何嘉男 王有強(qiáng)

摘要日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也經(jīng)歷了農(nóng)用地土壤遭受嚴(yán)重污染的陣痛。為了治理污染，日本通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)施農(nóng)用地土壤污染調(diào)查、“臺(tái)賬”制度、整治制度及保障修復(fù)資金制度，使農(nóng)用地土壤污染得到有效治理。我國(guó)可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)農(nóng)用地法律法規(guī)體系，做好調(diào)查和登記，完善農(nóng)用地土壤污染整治制度，加大資金保障，助力我國(guó)農(nóng)用地土壤污染治理。

關(guān)鍵詞日本 農(nóng)用地 污染 防治 啟示

2005年4月至2013年12月，我國(guó)開(kāi)展了全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查，公報(bào)顯示我國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，嚴(yán)重影響我國(guó)的糧食安全和公民健康。日本上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)也出現(xiàn)了“四大公害”等污染事件，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的土壤危機(jī)日本出臺(tái)了一系列法律法規(guī)從制度層面上保障農(nóng)用地土壤環(huán)境。

一、日本農(nóng)用地土壤污染防治的歷程

日本國(guó)土面積狹小，土地資源供應(yīng)緊張。第二次世界大戰(zhàn)后日本迎來(lái)了高速發(fā)展期，同時(shí)一系列環(huán)境污染事件接踵而至。20世紀(jì)中期神通川流域開(kāi)始出現(xiàn)一種全身疼痛的奇病，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的跟蹤調(diào)查結(jié)果是礦業(yè)所鉛鋅礦中的含鎘廢水排放造成土壤鎘含量增加，長(zhǎng)期食用含鎘大米造成的身體機(jī)理?yè)p傷。

土壤污染事件的發(fā)生引起政府的重視。當(dāng)然，化肥、農(nóng)藥的使用，固體廢棄物的隨意堆放等都是造成日本農(nóng)用地土壤污染的重要推力?，F(xiàn)實(shí)的緊迫督促政府不得不采取措施防治日益嚴(yán)重的農(nóng)用地土壤污染。鎘污染引起的“痛痛病”更是使日本嘗盡農(nóng)用地土壤污染的惡果，其也直接促成了《農(nóng)用地土壤污染防治法》的問(wèn)世。但該法的實(shí)施并沒(méi)能完全解決農(nóng)地土壤污染問(wèn)題，2003年內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了土壤污染對(duì)策法案，并經(jīng)參議院、眾議院表決通過(guò)，頒布實(shí)施《土壤污染對(duì)策法》。

二、日本農(nóng)用地土壤污染修復(fù)的主要制度與成效

農(nóng)用地土壤污染調(diào)查是修復(fù)治理的前提，摸清農(nóng)用地土壤污染的具體情況，才能因地制宜地去治理。調(diào)查包括四個(gè)方面：?jiǎn)?dòng)的原因、調(diào)查主體、對(duì)象和結(jié)果。規(guī)定：（1）土地流轉(zhuǎn)和某些處理特定有害物質(zhì)的設(shè)施停用；（2）居民身體健康、糧食生產(chǎn)等出現(xiàn)異常；（3）行政長(zhǎng)官認(rèn)為存在土壤污染的可能性等就可以啟動(dòng)調(diào)查。關(guān)于調(diào)查主體，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為存在可能損害人體健康的情況時(shí)，自行擔(dān)任；更多的情況是政府發(fā)布行政命令，要求土地所有者、專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查對(duì)象方面，首先對(duì)存在污染的農(nóng)用地本身進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)，因近80%的農(nóng)用地遭受污染與水質(zhì)有關(guān)，所以對(duì)周邊的水源及地下水也需要展開(kāi)調(diào)查。

通過(guò)調(diào)查，由行政長(zhǎng)官將污染土壤指定為污染對(duì)策區(qū)。建立污染區(qū)域登記簿，即所謂的“臺(tái)賬”，用來(lái)記載各個(gè)地塊土壤污染狀況的事項(xiàng)。農(nóng)用地在經(jīng)過(guò)修復(fù)治理后，達(dá)到土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的和仍不符合法定標(biāo)準(zhǔn)的要分別進(jìn)行記錄。登記簿記載：該土壤污染地塊的基本信息，如地塊的四至范圍、面積大小、編號(hào)和所在地；調(diào)查機(jī)構(gòu)名稱、日期；土壤污染程度；修復(fù)措施等。

《農(nóng)用地土壤污染防治法》規(guī)定：“都、道、府、縣知事在指定對(duì)策地區(qū)時(shí)，為了防止或消除因該區(qū)內(nèi)農(nóng)用地土壤的特定有害物質(zhì)引起的污染，或者合理利用被污染的農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)立即制定農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策計(jì)劃。”都、道、府、縣知事應(yīng)在聽(tīng)取都、道、府、縣環(huán)境審議會(huì)和有關(guān)市、鎮(zhèn)、村長(zhǎng)的意見(jiàn)后制定對(duì)策計(jì)劃，并應(yīng)得到環(huán)境廳長(zhǎng)官和農(nóng)林水產(chǎn)省大臣的認(rèn)可。在農(nóng)用地污染整治主體方面，法律適用嚴(yán)格責(zé)任和溯及責(zé)任，規(guī)定了兩個(gè)主要的責(zé)任人：當(dāng)造成農(nóng)用地土壤污染的責(zé)任人就是土地所有者時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)是由土地所有者承擔(dān)污染土壤修復(fù)治理責(zé)任；當(dāng)造成農(nóng)用地土壤污染的是非土地所有者時(shí)，修復(fù)主體既可以是土地所有者也可以是造成污染的責(zé)任人，土地所有者保有追償權(quán)利。

農(nóng)用地土壤污染治理修復(fù)完成之后，要對(duì)其進(jìn)行測(cè)評(píng)。日本做法是成立專家委員會(huì)，對(duì)對(duì)策計(jì)劃實(shí)施效果進(jìn)行討論，專家委員會(huì)一般由農(nóng)民、專家、部分企業(yè)代表共同組成，最終形成意見(jiàn)書(shū)，以此來(lái)審視農(nóng)用地土壤治理修復(fù)的效果。

“污染者負(fù)擔(dān)”己成為環(huán)境保護(hù)的基本原則，在土壤污染防治中，因治理時(shí)間長(zhǎng)、治理難度大，對(duì)于治理資金的保障措施提出了更高的要求。在農(nóng)用地土壤出現(xiàn)污染時(shí)，修復(fù)資金應(yīng)然由污染原因者支付，但是在很多情況下，土壤修復(fù)時(shí)污染原因者不明或者已經(jīng)破產(chǎn)，這時(shí)治理的責(zé)任往往落到了土地所有者的身上。這種措施雖然符合法律的規(guī)定，卻有背法律的公平正義，而且部門土地所有者也是無(wú)力負(fù)擔(dān)巨大的農(nóng)用地土壤修復(fù)資金。對(duì)于這種情況，《土壤污染對(duì)策法》設(shè)立了指定支援法人，以助于土壤污染修復(fù)，此為“助成”?；鸬氖褂脤?duì)象就是實(shí)施農(nóng)用地土壤污染修復(fù)但資金能力不足的土地所有者?；鹨话銇?lái)源于國(guó)家財(cái)政資金和各類捐助。

日本農(nóng)用地土壤污染修復(fù)法律制度的實(shí)施，最直接、最顯著的效果就是農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量得到大幅度的改善。通過(guò)調(diào)查確立對(duì)策區(qū)域，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修復(fù)的農(nóng)用地記錄到“臺(tái)賬”中，明確土地所有者或者污染原因者的責(zé)任，根據(jù)制定的對(duì)策計(jì)劃去實(shí)施農(nóng)用地土壤污染修復(fù)。完善的制度保障對(duì)于防范農(nóng)用地土壤污染、治理己污染土壤起到了十分重要的作用。農(nóng)用地土壤污染修復(fù)法律制度的實(shí)施，還帶動(dòng)了土壤污染調(diào)查與監(jiān)測(cè)、治理修復(fù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)也拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善農(nóng)用地污染防治法律法規(guī)體系

日本在農(nóng)用地土壤污染防治的過(guò)程當(dāng)中，逐步建立以專門法律為主、外圍法律為輔的完善的法律法規(guī)體系，這為日本實(shí)施農(nóng)用地土壤污染防治提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。而我國(guó)不僅缺少防治專門性法律，已有的外圍法律也很難適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的污染態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)時(shí)，我國(guó)正在進(jìn)行《土壤污染防治法》的相關(guān)立法工作，這是我國(guó)第一部土壤污染防治的綜合性立法。因農(nóng)用地受污染的方式、污染的特征、對(duì)人體危害的暴露方式、治理修復(fù)的方式與基金來(lái)源等與工礦企業(yè)用地污染、城市用地污染具有不同的特點(diǎn)，建議在《土壤污染防治法》中設(shè)立專章對(duì)我國(guó)農(nóng)用地土壤污染防治進(jìn)行規(guī)定。制定一部反映我國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境特點(diǎn)、體現(xiàn)民意的農(nóng)地土壤污染防治綜合性法律不僅是依法行政的需要，而且也是防治我國(guó)農(nóng)用地土壤污染的現(xiàn)實(shí)需求。因此，也可以對(duì)我國(guó)農(nóng)用地土壤污染防治進(jìn)行單獨(dú)立法，以《農(nóng)用地土壤污染防治法》來(lái)規(guī)范我國(guó)農(nóng)地土壤污染防治。在外圍法律方面，我國(guó)農(nóng)用地土壤污染防治基本形成格局，為我國(guó)農(nóng)用地污染防治起到了一定的作用。但是這些法律僅對(duì)預(yù)防固體廢物、化肥、農(nóng)藥等污染土壤環(huán)境進(jìn)行了“點(diǎn)到為止”的概括性規(guī)定，對(duì)農(nóng)地土壤污染防治只是停留在表層，不利于具體的操作與實(shí)施。因此，應(yīng)適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，使其適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地污染的特殊性與各地實(shí)際情況。

（二）重視農(nóng)用地土壤污染調(diào)查制度與登記制度

土壤污染調(diào)查在日本農(nóng)用地土壤污染修復(fù)工作中具有濃墨重彩的一筆。都、道、府、縣行政長(zhǎng)官自行調(diào)查或通過(guò)發(fā)布行政命令的形式，令有關(guān)人員展開(kāi)調(diào)查，為修復(fù)工作做好準(zhǔn)備。2016年12月27日，環(huán)保部等六部門聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)土壤污染狀況詳查總體方案》，部署啟動(dòng)全國(guó)土壤污染狀況詳查工作，確保在2018年年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響。這對(duì)我國(guó)農(nóng)用地土壤污染防治來(lái)說(shuō)是一次難得的機(jī)遇，認(rèn)真利用此次調(diào)查的人力、物力、資金優(yōu)勢(shì)，全面做好農(nóng)用地土壤污染調(diào)查工作。

調(diào)查后的科學(xué)記錄也是一項(xiàng)不可忽視的工作，日本的“臺(tái)賬”制度值得我們借鑒。以縣區(qū)為單位，農(nóng)用地土壤污染調(diào)查工作結(jié)束后，在“臺(tái)賬”登記簿上如實(shí)進(jìn)行登記。登記簿可以分為兩類：一類記載土壤環(huán)境質(zhì)量符合法定要求的農(nóng)用地，一類記載被污染的農(nóng)用地，載明它們的位置、污染狀況、土地權(quán)屬狀況、治理計(jì)劃等重要事項(xiàng)。對(duì)于此“臺(tái)賬”，保管部門要定期向公眾公布農(nóng)用地的有關(guān)情況，積極聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)建議，保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)。

（三）完善農(nóng)用地土壤污染整治制度

日本在農(nóng)用地土壤污染整治制度方面，建立了確認(rèn)責(zé)任主體、編制對(duì)策計(jì)劃以及實(shí)施后的驗(yàn)收等流程完善的修復(fù)體系。在責(zé)任主體方面，日本主要由土地所有者和污染原因者承擔(dān)，這也是“污染者負(fù)擔(dān)”原則的體現(xiàn)。我國(guó)在確認(rèn)農(nóng)用地土壤污染防治責(zé)任主體方面，也需堅(jiān)持“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理、誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則。與一般行政責(zé)任適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則不同，土壤污染治理責(zé)任應(yīng)采用以無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任為主的歸責(zé)原則，當(dāng)然，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等根本無(wú)力承擔(dān)巨額的土壤污染治理費(fèi)用，在己盡到謹(jǐn)慎注意義務(wù)的情況下，可以對(duì)其實(shí)施減責(zé)免責(zé)，在這樣的情況下，其實(shí)我國(guó)農(nóng)用地土壤污染防治工作的責(zé)任大多是由政府在承擔(dān)。對(duì)于己被污染的農(nóng)用地，政府對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的分類，因地制宜，針對(duì)每一種類型的土壤污染制定相應(yīng)的對(duì)策計(jì)劃，由有關(guān)主體去具體負(fù)責(zé)實(shí)施。最后，對(duì)于治理修復(fù)后的驗(yàn)收工作，應(yīng)借鑒日本的專家委員會(huì)制度，囊括土地所有者、政府機(jī)構(gòu)、土壤修復(fù)專家以及其他利益相關(guān)人，保障各個(gè)主體的參與權(quán)，也能有效的監(jiān)督此地塊的治理效果。

（四）完善農(nóng)用地土壤修復(fù)資金保障制度

當(dāng)污染原因者不明或者其已破產(chǎn)，由土地所有者承擔(dān)土壤污染修復(fù)明顯不公，且無(wú)力承擔(dān)高昂的農(nóng)用地治理費(fèi)用時(shí)，日本以“助成”基金來(lái)援助相關(guān)治理主體。我國(guó)農(nóng)用地大多是由農(nóng)戶承包，家庭經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致其無(wú)力承擔(dān)農(nóng)用地污染防治，農(nóng)用地土壤基金制度在我國(guó)顯得更加彌足珍貴。當(dāng)然設(shè)立此基金，并不是所有的農(nóng)用地土壤污染治理費(fèi)用都由基金來(lái)出，這會(huì)造成部分污染者更加肆無(wú)忌憚，也違背環(huán)境保護(hù)的基本原則——污染者負(fù)擔(dān)。只有在造成農(nóng)用地污染的原因者無(wú)法查明，或因破產(chǎn)等原因無(wú)力實(shí)施農(nóng)用地土壤污染的修復(fù)工作時(shí)，由修復(fù)主體進(jìn)行申請(qǐng)，基金進(jìn)行支付。基金的來(lái)源方面，應(yīng)形成以中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付主，企業(yè)捐獻(xiàn)、污染者罰款等多渠道的資金籌措機(jī)制，保障農(nóng)用地土壤污染修復(fù)在資金層面的順暢。