結(jié)構(gòu)不合理。高等教育經(jīng)費(fèi)的投入占比過(guò)高,所占比例不僅高于與我國(guó)同檔次的低收入國(guó)家,還高于發(fā)達(dá)國(guó)家。幾乎都由政府提供,能夠真正接受到高等教育的人,在 總?cè)丝谥兴急壤⒉淮?因此,在經(jīng)費(fèi)上,顯得高等教育的投入有些偏高。而提高國(guó)民基本素質(zhì)的關(guān)鍵并不在于高等教育,而是在于初等教育上,相對(duì)于我國(guó)龐大的人口基數(shù),教育支出對(duì)于高等教育的支持力度有些偏高,由此也從一個(gè)側(cè)面反映出初等教育投入經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足。

(五)教育腐敗

教育腐敗是指在教育領(lǐng)域中掌握公共權(quán)力的公職人員在行使權(quán)力的過(guò)程中,違反制度規(guī)則謀取私利的行為。教育腐敗的主體是教育公職人員,客體是公共權(quán)力,兩者缺一不可。教育機(jī)構(gòu)雖然一向都以“清水衙門”自居,但由于社會(huì)上不良風(fēng)氣的影響,社會(huì)中的一些腐敗現(xiàn)象在教育系統(tǒng)中也日漸盛行。遼寧撫順市六中領(lǐng)導(dǎo)班子貪污案也是震驚全國(guó),校長(zhǎng)、黨總支書(shū)記、教導(dǎo)主任及三名財(cái)務(wù)人員串通,在1996年8月至1999年8月之間,將學(xué)校賬外資金107萬(wàn)私分;2013年浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院愿常務(wù)副院長(zhǎng)陳英旭將1022.6646萬(wàn)元專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)套取或變現(xiàn),非法占為己有。教育腐敗比比皆是,2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出將首次達(dá)到占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo),初步測(cè)算為2.2萬(wàn)億元。國(guó)務(wù)委員劉延?xùn)|日前強(qiáng)調(diào),一定要把錢管好,確保資金安全,決不允許出現(xiàn)奢侈浪費(fèi)和貪污腐敗行為。加強(qiáng)對(duì)落實(shí)4%目標(biāo)的教育經(jīng)費(fèi)使用情況的檢查監(jiān)督。要完善規(guī)章制度,嚴(yán)格教育經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)和批準(zhǔn)制度,完善各級(jí)各類學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度,推進(jìn)高校總會(huì)計(jì)師委派制度,增強(qiáng)決策過(guò)程的規(guī)范化、公開(kāi)化、透明化,做到過(guò)程有監(jiān)督,事后有評(píng)估,堅(jiān)決制止和杜絕教育經(jīng)費(fèi)被套取或?yàn)E用。

教育腐敗嚴(yán)重危及教育機(jī)會(huì)的公平分配,危及貧困學(xué)生的入學(xué)權(quán)利。同時(shí)影響了教育資源的有效配置和育人功能的發(fā)揮,破壞社會(huì)風(fēng)氣。

高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化的具有必要性與可行性。由此,提出以下建議:

1、針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)缺口大問(wèn)題,中央特設(shè)少數(shù)民族教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),并鼓勵(lì)多渠道增加民族教育的投入。調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和廣大人民群眾辦教育的積極性,堅(jiān)持國(guó)家扶持與自力更生相結(jié)合的原則,多渠道增加民族教育的投入;爭(zhēng)取從各項(xiàng)少數(shù)民族補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)中挪出一部分經(jīng)費(fèi)辦教育;爭(zhēng)取社會(huì)各方面支持民族教育的發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,高等教育財(cái)政體制進(jìn)行了一系列深刻的改革,多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的新格局正在逐步形成,包括中央政府投入,學(xué)雜費(fèi),高校助學(xué)資助體系,科研經(jīng)費(fèi)等。這種多元化來(lái)源格局是由發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求所決定的。

2、針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入不合理問(wèn)題,首先,應(yīng)該按照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,確保義務(wù)教育財(cái)政投入的適度增長(zhǎng),逐步的調(diào)整我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入中資金的分配結(jié)構(gòu),借鑒他國(guó)先進(jìn)的教育財(cái)政管理模式,確保義務(wù)教育財(cái)政支出的充足與均衡。其次,完善我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入資金的監(jiān)管,確保義務(wù)教育階段學(xué)生經(jīng)費(fèi)、師資水平以及學(xué)校建設(shè)水平的均衡。建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度,并對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制以及執(zhí)行進(jìn)行全面的監(jiān)督,確保義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)能夠及時(shí)的全額撥付。同時(shí),應(yīng)該完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)信息的公開(kāi),重點(diǎn)公開(kāi)義務(wù)教育資金投入規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及成效,通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)義務(wù)教育的收支狀況進(jìn)行公開(kāi),督促管理部門嚴(yán)格確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的公平性。最后,調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育中的公用經(jīng)費(fèi)撥款額的方法,采取權(quán)重分配的方法提高公用經(jīng)費(fèi)總額。應(yīng)該注意采取差異化的財(cái)政投入,采取優(yōu)先發(fā)展的模式,集中財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持農(nóng)村薄弱學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),為弱勢(shì)群體享受公平、均等義務(wù)教育提供基本條件。按照不同區(qū)域、城鄉(xiāng)以及受教育群體之間的差距,合理的配置財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,以確保不同區(qū)域不同群體在享受義務(wù)教育公共服務(wù)資源方面的均等性。

3、針對(duì)資源配置不合理問(wèn)題,可實(shí)行義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。采取計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的方式,兼顧公平和效率兩方面的要求,即高等教育資源的配置使社會(huì)不同群體得到公平對(duì)待的同時(shí),有利于激勵(lì)高等教育系統(tǒng)在資源籌集和使用中國(guó)提高效益。高等教育資源配置方式首先取決于高等教育的性質(zhì),在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,高等教育是屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。一方面,高等教育對(duì)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極其重要的意義,讀高等教育的投入是社會(huì)收益很高的投資。另一方面,接受高等教育對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō),也有很高的個(gè)人收益率。因此,高等教育服務(wù)在消費(fèi)上具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。

在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中,“利益獲得”和“能力支付”是最為重要的兩條原則?！袄娅@得”原則即誰(shuí)從高等教育中受益,誰(shuí)就應(yīng)分擔(dān)高等教育的經(jīng)費(fèi),獲得的利益越多,分擔(dān)的費(fèi)用越多?！澳芰χЦ丁痹瓌t即所有從高等教育中獲益的人,都應(yīng)按其支付能力大小分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi),能力越大,分擔(dān)越多。教育不僅使社會(huì)受益,而且使個(gè)人受益。從高等教育中受益的個(gè)人及社會(huì)的有關(guān)方面獲得的利益和支付能力分擔(dān)一定的高等教育費(fèi)用是具有堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)的。設(shè)立這一制度的直接目的在于對(duì)落后地區(qū)的教育財(cái)政和教育資源進(jìn)行補(bǔ)助,從制度上解決義務(wù)教育財(cái)政不平衡的問(wèn)題,最終實(shí)現(xiàn)教育公平。

4、針對(duì)教育腐敗問(wèn)題,應(yīng)該增加對(duì)權(quán)力的約束與監(jiān)督,提高查處腐敗的概率,實(shí)行校務(wù)公開(kāi),強(qiáng)化民主監(jiān)督,教職工參與學(xué)校民主管理的制度化建設(shè)落到實(shí)處。使提高教師的合理收入和福利待遇,從而有效抵制誘惑,大大減少了教育腐敗的問(wèn)題。

民族教育是民族地區(qū)發(fā)展之根本。民族教育的成效如何將直接影響到國(guó)家發(fā)展之根本,少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)以及各項(xiàng)專門用于發(fā)展民族地區(qū)地區(qū)的補(bǔ)助費(fèi)則是民族教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提。因此,國(guó)家對(duì)于民族教育的重視與日俱增,對(duì)經(jīng)費(fèi)的撥放和投入也在逐漸增加,與此同時(shí),對(duì)于少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)的管理和使用也日趨科學(xué)化和合理化。

少數(shù)民族地區(qū)教育在很大程度上是“多元一體”的多元文化教育,與其它貧困地區(qū)相比有著更特殊的戰(zhàn)略意義。同時(shí),“木桶理論”告訴我們,整個(gè)中華民族教育的發(fā)展取決于木桶中最短的那一塊— —少數(shù)民族教育的發(fā)展。因此,在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,對(duì)少數(shù)民族地區(qū)教育投入體制、投入方式、投入渠道、投入比例等方面應(yīng)采用特殊政策,甚至可通過(guò)建立新的法律制度來(lái)保證這一“特區(qū)”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入,超常規(guī)地促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。