周少來

形式主義為何長(zhǎng)期存在？這絕非以“干部作風(fēng)素質(zhì)”所能簡(jiǎn)單解釋。在全面從嚴(yán)治黨層層傳導(dǎo)的壓力下，各種公開的、顯性的形式主義大為減少，但各種“隱性形式主義”不減反增，令基層干部頭痛不已，如最近討論較多的“痕跡主義”。這值得人們深思。

隱性形式主義不像顯性形式主義那樣“粗暴簡(jiǎn)單”、易于察覺，而是潛藏或裹挾在各種政策的宣傳和執(zhí)行之中，甚至打著“加強(qiáng)管理”等各種旗號(hào)，造成“資源空耗”“體制空轉(zhuǎn)”“政策空懸”“治理無效”。比如“用文件落實(shí)文件”，只見層層文件轉(zhuǎn)發(fā)，不見落實(shí)細(xì)則，不見聯(lián)系實(shí)際，更沒有落實(shí)文件的切實(shí)行動(dòng)；上級(jí)忙于開會(huì)檢查，下級(jí)忙于應(yīng)付檢查；對(duì)于中央和上級(jí)的政策，進(jìn)行“形式化落實(shí)”“選擇性落實(shí)”，甚至“扭曲性落實(shí)”?？此拼蠹叶荚诿?，但實(shí)際效果寥寥。

各種形式主義的頑固難除，當(dāng)然有“干部作風(fēng)和素質(zhì)”的問題，但其能夠長(zhǎng)期潛伏隱存，其實(shí)背后有著深刻的體制根源。

層層加碼的壓力型體制。層層下傳壓力，層層加碼壓力，各級(jí)黨政干部在感受到“壓力山大”的同時(shí)，也更加“謹(jǐn)小慎微”“惟上是從”。為了盡快將“壓力”傳遞給“下層”，也為了盡快地完成本級(jí)的“政治任務(wù)”，在“堅(jiān)決執(zhí)行中央決策”的旗幟下，“隱藏”在各種形式合法、表態(tài)高調(diào)的“會(huì)議和文件”中的形式主義，就十分“合理”地隱身和存在下來。

層層下卸責(zé)任的追查機(jī)制。在層層召開會(huì)議、層層宣講文件的同時(shí)，“一層又一層的行政責(zé)任書”也就同時(shí)簽訂了，最終的“實(shí)施單位”都“落實(shí)”到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。之后，上級(jí)部門的“責(zé)任”，就是不斷地“檢查和監(jiān)督”。而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“行政終端”，再也不能夠“下卸責(zé)任”，面對(duì)“幾十個(gè)項(xiàng)目任務(wù)、幾百次檢查驗(yàn)收”，在“人少事多”的困局中，只能“硬著頭皮應(yīng)付”。所以，越到基層，各種隱性形式主義就越嚴(yán)重，“精準(zhǔn)扶貧變成了精準(zhǔn)填表”，“高質(zhì)量完成任務(wù)變成了高質(zhì)量迎接檢查”。

各種隱性形式主義，作為資源空耗、治理無效的體制空轉(zhuǎn)，讓基層干部深惡痛絕，但在現(xiàn)有“體制慣性”下又不得不為之。為了遏制并根除隱性形式主義，就必須推進(jìn)全面的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。

第一，減少行政層級(jí)，明確各級(jí)責(zé)任。深化現(xiàn)有的中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)行政體制，轉(zhuǎn)向中央、省級(jí)、縣級(jí)三級(jí)體制，中央管省級(jí)、省級(jí)管市縣級(jí)（省管市、省管縣體制）、縣級(jí)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)）。賦予省級(jí)、縣級(jí)政府更大的地方治理自主權(quán)，同時(shí)精簡(jiǎn)縣級(jí)各個(gè)黨政部門的機(jī)構(gòu)和編制，充實(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制和人員。明確“三級(jí)政府”的各自權(quán)力與責(zé)任，配合以財(cái)稅體制改革，充實(shí)縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)力基礎(chǔ)，防止“權(quán)力上收、責(zé)任下移”的制度慣性。

第二，充分賦權(quán)授能，充實(shí)基層活力?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，已陷入“權(quán)小事多責(zé)任大”的制度性困局?！皺?quán)責(zé)不等”的負(fù)重運(yùn)行，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)“半政府”狀態(tài)。通過體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級(jí)政府的“派出機(jī)構(gòu)”，充實(shí)機(jī)構(gòu)和編制，行使完整的一級(jí)政府職權(quán)，使其治理鄉(xiāng)村的自主性和能動(dòng)性得以充分發(fā)揮。

第三，大幅減少各類檢查評(píng)比，擴(kuò)大人民群眾的參與和監(jiān)督。現(xiàn)行的各級(jí)各類、交叉重復(fù)的檢查評(píng)比和考核評(píng)優(yōu)，廣大人民群眾是很少參與和知情的。其實(shí)，各級(jí)政策的落實(shí)情況和基層的治理績(jī)效，基層人民群眾是最了解的。所謂“千百次的考察評(píng)比，不如老百姓的幾句大實(shí)話”。應(yīng)從法律上確立人民參與治理的權(quán)利體系，多用人民群眾滿意度調(diào)查替代體制內(nèi)考評(píng)。

第四，大幅減少各種重復(fù)交叉的“文山會(huì)海”，嚴(yán)格控制各機(jī)關(guān)內(nèi)部的“量化管理”，賦予基層干部創(chuàng)新干事的積極能動(dòng)性。一是各種責(zé)任“下放”的同時(shí)，需要把相應(yīng)的權(quán)力和自主性同時(shí)“下放”，賦予基層干部創(chuàng)新的空間。二是制定各級(jí)干部“改革創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制”，分清改革失誤和違紀(jì)違法的界限。三是嚴(yán)格控制和整合各類“考核填表”“反饋填表”的次數(shù)和數(shù)量，賦予基層干部創(chuàng)新干事的時(shí)間和精力。四是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門，在監(jiān)督反腐倡廉的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各種隱性形式主義的監(jiān)督和根除。

各式各樣的隱性形式主義，絕非通過一兩次“運(yùn)動(dòng)式治理”所能根絕。只有通過堅(jiān)決的體制性改革，完善基層治理體系，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與治理的積極性和能動(dòng)性，才是杜絕各種形式主義的根本之路?！?/p>

（作者是中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項(xiàng)目首席研究員）