陳曉燕

（銅陵學(xué)院 金融學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

0 引言

近年來，銅陵政府投融資領(lǐng)域的深化改革使得全市綜合實力躍上新臺階，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共事業(yè)發(fā)展使得人民生活及生態(tài)環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加速推進使得經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新氣象?？傊?，全市政治、經(jīng)濟、文明、生態(tài)等各個領(lǐng)域均取得了顯著的成績，而政府投融資起到了非常重要的推動作用。同時，銅陵政府投融資也存在諸多問題，將會制約地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展，尤其是在當前金融新常態(tài)下[1]，對政府投融資進行創(chuàng)新研究十分有必要。

1 銅陵政府投融資近年來發(fā)展概況

1.1 全社會固定資產(chǎn)投資正常運行

第一，“十二五”期間，銅陵市固定資產(chǎn)投資累計達到3236億元（不含樅陽縣，下同），是“十一五”期間累計的3.1倍；2015年固定資產(chǎn)投資額最高達871億元，是2010年（“十一五”末）的2.4倍，同比增長率居全省第六位。第二，銅陵市人均固定資產(chǎn)投資額在穩(wěn)步提升，2015年高達118027元/人，是2010年的2.4倍；2015年銅陵市人均固定資產(chǎn)投資額高于全省78629元/人。第三，“十二五”期間，銅陵固定資產(chǎn)投資產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)累計計算如下：第一產(chǎn)業(yè)投資占比為2.1%、第二產(chǎn)業(yè)投資占比為47.1%、第三產(chǎn)業(yè)投資占比為50.8%，銅陵市第三產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率較低，提升空間很大。各年度數(shù)據(jù)詳見表1。

1.2 政府財政投融資工作穩(wěn)步推進

“十二五”期間，銅陵市政府財政投融資工作穩(wěn)步推進。根據(jù)銅陵市財政局公布的“十二五”財政工作回顧報告，銅陵市財政收入實現(xiàn)平穩(wěn)增長，其中2015年全市財政收入完成135億元，較2010年增長52%，年均增長率為約9%。同時，改善民生成效提升。其中2015年全市財政支出完成110.2億元，較2010年提高13.8個百分點。另一方面，全市積極整合資金扶持企業(yè)發(fā)展，支持實體發(fā)展方式不斷創(chuàng)新，比如2013年設(shè)立支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等發(fā)展的“1+4”專項資金；認真落實惠農(nóng)政策，借助美好鄉(xiāng)村建設(shè)，推動財政投入，且積極申報農(nóng)業(yè)發(fā)展試點，爭取試點資金等。

1.3 依托項目建設(shè)擴大有效投入

近年來，銅陵各級政府認真落實以投資促增長的政策措施，實施“千百十億工程”，以項目建設(shè)為支撐，擴大有效投入。根據(jù)《關(guān)于銅陵市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2016年計劃的報告》，“十三五”規(guī)劃項目庫共梳理出563個項目，總投資達5541億元，較“十二五”規(guī)劃項目庫增加167個項目，投資額增加2690億元。全市以項目建設(shè)為重要抓手，圍繞民生建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、貧困地區(qū)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施以及社會公共事業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域開展項目謀劃，以項目提質(zhì)提效為核心，積極推進經(jīng)濟發(fā)展。

1.4 政府融資平臺積極作為

2008年以來，我國地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展，銅陵市的政府融資平臺融資能力不斷提升，據(jù)調(diào)查可知：銅陵市建設(shè)投資控股有限公司是銅陵市最有影響力的綜合性融資平臺，主要職責是負責城市建設(shè)、融資、運營和還貸。2015年市建投公司在安置房和保障房中梳理落實棚戶區(qū)改造房源3861套；2016年積極參與投資城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及23.6億元投資額；通過發(fā)行專項債券、置換項目貸款等方式降低融資成本。銅陵大江投資控股集團有限公司做為銅陵區(qū)縣級政府融資平臺，近年來努力嘗試開辟新的融資渠道，2016年成功發(fā)行短期融資券和公司債，截止2016年4月底，直接融資22.5億元，占總債務(wù)的50%，且融資成本下降至年利率6.76%；2016年7月公開發(fā)行小微企業(yè)增信集合債券，所籌資金將主要用于支持銅陵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轄內(nèi)企業(yè)發(fā)展等。

2 存在的主要問題

銅陵政府投融資近年來發(fā)展狀況良好，為帶動地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是無疑也存在著很多問題。

2.1 政府投融資模式缺乏創(chuàng)新

政府的融資模式主要是國家政策性銀行貸款以及商業(yè)銀行貸款，政府融資對于銀行的信貸資金依賴性很強，間接融資比重較高，直接融資占比相對較低，據(jù)統(tǒng)計: “十二五”期間，銅陵全社會固定資產(chǎn)投資資金的11.4%來自于國內(nèi)貸款，約2倍于國家預(yù)算資金；發(fā)行債券籌集的資金約占1.2%；社會融資中直接融資占38%，通過貸款融資約占62%。全市利用資本市場直接融資進展較為緩慢，增長速度遠落后于全省平均水平，“十二五”全市直接融資完成205億元，較十一五累計額增長79%，但卻落后全省水平55個百分點；全省占比5.3%，較十一五下跌1.6個百分點，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)詳見表2。全市雖在融資模式創(chuàng)新上進行嘗試，比如2015年銅陵運用PPP模式運作城市排水一體化項目，但B O T、T O T、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)投資基金、金融租賃等融資模式并未能得到廣泛采用。

表2 銅陵及全省社會融資相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計表 （單位：億元）

2.2 政府投融資環(huán)境有待進一步優(yōu)化

目前，銅陵市一些地方性金融法規(guī)條例、規(guī)章制度不健全，地方金融管理機構(gòu)職責不明確，導(dǎo)致地方金融體系發(fā)展規(guī)劃不足。同時，涵蓋政府、企業(yè)和個人的信用體系建設(shè)不夠健全，債權(quán)人保護機制不到位，金融機構(gòu)放貸積極性受到抑制。另一方面，區(qū)域金融改革優(yōu)勢和特色體現(xiàn)不足，方向和任務(wù)還不夠明確。近年來，隨著我國金融體制改革的不斷深化，具有專項性的、“自下而上”的區(qū)域性金融改革已成為其中的一項重要內(nèi)容，對金融改革和區(qū)域發(fā)展具有重要意義和推動作用[2]。從銅陵市情況看，雖然已有不少設(shè)想，但總體看區(qū)域優(yōu)勢和特色體現(xiàn)不足，方向和任務(wù)還不夠明確，區(qū)域金融改革仍有待突破。

此外，地方金融體系建設(shè)有待加強。銅陵市金融體系仍然由銀行主導(dǎo)，非銀行金融機構(gòu)發(fā)展較為緩慢，尚未形成金融產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的局面，金融業(yè)增加值增長緩慢，且在地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比仍然偏低?！笆濉逼陂g銅陵金融業(yè)增加值增長率自2012年開始逐年下滑，2014年增長率最低為8.5%。城鄉(xiāng)金融資源分布不均衡，市各類金融機構(gòu)主要集聚在市區(qū)，縣域金融機構(gòu)以國有大型銀行業(yè)金融機構(gòu)為主，農(nóng)商行、農(nóng)信社等地方金融機構(gòu)實力弱小，難以與國有大銀行抗衡。從地方金融服務(wù)體系看，金融中介服務(wù)機構(gòu)較少，新型金融主體發(fā)展不足，創(chuàng)業(yè)投資、風險投資等各類股權(quán)投資機構(gòu)數(shù)量少，融資擔保體系建設(shè)尚不完善[3]。

2.3 投融資主體單一且資金缺口加大

目前，銅陵市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會公共事業(yè)建設(shè)等大都是政府投資為主，而在政府投融資體系中，存在管理主體和投資主體不明確，鼓勵社會資本進入的政策環(huán)境未有效營造、利益激勵機制不完善等諸多問題。近年來銅陵在城市道路建設(shè)、城市公益事業(yè)等項目建設(shè)上，市場投資準入門檻較高，政府一股獨大，這一缺乏競爭的資本經(jīng)營方式被實踐證明普遍低效率，政府很難依靠自身的運營實現(xiàn)投資的良性循環(huán)。另外，政府雖積極引導(dǎo)國外和民間資金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及實體經(jīng)濟投資，但由于風險投資資本市場運作機制以及風險資金退出機制等尚不完善，阻礙了民間資金進入的積極性。

另一方面，十二五期間銅陵市財政收入與支出增長不平衡，全市財政收入增長落后于財政支出的增長，支出增長率高于收入增長率5.2個百分點。銅陵市工業(yè)稅收增收壓力加大，加上房地產(chǎn)市場低迷等各種矛盾交織，財政收入增幅將逐步減小。根據(jù)銅陵市未來五年的發(fā)展規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃項目庫共梳理出563個項目，總投資達5541億元，每年需要的資金都在1000億元以上；且銅陵市實有負債200多億元，預(yù)估平均每年需要支付的利息約30億-50億元。據(jù)目前經(jīng)濟形勢進行預(yù)測，銅陵市未來五年財政收入增幅下滑、投資總量加大、債務(wù)高筑，政府投資資金缺口將逐步擴大。

2.4 政府投融資平臺風險日益增大

目前，銅陵投融資平臺面臨的風險日益加大。首先，債務(wù)風險較大。一方面銅陵市融資平臺投資的項目一般投資周期較長、利潤低、回收慢；另一方面市場化的土地交易模式易受到土地價格的波動和中央政府宏觀調(diào)控政策的影響，使得債務(wù)償還得不到有效保障。例如銅陵市建投公司債務(wù)負擔過重，資產(chǎn)負債率過高，2015年銅陵市建投公司城市建設(shè)和還本付息已進入高峰期，預(yù)計還本付息額高達53.7億元，2015年末債務(wù)總額高達214億元，資金缺口巨大。而我市則由地方財政對平臺債務(wù)兜底，間接地鼓勵了地方政府通過提供擔保和過度舉債來進行經(jīng)濟建設(shè)，潛藏著巨大地債務(wù)和財政風險。其二，流動性風險較大。銅陵市建投公司目前的負債規(guī)模已遠超市財政的實際承受能力，如果銀行融資未能有序銜接，隨時可能出現(xiàn)流動性風險。其三，運營風險較大。全市融資平臺投融資運營缺乏有效的公共監(jiān)督，比如基礎(chǔ)設(shè)施項目具有公益性，但基礎(chǔ)設(shè)施收費并未向社會征詢意見，運營的賬目也未公開披露等，財政投融資信息不透明，缺乏社會監(jiān)督和債務(wù)監(jiān)管，加大了投融資平臺的運營風險。其四，管理風險較大。地方投融資平臺的人事、財務(wù)和投融資的決策權(quán)一般是由政府掌握[4]，加上內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不完善，多頭借款、違規(guī)挪用等問題普遍存在。

近年來，隨著“去杠桿化”約束機制的提出，土地出讓的市場格局發(fā)生變化，財政收入增幅下滑，地方債務(wù)高企，互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展，多層次的資本市場體系逐步健全、金融產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮，傳統(tǒng)的投融資模式亟需調(diào)整。課題組經(jīng)深入研究，以市場價值導(dǎo)向的金融新常態(tài)為發(fā)展背景，以銅陵投融資模式創(chuàng)新為切入點，提出有效的銅陵投融資優(yōu)化建議。

3 優(yōu)化建議與對策

3.1 推動投融資模式創(chuàng)新

3.1.1 結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展契機推動投融資模式創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)和金融結(jié)合形成的互聯(lián)網(wǎng)金融具有便捷、高效、低成本等特點[5]，逐步成長為新投融資模式，一方面對于引導(dǎo)民間資本投資，破解政府投資資金短缺的問題具有天然的優(yōu)勢，一方面擴展了廣大中小投資者的投資渠道，有利于實現(xiàn)普惠金融，提高了投資和融資的雙重效用。鑒于政府投融資引入民間資本的發(fā)展訴求和對于信用風險的防范，建議打造“政府投資+政策性銀行擔保+地方性銀行第三方支付”的服務(wù)于地方經(jīng)濟的區(qū)域P2P融資平臺。建議銅陵政府視情況獨立開發(fā)建設(shè)、聯(lián)合開發(fā)建設(shè)或者與平臺合作的方式嘗試鼓勵利用眾籌為民生工程項目、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)項目等進行融資，積極營造信用、技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)等環(huán)境，在現(xiàn)有法律許可范圍內(nèi)探索股權(quán)式眾籌的推廣應(yīng)用。為防控道德風險和市場風險，建議監(jiān)管部門嚴把市場準入關(guān)，制定相關(guān)法規(guī)明確投融資雙方的權(quán)利義務(wù)，對網(wǎng)上合同的有效性提供法律依據(jù)，充分維護投資者的資金安全和信息安全[6]。建議政府相關(guān)部門加快引進互聯(lián)網(wǎng)金融人才步伐，積極推動地方高校培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)金融人才。

3.1.2 依托多層次資本市場推動投融資模式創(chuàng)新

在“三期疊加”背景下，安徽經(jīng)濟步入新常態(tài)，為拓寬政府融資渠道，全省樹立“大融資”理念，積極推進區(qū)域多層次資本市場建設(shè)，通過實現(xiàn)直接融資股權(quán)與債權(quán)融資“雙輪驅(qū)動”，公募與私募融資“雙軌并行”。建議銅陵政府對對已上市公司的分紅制度進行約束，通過重視投資者回報提升股票價值，從而優(yōu)化新股發(fā)行和增發(fā)環(huán)境；由于中小企業(yè)版、創(chuàng)業(yè)版、新三板、產(chǎn)權(quán)交易中心等場內(nèi)外交易市場的上市條件和費用各不相同，結(jié)合公司發(fā)展規(guī)模以及發(fā)展階段，應(yīng)有不同的市場定位。嘗試與合馬蕪等兄弟城市合作，發(fā)展區(qū)域性股權(quán)投資市場、產(chǎn)權(quán)交易市場和創(chuàng)業(yè)投資市場等。針對銅陵土地儲備、國有資產(chǎn)等政府不動產(chǎn)可開發(fā)不動產(chǎn)資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品，針對中長期經(jīng)營型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目貸款以及大型企業(yè)或企業(yè)集團貸款等優(yōu)質(zhì)貸款，由于期限較長且未來現(xiàn)金流有保障，可依托國開行推廣信貸資產(chǎn)證券化或未來收益證券化類產(chǎn)品。發(fā)展資產(chǎn)證券化的同時，應(yīng)推進區(qū)域性資產(chǎn)支持證券轉(zhuǎn)讓市場建設(shè)，在建設(shè)過程中建議政府加大對其的財稅政策支持力度?？傊~陵市應(yīng)該積極利用區(qū)域多層次資本市場，有助于投融資模式多元化。

3.1.3 以金融產(chǎn)品創(chuàng)新推動投融資模式創(chuàng)新

結(jié)合銅陵經(jīng)濟發(fā)展水平和區(qū)域經(jīng)濟地位現(xiàn)狀，建議全市應(yīng)在繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)銀行信貸融資的基礎(chǔ)上，積極探索新型信貸融資模式，比如銀團貸款、產(chǎn)業(yè)鏈信貸模式等，并加快推廣其應(yīng)用步伐。銀團貸款操作形式多樣，不僅可向融資方提供多種形式貸款，且融資方可以選擇不同的貨幣或貨幣組合。針對全市城市交通建設(shè)項目等重點建設(shè)項目，企業(yè)集團或大中型企業(yè)的重大項目、技術(shù)創(chuàng)新或大型設(shè)備租賃等大額資金需求可采取銀團貸款。建議政府積極倡導(dǎo)發(fā)展銀團貸款，視銀團貸款發(fā)展情況適時推進區(qū)域性銀團貸款交易系統(tǒng)平臺建設(shè)，逐步建立銀團貸款轉(zhuǎn)讓交易機制和和退出機制。除此，通過推廣政府和社會資本合作模式，由于既適用于盈利性項目，比如城市交通、港口、衛(wèi)生保健等，又適用于非盈利性項目，比如污水處理、保障性住房等，可以根據(jù)需要和財力狀況，通過PPP、特許經(jīng)營等方式，在重大交通、水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等“短板”領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資瓶頸制約。

3.2 優(yōu)化投融資環(huán)境

為加快促進銅陵投融資模式創(chuàng)新，需進一步優(yōu)化金融投融資制度和業(yè)態(tài)環(huán)境。在投融資制度優(yōu)化方面，亟需健全政府金融主管部門與金融監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)機制，搞好轄區(qū)內(nèi)金融運行情況的監(jiān)測、分析、引導(dǎo)，確保金融安全。整合分散在各部門的地方金融管理職能，理順金融管理權(quán)力的縱橫關(guān)系，加強監(jiān)管部門之間的信息共享和業(yè)務(wù)合作。銅陵市政府應(yīng)該高度重視信用體系建設(shè)，逐步建立完善的信用體系制度框架和平臺，不斷加強政務(wù)、商務(wù)、社會、司法等重點領(lǐng)域信用建設(shè)，基于大數(shù)據(jù)逐步發(fā)展信用評級、信用咨詢等服務(wù)業(yè)，使得銅陵市征信系統(tǒng)建設(shè)步伐加快，企業(yè)和個人信用信息數(shù)據(jù)不斷充實，切實保護債權(quán)人的權(quán)益，同時，積極宣傳金融知識，加強群眾對金融投融資的認知度及參與度。另一方面，要健全銅陵縣域金融體系，增加金融中介服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)點，培育區(qū)域新興金融主體，逐步完善融資擔保體系的建設(shè)。

3.3 引導(dǎo)各類投資主體積極參與

進一步拓展投資主體，最主要的是深入挖掘民間投資。民間投資是擴大基礎(chǔ)設(shè)施有效投入的重要支撐，積極引導(dǎo)民間投資加大力度，建議政府推進的重點事項和重大建設(shè)任務(wù)一律向民間資本開放，政府在財政補貼、稅費優(yōu)惠、信貸資金、用地指標、專項建設(shè)基金、產(chǎn)業(yè)基金等方面，給予民營企業(yè)同等待遇。此外，還要規(guī)范政府和企業(yè)的合作關(guān)系，建議政府有關(guān)部門就PPP項目制定管理辦法，合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，穩(wěn)定項目預(yù)期收益，平衡好社會公眾利益與投資經(jīng)營者合法權(quán)益之間的關(guān)系，保障各類投資主體的利益，充分調(diào)動其投資積極性。

3.4 化解融資平臺風險

針對銅陵投融資平臺存在的各方面風險，應(yīng)積極籌備，做好風險防范工作。建議加強政府投資預(yù)算，科學(xué)制定政府財政投融資年度計劃和中長期規(guī)劃，對投融資規(guī)模、范圍和原則等方面做出詳細規(guī)定。積極探索地方政府投資退出機制，實現(xiàn)政府資金的有序退出和及時回收，提高公共資金的使用效率等。要加強對地方政府投融資平臺債務(wù)風險的監(jiān)控和管理，探索建立政府監(jiān)控、監(jiān)管部門監(jiān)管、銀行監(jiān)測、地方融資平臺自律以及群眾監(jiān)督的五級監(jiān)管機制，確保融資平臺公司的風險可控，安全運行。推動融資平臺市場化運作[7]，健全平臺公司治理結(jié)構(gòu)，成立風險控制委員會，加強風險內(nèi)控管理，建立風險再平衡循環(huán)機制，建立健全政府財政信息披露制度，實現(xiàn)財政陽光化。