包雅鈞　王偉進(jìn)

摘 要：推進(jìn)事業(yè)單位改革是我國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分，其中一個(gè)重要的改革方向是將有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織。然而，相關(guān)的理論和實(shí)踐探索都很薄弱。事實(shí)上，這一轉(zhuǎn)制探索有助于實(shí)現(xiàn)更好的公益服務(wù)，滿足一些特定條件的事業(yè)單位可以優(yōu)先探索，但關(guān)鍵在于政府必須配套地提高監(jiān)管和支持能力，形成政府與社會(huì)良性互動(dòng)格局。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；社會(huì)組織；監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）04-0040-07

一、引 言

事業(yè)單位是我國(guó)組織架構(gòu)體系中的重要組成部分，扮演著提供社會(huì)公益服務(wù)的重要角色，也吸納大量從業(yè)人員。我國(guó)共有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，是僅次于企業(yè)的第二大法人組織，事業(yè)編制3153萬(wàn)[1]，約占財(cái)政供養(yǎng)人員的80%。其中，教育、衛(wèi)生、文化與科研系統(tǒng)是事業(yè)單位的主要構(gòu)成，匯聚了我國(guó)主要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性人才。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位被認(rèn)為人員臃腫，服務(wù)質(zhì)量欠佳，公眾滿意度低。更有報(bào)道顯示，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“七站八所”負(fù)責(zé)人在國(guó)家民生資金分配使用過(guò)程中存在吃拿卡要、優(yōu)親厚友、虛報(bào)冒領(lǐng)、私分濫發(fā)、貪污侵占等現(xiàn)象，造成了惡劣影響[2]。因此，事業(yè)單位的治理改革與轉(zhuǎn)制顯得極為緊迫。從全面深化改革的戰(zhàn)略布局來(lái)看，事業(yè)單位改革是我國(guó)深化行政體制改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是激發(fā)社會(huì)活力的客觀需要。十八屆三中全會(huì)曾要求“推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”，明確指出事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織的改革方向。黨的十九屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》吹響了新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的號(hào)角。其中就事業(yè)單位改革來(lái)說(shuō)，雖然文件中沒(méi)有直接出現(xiàn)將其改革為社會(huì)組織的文字表述，但并不表明這一改革可能性不復(fù)存在。

根據(jù)文件精神，我國(guó)有關(guān)事業(yè)單位改革的基本思路仍是分類(lèi)推進(jìn)、管辦分離、政事分開(kāi)、事企分開(kāi)。分類(lèi)推進(jìn)，即按照事業(yè)單位主要承擔(dān)的行政、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公益服務(wù)三種職能類(lèi)型，實(shí)施不同的改革與管理。管辦分離，即減少行政主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的直接管理，推動(dòng)去行政化，落實(shí)法人自主性。政事分開(kāi)，針對(duì)一些事業(yè)單位主要履行行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督等職能，影響了政府統(tǒng)一有效的行政職能，改革的方向是歸并或轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)。事企分開(kāi)，是針對(duì)一些單位主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，卻享受事業(yè)單位的優(yōu)惠政策，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使之能夠自負(fù)盈虧、自主發(fā)展。目前，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)的思路都很明確，但對(duì)如何推進(jìn)事業(yè)單位向公益性社會(huì)組織轉(zhuǎn)型尚未破題，亟需進(jìn)行系統(tǒng)研究。在研究過(guò)程中，筆者先后到廣東、重慶、北京、湖北等地與編制、民政、人社、國(guó)資等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了座談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于其他兩類(lèi)改革取向，這一方面的實(shí)踐探索明顯滯后，僅有湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面曾進(jìn)行過(guò)以事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織為目標(biāo)的改革探索，理論研究也十分薄弱。鑒于上述背景，本文將聚焦主題，探討轉(zhuǎn)制的公共價(jià)值、轉(zhuǎn)制能力與相關(guān)利益方的支持狀況等關(guān)鍵問(wèn)題，并基于上述問(wèn)題嘗試回答哪些事業(yè)單位“有條件”轉(zhuǎn)為社會(huì)組織。

二、這一轉(zhuǎn)制有助于實(shí)現(xiàn)更好的

公益服務(wù)供給，推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展

社會(huì)組織是我國(guó)新興壯大的社會(huì)力量，在今后的社會(huì)公共服務(wù)提供與社會(huì)治理方面會(huì)發(fā)揮越來(lái)越大的作用。我國(guó)社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民非組織”）和基金會(huì)三類(lèi)。其中，社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，其互益性特征較之公益性更明顯，但不太可能是事業(yè)單位的整體性轉(zhuǎn)制方向，本文討論的社會(huì)組織主要是指民非組織與基金會(huì)組織1。

第一，與事業(yè)單位相比，社會(huì)組織以發(fā)展公益為使命，自主性強(qiáng)而更少受到公權(quán)力的干預(yù)。事業(yè)單位與社會(huì)組織的主要區(qū)別體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上：組織產(chǎn)生性質(zhì)不同，前者主要由黨政機(jī)關(guān)設(shè)立，后者更多是社會(huì)自發(fā)組織；運(yùn)行性質(zhì)不同，事業(yè)單位兼有行政性、趨利性與公益性的性質(zhì)，而社會(huì)組織非政府性、非營(yíng)利性與公益性特征更明顯；法人地位不同，前者是事業(yè)單位法人，后者體現(xiàn)為社會(huì)團(tuán)體法人；人事關(guān)系不同，前者是編制用人，后者主要是崗位用人；經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，前者是財(cái)政預(yù)算撥款，后者主要是社會(huì)籌集；資產(chǎn)性質(zhì)不同，前者是國(guó)有資產(chǎn)，后者則是非國(guó)有資產(chǎn)。兩者也有一些發(fā)展共性，比如都應(yīng)是基于公益目的來(lái)提供公共服務(wù)，盡管實(shí)際上我國(guó)目前的事業(yè)單位與社會(huì)組織均一定程度上存在追求營(yíng)利的現(xiàn)象；除行政類(lèi)、企業(yè)類(lèi)方向外，未來(lái)保留的事業(yè)單位將主要集中在涵蓋公益類(lèi)且資源不宜由市場(chǎng)配置的領(lǐng)域，主要包括基礎(chǔ)教育與公共衛(wèi)生領(lǐng)域，起到公共服務(wù)的兜底作用，但社會(huì)組織也將主要在教育衛(wèi)生等公益行業(yè)但又有一定市場(chǎng)空間的領(lǐng)域活動(dòng)，兩者可以形成互補(bǔ)格局。這就為一些事業(yè)單位轉(zhuǎn)制提供了空間。與此同時(shí)，事業(yè)單位和社會(huì)組織的內(nèi)部治理有趨同的取向。但是囿于編制等體制性因素，事業(yè)單位內(nèi)部治理改革進(jìn)展艱難，而社會(huì)組織是合同用人（部分尚存編制的社會(huì)組織2除外），實(shí)行社會(huì)化競(jìng)聘上崗，更有助于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

因而，我們認(rèn)為理論上社會(huì)組織較之事業(yè)單位在公益服務(wù)提供方面將能夠更加獨(dú)立自主，公益性更強(qiáng)而公權(quán)力干預(yù)更少，具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)與服務(wù)意識(shí)，更加重視成本核算，追求效率與服務(wù)創(chuàng)新，因而也會(huì)更加專(zhuān)業(yè)化且富于活力，代表了一般公益服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與國(guó)際潮流。也正是從這種意義上講，雖然隨著事業(yè)單位改革全面分類(lèi)進(jìn)行，事業(yè)單位非營(yíng)利性與公益性的性質(zhì)將更加純粹，去行政性的特點(diǎn)將更加明顯，但政府代理人的身份使得“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)始終存在，部分有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織仍然有其必要性。實(shí)際上，世界范圍內(nèi)，非營(yíng)利組織是公益服務(wù)提供的一個(gè)重要主體。

在事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織問(wèn)題上也是有反對(duì)聲音的，但無(wú)法從根本上反對(duì)這一方向。反對(duì)的主要理由有：第一，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供主體本身并不是問(wèn)題，國(guó)外的公立醫(yī)院與學(xué)校就是例證，真正的問(wèn)題可能是事業(yè)單位的人事激勵(lì)、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督約束等運(yùn)行管理制度不完善；第二，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成本未必低于政府設(shè)機(jī)構(gòu)核算編制的做法，服務(wù)提供的社會(huì)主體也要成本核算，而且會(huì)追逐利潤(rùn)；第三，事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織可能導(dǎo)致目標(biāo)偏離，正如教育、醫(yī)療行業(yè)一樣出現(xiàn)過(guò)度市場(chǎng)化、忽視公益性的問(wèn)題；第四，我國(guó)尚未形成充分的事業(yè)單位公共服務(wù)提供的替代性社會(huì)主體。解決這些問(wèn)題需要有“外部體制改革”與“內(nèi)部機(jī)制改革”兩種方案的試點(diǎn)推進(jìn)及預(yù)期效果的政策評(píng)估比較?？傮w上說(shuō)，目前推進(jìn)的事業(yè)單位內(nèi)部改革會(huì)有成效，但離較好完成公益服務(wù)仍有差距。而改制為社會(huì)組織相比有可能更好實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，應(yīng)該進(jìn)行嘗試。根據(jù)我們對(duì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，將一些事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織也符合社會(huì)前進(jìn)方向與國(guó)際趨勢(shì)。一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了探討，比如趙立波（2005）認(rèn)為，事業(yè)單位向非營(yíng)利組織（民辦非企業(yè)單位）轉(zhuǎn)化動(dòng)力充分有力，由公共部門(mén)轉(zhuǎn)為民間組織是我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展方向之一；孫錄寶（2011）對(duì)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織的必要性和可行性也進(jìn)行了初步探析；2014年，遲福林在全國(guó)政協(xié)雙周座談會(huì)上提出把向公益性社會(huì)組織轉(zhuǎn)型作為事業(yè)單位改革的重點(diǎn)之一。顧昕（2008）盡管認(rèn)為，機(jī)械地將“非營(yíng)利組織”的概念引入事業(yè)單位改革之中，并沒(méi)有產(chǎn)生多大實(shí)質(zhì)性的組織和制度變革，反而創(chuàng)造了“國(guó)有非營(yíng)利組織”或“公立非營(yíng)利組織”等奇怪名詞，但我們看來(lái)這更多是對(duì)這類(lèi)轉(zhuǎn)制改革或者說(shuō)制度設(shè)計(jì)不到位的批評(píng)，對(duì)事業(yè)單位向非營(yíng)利方向發(fā)展雖有質(zhì)疑但并沒(méi)有從根本上否定。

第二，與企業(yè)相比，社會(huì)組織非營(yíng)利性特征鮮明，且更少出現(xiàn)契約失靈與選擇性公益的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)提出有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織與企業(yè)兩種路向。那么，為什么要推動(dòng)轉(zhuǎn)社會(huì)組織呢？理由同樣在于，社會(huì)組織能夠更好地體現(xiàn)公益性。具體來(lái)看，企業(yè)是以追求盈利和收益為天職的，趨利性也就成為必然。特別是在信息非對(duì)稱(chēng)性比較明顯的醫(yī)療教育領(lǐng)域，企業(yè)很容易利用非對(duì)稱(chēng)性信息牟取暴利，從而偏離公益性目標(biāo)。而社會(huì)組織則不同，強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性追求。當(dāng)然，企業(yè)也有公益性追求，集中體現(xiàn)為對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重視，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，企業(yè)的公益性責(zé)任最終更多是為了其更好地經(jīng)營(yíng)與實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。而且，企業(yè)提供公益服務(wù)更有可能導(dǎo)致選擇性公益的問(wèn)題，即更多考慮成本效益，使得公益服務(wù)的可及性與均等化存在問(wèn)題。不過(guò)，為了增強(qiáng)轉(zhuǎn)制的動(dòng)力，轉(zhuǎn)制應(yīng)該保留社會(huì)組織依法轉(zhuǎn)企業(yè)的通道，即允許轉(zhuǎn)社會(huì)組織后，機(jī)構(gòu)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r選擇去工商部門(mén)變更注冊(cè)登記為企業(yè)。

第三，事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織的實(shí)質(zhì)在于推動(dòng)公益服務(wù)的多元競(jìng)爭(zhēng)，根本目的在于推動(dòng)公益事業(yè)與服務(wù)的發(fā)展，而非甩財(cái)政包袱。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織的一個(gè)重要目的是去機(jī)構(gòu)、裁編制，在于甩財(cái)政包袱。我們認(rèn)為，應(yīng)該正本清源，甩包袱可能是轉(zhuǎn)制的考慮之一，也是一些地方實(shí)踐的原初改革動(dòng)力所在（如湖北“七站八所”改革），但不應(yīng)成為轉(zhuǎn)制的主要目的與最終價(jià)值。轉(zhuǎn)制后，雖然編制養(yǎng)人的負(fù)擔(dān)去掉了，政府依然應(yīng)通過(guò)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目支持等多種方式扶持和鼓勵(lì)公益性社會(huì)組織的發(fā)展，必要的支出不應(yīng)減少，更不能一轉(zhuǎn)了之，不然，社會(huì)公益服務(wù)的需求就無(wú)法得到很好滿足，轉(zhuǎn)制后的組織發(fā)展目標(biāo)也會(huì)偏離公益性。公益類(lèi)事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)是公共事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與機(jī)制，但根本價(jià)值在于打破事業(yè)單位公益服務(wù)單一供給的壟斷地位，改善社會(huì)力量與事業(yè)單位間不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體的多元化和提供方式的多樣化，為形成競(jìng)爭(zhēng)性的公益服務(wù)提供環(huán)境，提高公益服務(wù)的效率與質(zhì)量，促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。這些結(jié)論一定程度上得到了國(guó)際與國(guó)內(nèi)兩方面的實(shí)踐證明。從西方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在20世紀(jì)70年代滯漲之后，西方國(guó)家對(duì)擴(kuò)張的公共服務(wù)進(jìn)行反思和改革，其中，非營(yíng)利組織被認(rèn)為更有效率，被推向公共部門(mén)改革的中心位置，主要體現(xiàn)為公共部門(mén)要向營(yíng)利和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，公有機(jī)構(gòu)私有化，鼓勵(lì)非公部門(mén)發(fā)展，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象的選擇權(quán)和參與監(jiān)督管理的權(quán)利等。尤其是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大大鼓勵(lì)了非營(yíng)利組織的發(fā)展，激勵(lì)了競(jìng)爭(zhēng)，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量，也倒逼了公共部門(mén)的改革和提升。而在我國(guó)，事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)在公益服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，但服務(wù)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性均與社會(huì)組織存在差距。與此同時(shí)，一方面，與事業(yè)單位相比，我國(guó)社會(huì)組織的規(guī)模與能量依然非常有限，在與事業(yè)單位競(jìng)爭(zhēng)中又處于不平等的弱勢(shì)地位；另一方面，我國(guó)在社區(qū)服務(wù)、福利慈善、救災(zāi)救助、科技文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究等領(lǐng)域，迫切需要一批獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、公益性的社會(huì)組織出現(xiàn)。實(shí)際上，集中在教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的民辦非企業(yè)單位確實(shí)也在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，是對(duì)公辦事業(yè)單位的重要補(bǔ)充。這一改革也可以起到倒逼公益類(lèi)事業(yè)單位本身的改革進(jìn)程，激發(fā)其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，優(yōu)化公益服務(wù)供給的社會(huì)主體結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)民辦醫(yī)院蓬勃發(fā)展，在人才薪酬待遇方面優(yōu)勢(shì)明顯，對(duì)公立醫(yī)院構(gòu)成實(shí)實(shí)在在的改革壓力，便是例證。

三、這一轉(zhuǎn)制存在可行性，

經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)

轉(zhuǎn)制是綜合性改革，涉及眾多利益相關(guān)者，需要對(duì)利好和約束條件有清醒的認(rèn)識(shí)，需要多方面的能力保障，更需要處理具體轉(zhuǎn)制事項(xiàng)的策略方案與手段。

第一，當(dāng)前我國(guó)的一系列深化改革與社會(huì)建設(shè)進(jìn)展為轉(zhuǎn)制提供了有利形勢(shì)。有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織是全面深化改革戰(zhàn)略部署的內(nèi)容之一，同時(shí)推進(jìn)的諸多重大改革進(jìn)展為轉(zhuǎn)制提供了良好的配套環(huán)境。首先，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，鼓勵(lì)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織提供了廣闊的發(fā)展空間。與此同時(shí)，我國(guó)加速出臺(tái)了一系列有關(guān)政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、社會(huì)資本辦公共服務(wù)類(lèi)法律規(guī)章制度，大力鼓勵(lì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和公共服務(wù)的社會(huì)化，也為事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后的生存發(fā)展提供了有利環(huán)境。其次，事業(yè)單位人事制度改革以及社保并軌，為打破事業(yè)單位與社會(huì)組織的用人壁壘準(zhǔn)備了關(guān)鍵性的制度條件。事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織，將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)社會(huì)組織快速發(fā)展，為公益事業(yè)的發(fā)展和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)培育日益壯大的承接主體。此外，現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)組織的監(jiān)管體系也正在完善之中。

第二，我國(guó)這一改制缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及類(lèi)似西方非營(yíng)利組織發(fā)展所依托的關(guān)鍵性價(jià)值與制度基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)制過(guò)程需要“摸著石頭過(guò)河”。目前對(duì)這一改革方向，政府與學(xué)術(shù)界很大程度上還停留在初步構(gòu)想層面，既缺乏成熟的理論指導(dǎo)，也缺乏充分的地方實(shí)踐支撐。在西方，更是沒(méi)有公立機(jī)構(gòu)剝離財(cái)政預(yù)算和公務(wù)編制的經(jīng)驗(yàn)可循，使得轉(zhuǎn)制的進(jìn)程只能是“摸著石頭過(guò)河”。公益組織在西方很發(fā)達(dá)的兩個(gè)重要基礎(chǔ)是宗教慈善傳統(tǒng)和遺產(chǎn)稅制度，這兩個(gè)因素促使歐美人愿意捐贈(zèng)和發(fā)展公益組織。我國(guó)也有慈善的傳統(tǒng)，但尚未形成普遍的非營(yíng)利價(jià)值，拜金主義盛行，也無(wú)引導(dǎo)性的遺產(chǎn)稅制度。因此，公益組織的發(fā)展也往往偏離一般的軌道。比如，我國(guó)的民非組織一方面享受政府的各種優(yōu)惠，另一方面拼命掙錢(qián)分配。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)互利性組織在我國(guó)的歷史基礎(chǔ)也不夠，不像西方有著悠久的行會(huì)管理制度，運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)積累明顯不足。再者，盡管相關(guān)監(jiān)管正在完善之中，但監(jiān)管體系尚不十分完善。從法律制度上看，目前我國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域尚無(wú)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)法律，缺乏具體的外部監(jiān)管和內(nèi)部治理激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)。從體制上看，除了推動(dòng)部分脫鉤的社會(huì)組織外，我國(guó)當(dāng)下的大部分組織仍然受雙重管理體制限制，發(fā)展活力受限。從實(shí)際運(yùn)行上看，社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中存在因片面追求市場(chǎng)利潤(rùn)而偏離公益性和非營(yíng)利性的現(xiàn)象，“志愿失靈”“公益失靈”的問(wèn)題同樣存在。此外，事業(yè)單位改革主要的政策依據(jù)是之前頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》及其配套文件，后續(xù)并無(wú)中央層面配套的文件推進(jìn)。

第三，這一轉(zhuǎn)制改革需要配套提升的若干能力。轉(zhuǎn)制涉及到人、財(cái)、物、事等一系列具體問(wèn)題，因而，需要綜合性的配套改革與機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)要講究策略和規(guī)劃，有步驟推進(jìn)。

其一，國(guó)有資產(chǎn)處置要主體明確、產(chǎn)權(quán)清晰、操作規(guī)范、服務(wù)公益。建議明確職能部門(mén)或設(shè)置專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)處置、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管原事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)。資產(chǎn)轉(zhuǎn)制的具體操作方式可以是附有條件的捐贈(zèng)，通過(guò)信托、資產(chǎn)管理公司托管或者協(xié)議租賃等。在嚴(yán)格評(píng)估的前提下，可以將原事業(yè)單位全部或部分財(cái)產(chǎn)明確捐贈(zèng)為社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)上的政社分離，并輔以一定的公益服務(wù)條件要求。從實(shí)踐來(lái)看，在事業(yè)單位與社會(huì)組織的邊緣地帶，我國(guó)出現(xiàn)了諸如公建民營(yíng)、公助民辦等創(chuàng)新機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式，引入了國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)投資，突破了民辦非企業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)的限制，也不失為事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織后一種可能的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作模式，但在資產(chǎn)監(jiān)管、處置和退出機(jī)制上有待明確和規(guī)范。在轉(zhuǎn)制后，應(yīng)明確社會(huì)組織的資產(chǎn)和收入只能用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍，或者發(fā)展公益事業(yè)，不得用于分紅。從業(yè)人員的薪酬福利待遇應(yīng)控制在合理比例內(nèi)，并自覺(jué)公開(kāi)信息接受社會(huì)與政府的監(jiān)督。即使社會(huì)組織注銷(xiāo)后，其剩余資產(chǎn)也只能用于發(fā)展與社會(huì)組織業(yè)務(wù)宗旨相關(guān)的事業(yè)，或轉(zhuǎn)贈(zèng)與該社會(huì)組織性質(zhì)、宗旨相同或相近的其他社會(huì)組織。

其二，過(guò)渡期的經(jīng)費(fèi)來(lái)源需要財(cái)政兜底與稅收激活相結(jié)合。資金問(wèn)題是事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，事業(yè)單位原本是可獲得政府全額或差額財(cái)政撥款的，而變成社會(huì)組織后，財(cái)政這一部分就消失了。而作為社會(huì)組織，雖然國(guó)際上政府投入占非營(yíng)利組織籌資結(jié)構(gòu)的比重較大，一般占到30%-40%左右，但我國(guó)社會(huì)組織一開(kāi)始就缺乏充分的政府投入，在準(zhǔn)入條件上也與公共部門(mén)存在嚴(yán)重的地位不平等，只能在市場(chǎng)縫隙中尋找生存空間，這也導(dǎo)致了發(fā)展目標(biāo)偏移等問(wèn)題。因而，加大政府轉(zhuǎn)移支付投入是十分必要的，可以考慮加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金支持力度，或在考核基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)組織予以項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，或建立公共服務(wù)專(zhuān)門(mén)基金通過(guò)公益項(xiàng)目申報(bào)給予項(xiàng)目撥款。同時(shí)以公益性為標(biāo)準(zhǔn)，促使公益性社會(huì)組織能夠平等地獲得土地優(yōu)惠、稅收減免等政策保障，這需要對(duì)社會(huì)資本參與公益性社會(huì)組織的準(zhǔn)入、權(quán)益、稅收等方面進(jìn)行明確規(guī)定，并盡早出臺(tái)遺產(chǎn)稅等相關(guān)法律，為社會(huì)組織尤其是民非和基金會(huì)發(fā)展提供豐富的社會(huì)資金來(lái)源。

其三，宜編制公共服務(wù)清單，保留項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保事業(yè)單位公益業(yè)務(wù)職能順暢轉(zhuǎn)移?？梢蕴剿髁谐隹梢赞D(zhuǎn)由社會(huì)組織承接的事項(xiàng)清單，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在財(cái)政中予以保留，做到撤機(jī)構(gòu)不去項(xiàng)目，制訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，作為年度的政府采購(gòu)服務(wù)內(nèi)容向社會(huì)組織公開(kāi)招投標(biāo)，并在過(guò)渡期適當(dāng)照顧原事業(yè)單位服務(wù)對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)制后社會(huì)組織，以確保公共服務(wù)有資金支持，社會(huì)組織有動(dòng)力承接。此外，在人員方面，我們主張“買(mǎi)斷”+“聘任”的方式，暢通社保續(xù)接流程，建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制等。

在此基礎(chǔ)上，整個(gè)改制可以按一定步驟逐步推行。為了充分保障轉(zhuǎn)制的執(zhí)行力，建議中央層面出臺(tái)整體設(shè)計(jì)方案，并建立包含主要職能部門(mén)的聯(lián)合工作組，上下聯(lián)動(dòng)，試點(diǎn)推進(jìn)，小步慢走。

其四，立足轉(zhuǎn)制社會(huì)組織的健康運(yùn)行，政府和社會(huì)組織要形成良性互動(dòng)格局。政府要重點(diǎn)扮演領(lǐng)導(dǎo)者、支持者和監(jiān)督者三種角色，提高引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管能力。作為領(lǐng)導(dǎo)者，政府應(yīng)加強(qiáng)黨政對(duì)轉(zhuǎn)制后社會(huì)組織發(fā)展方向的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)科層管理向復(fù)合治理的轉(zhuǎn)變。要落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》要求，在全國(guó)性的重要社會(huì)組織中經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立黨組，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí)，并通過(guò)黨建促進(jìn)社會(huì)組織自治、以自治鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。作為支持者，政府需要加強(qiáng)土地和財(cái)稅等政策支持。如在場(chǎng)地上，可以嘗試通過(guò)專(zhuān)設(shè)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)建立事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織孵化基地，集中提供場(chǎng)地、培訓(xùn)等方面的支持，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等稅收引導(dǎo)政策也應(yīng)同步啟動(dòng)。作為監(jiān)管者，政府應(yīng)加強(qiáng)法治和監(jiān)管，推行公益事業(yè)問(wèn)責(zé)制，維護(hù)良好的公共服務(wù)市場(chǎng)秩序。比如，要加快公益性社會(huì)組織的相關(guān)監(jiān)管立法，建立相應(yīng)的公益財(cái)產(chǎn)問(wèn)責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，注重對(duì)公益社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。社會(huì)組織則要形成分權(quán)制衡、公開(kāi)透明、廣泛參與的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，明晰法人定位、創(chuàng)新運(yùn)行形式，提高獨(dú)立自主的生存能力。轉(zhuǎn)制后的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立完備的理事會(huì)、管理執(zhí)行層、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，并在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明，保證充分的民主。

四、這一轉(zhuǎn)制需要

最大程度地獲取利益相關(guān)方的支持

轉(zhuǎn)制能否成功，除了能力保障外，還需充分考慮利益相關(guān)方的態(tài)度。激活轉(zhuǎn)制的動(dòng)力，能否獲得各方面的認(rèn)同尤其是潛在反對(duì)方的配合是關(guān)鍵所在。

我們總的判斷是：作為轉(zhuǎn)制決策方的中央高層、作為社會(huì)組織登記監(jiān)管機(jī)構(gòu)的民政部門(mén)是轉(zhuǎn)制的主要推動(dòng)者，為事業(yè)單位人事管理、收入分配、社會(huì)保障等提供管理服務(wù)的人保部門(mén)是轉(zhuǎn)制的支持者。作為事業(yè)單位登記監(jiān)管機(jī)構(gòu)的編制部門(mén)、作為改革對(duì)象主管部門(mén)的各職能部門(mén)、作為改革直接相關(guān)個(gè)體的事業(yè)單位從業(yè)人員可能是轉(zhuǎn)制的主要反對(duì)方（見(jiàn)表1）。而公眾及轉(zhuǎn)制機(jī)構(gòu)本身的態(tài)度難以做出明確的估計(jì)，需要綜合考慮多種因素。

表1 事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織的相關(guān)主體及其態(tài)度

對(duì)于支持方而言，改制將壯大社會(huì)組織規(guī)模，促使公益事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，無(wú)疑也會(huì)增強(qiáng)社會(huì)組織的登記和監(jiān)管工作，因而，民政部門(mén)是積極的推動(dòng)者。轉(zhuǎn)制的官方依據(jù)是十八屆三中全會(huì)《決定》，表明中央將轉(zhuǎn)制視為推動(dòng)事業(yè)單位改革和公益事業(yè)發(fā)展的重要舉措，是全面深化改革的重要內(nèi)容之一。如此重要的黨政文件的支持不但使得轉(zhuǎn)制有了政策依據(jù)，也在相當(dāng)程度上弱化了相關(guān)部門(mén)的抵制。人保部門(mén)是事業(yè)單位人事管理的主要職能部門(mén)，轉(zhuǎn)制在一定程度上減少了其工作量，其主導(dǎo)的社保并軌也為轉(zhuǎn)制提供了支持性環(huán)境，可視為潛在的支持者。除此之外，要嘗試建立支持者同盟，盡可能爭(zhēng)取財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)的支持與默許，從而使?jié)撛诘闹С终哒嬲龍F(tuán)結(jié)凝聚成改革的推動(dòng)力量。

反對(duì)者無(wú)疑是轉(zhuǎn)制要克服的主要障礙。比如作為事業(yè)單位的登記監(jiān)管部門(mén)，編制機(jī)構(gòu)部門(mén)有可能存在利益關(guān)聯(lián)（比如相關(guān)人員的精減），因而可能是轉(zhuǎn)制的主要反對(duì)方。無(wú)限政府慣性思維使得黨政各部門(mén)成為事業(yè)單位的利益相關(guān)者，將是潛在阻力所在。受歷史影響，我國(guó)各級(jí)政府及負(fù)責(zé)人總覺(jué)得依靠自己的機(jī)構(gòu)、選擇自己的干部、招聘自己的職工干起來(lái)順手，親力親為才能放心。轉(zhuǎn)制會(huì)使部分地方政府及部門(mén)擔(dān)心失去自己的機(jī)構(gòu)和人員，縮小權(quán)力范圍，砸碎自己的“小金庫(kù)”，因而改革行動(dòng)消極。此外，一些國(guó)有資產(chǎn)糾葛也易成為轉(zhuǎn)型的重要障礙。要推進(jìn)改革，必須通過(guò)溝通激活動(dòng)力、凝聚共識(shí)、合理運(yùn)用補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制，最大程度爭(zhēng)取反對(duì)方的認(rèn)同與配合。

事業(yè)單位龐大的干部職工群體可能是直接的反對(duì)方，也是決定轉(zhuǎn)制成敗的關(guān)鍵力量。改制關(guān)鍵性難題之一在于：轉(zhuǎn)制后干部職工何去何從，以及待遇如何保障。轉(zhuǎn)制意味著干部職工面臨身份的徹底改變，即不再是體制內(nèi)的一員，工作穩(wěn)定性降低，生存壓力陡增，利益面臨現(xiàn)實(shí)損失。改制后，如果設(shè)置的條件遠(yuǎn)差于事業(yè)單位，相關(guān)職工意見(jiàn)必然很大，轉(zhuǎn)制難以推行。因此，能否有效應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，是決定轉(zhuǎn)制是否可行與順利的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，獲取配合與激活轉(zhuǎn)制動(dòng)力的要點(diǎn)有如下三條：一是人員通過(guò)“買(mǎi)斷”+“聘任”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社保無(wú)障礙續(xù)接，并在過(guò)渡期負(fù)起財(cái)政兜底責(zé)任。為了減輕轉(zhuǎn)制給單位與個(gè)人帶來(lái)的壓力，政府還可以考慮提供部分配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)制資金，以激勵(lì)改制單位先行先試。二是建立富有彈性、有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇制度，打通職業(yè)發(fā)展通道，形成有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。三是保留事業(yè)單位與社會(huì)組織變更登記為企業(yè)的合法通道。由于企業(yè)以營(yíng)利為目的，更為靈活，對(duì)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制來(lái)說(shuō)相對(duì)更具有吸引力。因而，在符合相關(guān)法律規(guī)章制度的前提下，可以保留事業(yè)單位與社會(huì)組織變更登記為企業(yè)的通道，給予轉(zhuǎn)制足夠的靈活性，減少轉(zhuǎn)制的反對(duì)干擾。

五、余論：哪些事業(yè)單位

具備轉(zhuǎn)制社會(huì)組織的條件？

經(jīng)咨詢相關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)，我們研究認(rèn)為，符合以下一些條件的事業(yè)單位可以優(yōu)先考慮轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織。

一是公益性條件，即公益性色彩要強(qiáng)。在行政、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公益三類(lèi)職能事業(yè)單位中，公益類(lèi)事業(yè)單位與社會(huì)組織的公益使命、非營(yíng)利性契合，無(wú)疑也最有可能成功轉(zhuǎn)制，行政與經(jīng)營(yíng)色彩強(qiáng)的事業(yè)單位不在轉(zhuǎn)制之列。在公益類(lèi)事業(yè)單位中，公益性質(zhì)越強(qiáng)的，發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)組織越一致，由于受到經(jīng)費(fèi)約束可能更有動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)制。

二是信息對(duì)稱(chēng)性條件，即業(yè)務(wù)信息社會(huì)知曉度高、公開(kāi)性好的事業(yè)單位。只有信息對(duì)稱(chēng)性與公開(kāi)性好，服務(wù)對(duì)象才有能力、有可能對(duì)服務(wù)作出判斷、識(shí)別與選擇。這樣，像很多專(zhuān)科類(lèi)醫(yī)療服務(wù)由于信息對(duì)稱(chēng)性差，由專(zhuān)家壟斷的可能性就強(qiáng)，也就不宜轉(zhuǎn)制。

三是可重復(fù)比較驗(yàn)證條件，即服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)有較多次體驗(yàn)機(jī)會(huì)的事業(yè)單位。由于對(duì)象能夠多次體驗(yàn)，就能夠進(jìn)行自我比較與驗(yàn)證，從而實(shí)現(xiàn)重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。

四是可量化條件。事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織意味著國(guó)家由直接的公共服務(wù)提供者變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)者，如果一個(gè)事業(yè)單位的公共服務(wù)便于量化購(gòu)買(mǎi)和評(píng)估，那轉(zhuǎn)制后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就更具操作性。以教育為例，高中及以上的學(xué)生對(duì)教育過(guò)程與效果已經(jīng)有獨(dú)立的評(píng)估判斷能力，涉及高中及以上的教育機(jī)構(gòu)就可以轉(zhuǎn)為社會(huì)組織?？梢灶A(yù)期，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，可量化標(biāo)準(zhǔn)將越來(lái)越容易實(shí)現(xiàn)。

五是治理體系基礎(chǔ)較好，即那些本身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較為完善的事業(yè)單位可以優(yōu)先轉(zhuǎn)，比如，部分學(xué)校校務(wù)委員會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)等自治機(jī)構(gòu)運(yùn)行良好，這部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后的組織能力相對(duì)更高，轉(zhuǎn)制更可能成功。

從公益類(lèi)事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，主要包括教育、衛(wèi)生、大科技（科研、技術(shù)研發(fā)與推廣）和大文化（文化、藝術(shù)）四大類(lèi)別。事業(yè)單位中規(guī)模排前兩位的是教育（特別是義務(wù)教育）和醫(yī)療衛(wèi)生，均涉及基本的公共民生服務(wù)，由于具有很強(qiáng)的“外部性”，或者涉及國(guó)家的基本利益，我們認(rèn)為整體上都是不能轉(zhuǎn)的，否則，很可能會(huì)走進(jìn)創(chuàng)收營(yíng)利的陷阱，或出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。而文化領(lǐng)域因?yàn)榕c政治意識(shí)形態(tài)緊密相關(guān)，轉(zhuǎn)制難度較大。所以，當(dāng)前真正可轉(zhuǎn)的主要是各類(lèi)科研、技術(shù)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和非基礎(chǔ)類(lèi)教育醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及體育、中介、法律等事業(yè)單位。由此，從公共服務(wù)層級(jí)來(lái)看，非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用，凡適合社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇方式交給社會(huì)組織承擔(dān)。當(dāng)然，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、殘疾人服務(wù)等，也要逐步加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的探索力度。

因此，轉(zhuǎn)制的條件大致確定如下：在分類(lèi)改革中被視為公益類(lèi)的信息對(duì)稱(chēng)性好、可重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)、治理體系基礎(chǔ)好且服務(wù)購(gòu)買(mǎi)便于量化的事業(yè)單位，主要集中在科技、社會(huì)服務(wù)、體育、中介、法律等領(lǐng)域。此外，應(yīng)認(rèn)識(shí)到有條件轉(zhuǎn)制本身就意味著試驗(yàn)探索，是積累經(jīng)驗(yàn)，不是讓所有公益事業(yè)單位都轉(zhuǎn)。

在推進(jìn)這一改革的過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從宏觀上營(yíng)造支持這一改革的氛圍，積極培育多元化的社會(huì)公益事業(yè)主體，特別是要加快突破雙重管理體制和一業(yè)一會(huì)限制，培育發(fā)展社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)管理，嚴(yán)格制止不在改制范圍內(nèi)的事業(yè)單位進(jìn)行創(chuàng)收分配，由民政部門(mén)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行公益性評(píng)估和督察，確保社會(huì)組織與事業(yè)單位公平競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)制過(guò)程政府要建立事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督的體制機(jī)制，并適時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)全面的改制影響評(píng)估。

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