摘 要 哈薩克斯坦自獨立以后，作為中亞轉軌國家的典型，在選擇社會發(fā)展道路和國家政體模式的過程中有過一些探索性的嘗試，本文主要梳理了其地方自治制度的發(fā)展脈絡。

關鍵詞 哈薩克斯坦 地方自治 法律基礎

作者簡介：徐博，新疆師范大學法學院，講師，研究方向：憲法與行政法、中亞法律。

中圖分類號：D7361 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.052

一、地方自治制度的概念

政治學理論中的自治可以分為很多種，如民族自治和地方自治等，本文探討的是后一種，而且應當是在較狹義范圍內的定義。地方自治是以居民居住的一定行政單位為基礎，如國家行政體內的州、區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村，居民可以通過自己的意志對地方內部的重大事務進行自我管理。地方自治不僅是一種治理方式，同時也是一項重要的國家制度。如果說我們可以把縱向的垂直國家機構的設置看成是權力下放的模式，那么地方自治則是地方分權的模式。前者的權力并沒有分散，依然是集中在政府，同樣其來源也是來自于中央政府，其終極目的在于中央政府通過地方行政區(qū)域內的行政機關加強對地方的控制。而后者實質是國家權力的一種分散，是中央通過地方自治機關把中央權力分散給地方，其終極目的在于減弱中央的集權化而加強地方的自主性，其來源不是中央政府而是來自于當?shù)鼐用竦闹苯邮跈?，從一定角度上反映了在統(tǒng)一的國家內部中央和地方權力的一種制衡 （關于權力下放和地方分權，在諸多關于地方自治的論述中往往混而用之，沒有明確區(qū)分，但筆者以為二者的區(qū)別是明顯的，法國行政法對于這一點的清晰認識往往是界定地方行政機構和地方自治政府權限劃分的重要依據(jù)，尤其是在某些國家憲法法律規(guī)定的地方行政機關和地方自治政府重合的時候，這一認識更凸顯了其重要性。）因而，地方自治政府擁有獨立法人資格，在自治權限內擁有獨立的處置事務的權力而不受地方行政機關的直接干預（細而論之，一般分為地方固有事務和委托性事務兩類）。另外，地方自治政府各層級之間的關系并不同于垂直國家機構中的上下級關系，各個自治地方政府之間的關系是平等的，在各自的權限范圍內保持著協(xié)調和分工關系。中央政府對于此種權力的分散通過立法、行政、財政等途徑實現(xiàn)間接的監(jiān)督和控制。

二、哈薩克斯坦獨立之前的地方自治制度的歷史發(fā)展

追溯哈薩克斯坦地方自治制度發(fā)展的歷史，發(fā)現(xiàn)應當始自于獨立之前。蘇聯(lián)解體前戈爾巴喬夫實行改革，在其所進行的社會生活民主化進程中的一項重要產(chǎn)物就是關于地方自治的規(guī)定。1990年4月9日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了第一部《蘇聯(lián)地方自治和地方經(jīng)濟一般原則法》。該法詳述了地方自治的地位目的、產(chǎn)生、組織形式（尤其是對地方代表權力機關的權能做出了明確規(guī)定）、管轄范圍等。這一時期關于地方自治的特點明顯反映在其組織形式上采用的是區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村蘇維埃等行政區(qū)域單位的人民代表蘇維埃和相應的管理機關，既是當?shù)氐牡胤阶灾螜C關，又是當?shù)氐拇頇嗔C關和地方執(zhí)行機關。1990年12月26日，第四次蘇聯(lián)人民代表大會通過的《鑒于完善國家管理機關修改補充蘇聯(lián)憲法（基本法）法》將地方自治原則提到蘇聯(lián)憲法原則的高度。自此以后，各加盟共和國根據(jù)上述蘇聯(lián)憲法原則對本共和國憲法進行了修改補充，并頒布了本共和國的地方自治法。哈薩克斯坦則以較快的節(jié)奏應和了這一變化，甚至在此之前就頒布了相關法律。1990年12月15日，哈薩克斯坦頒布了《哈薩克斯坦社會主義蘇維埃財產(chǎn)法》，在這一法律中將國家財產(chǎn)分為聯(lián)邦、共和國和地方三類，其中地方議會可以擁有地方公共財產(chǎn)并加以處置，這一法律奠定了地方政府改革的財政基礎。1991年各個加盟共和國陸續(xù)頒布了地方自治法。1991年2月15日《哈薩克斯坦地方自治和地方議會法》通過。這部法律明確了地方政府的物質和財政基礎，并且明確了自治政府的層級和地位，該法體現(xiàn)了代表機構至上的原則，規(guī)定地方代表機構的主席同時也是執(zhí)行委員會的主席，它還設立了非司法程序審查和解決不同層次的議會之間的糾紛。另外，上級的代表機構有權力對下級地方代表機構間的糾紛作出審議和裁定。但是這部法律沒有明確把地方政府和地方自治分開（這和前蘇聯(lián)關于地方自治的精神是相一致的），只是規(guī)定地方政府是隸屬于整個國家行政體系之內的，其代表機構馬斯里哈特由地方居民選舉產(chǎn)生，而執(zhí)行機構則由代表機構產(chǎn)生，同時代表機構又被作為地方自治的機構，而對于地方政府和地方自治始終沒有在組織結構和權能上作出明確劃分 （盡管從大的傾向上來看其依然是在前蘇聯(lián)地方政府和地方自治政府兩者合二為一的基礎上構建的）。從以上對于哈薩克斯坦獨立以前地方自治的法律沿革可以看出，其完全是在蘇聯(lián)所實行的地方自治風潮下的一種產(chǎn)物，而實際上在哈薩克斯坦內部較為缺乏實行地方自治的基礎。從理論上來說，整個哈薩克斯坦地方自治的理論也非常不成熟，尤其是對于地方自治政府組織機構的清晰界定顯而易見是缺乏的。這種情況對于哈薩克斯坦獨立以后的地方自治制度發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

三、哈薩克斯坦獨立之后的地方自治制度發(fā)展和法律基礎

哈薩克斯坦獨立以后，至哈薩克斯坦共和國第十二屆最高蘇維埃第九次會議1993年1月28日通過的哈薩克斯坦第一部憲法之前甚至到1995年憲法頒布前的較長一段時間內，整個哈薩克斯坦在地方政府問題上都處于一個過渡時期，由于缺乏明確的法律規(guī)定，地方權力機構和地方行政機構在解決地方性問題上權限不清，互相重復，而對于地方自治政府的相關規(guī)定當然也是缺失的。哈薩克斯坦1993年憲法中確認了地方行政區(qū)域的劃分，并確認了垂直行政結構體系和行政首長制，對于地方行政機構和代表機構（權力機構）的具體權能組織活動和程序則規(guī)定由法律來規(guī)定。但是對于地方自治問題仍然是語焉不詳。只是在第十五章第90條中規(guī)定“地方的問題由地方代表機構和地方執(zhí)行機構來解決”，但對于這一地方代表機構與地方自治政府的關系始終是模糊不清的。 但是在1993年憲法失效之前，最高蘇維埃在1993年12月19日頒布了《關于地方地方代表機構和地方執(zhí)行機構》這一法律，這部法應當說較之獨立之前的有關哈薩克斯坦地方政府和地方自治的法律來講有了很大的變化，可以說規(guī)定了一種較新的模式。在這部法律當中，首先取消了“公共機構”和由“由蘇維埃形成的執(zhí)行機構”這兩個概念。其次，地方代表機構馬斯里哈特不再組建產(chǎn)生地方執(zhí)行機構，地方執(zhí)行機構的行政首腦直接代表的是總統(tǒng)而不是當?shù)氐木用?。再次，地方代表機構馬斯里哈特的設立是在村鎮(zhèn)以上的層級，在村鎮(zhèn)則沒有地方代表機構馬斯里哈特。這些代表機構也不再被稱為是地方自治政府的機構，盡管他們也被認為是代表當?shù)鼐用竦睦娌⑶彝ㄟ^一定形式表達當?shù)鼐用竦囊庠?，但在行政隸屬上則并不屬于地方自治政府。最后，在這一法律中地方自治的概念由公民大會的概念取代。這里的公民大會在級別上講和地方代表機構馬斯里哈特銜接，設在村鎮(zhèn)一級。 從以上的變化可以看出，該法對于獨立之前的哈薩克斯坦加盟共和國的地方自治體系做了較大改動，地方自治的范圍被明顯縮小了，從而也使得其失去了地方自治本身的內涵。地方代表機構馬斯里哈特在這里顯然是以地方政府的權力機構的身份存在的，而不屬于地方自治政府的代表機構。而在此之前地方代表機構馬斯里哈特是具有雙重身份的，既是地方政府的權力機構也是地方政府的代表機構。

1995年8月30日哈薩克斯坦全民公決通過了新憲法。該憲法規(guī)定哈薩克斯坦是單一制的國家實行總統(tǒng)制。憲法第八十九條規(guī)定：“哈薩克斯坦共和國承認地方自治，以保障居民獨立解決地方性問題；在鄉(xiāng)村和城市某些人口集團的聚居區(qū)，居民直接通過選舉馬斯里哈特和其他的地方自治機關實現(xiàn)地方自治；地方自治機構的組織和活動程序，由公民在法律規(guī)定的范圍內自行決定；在法律規(guī)定的權力范圍內，地方自治機構的獨立性得到保證?！钡谌龡l也有關于地方自治的規(guī)定：“哈薩克斯坦共和國公民有權直接和通過自己的代表參加管理國家事務，也有權親自提出看法以及將個人和集體的意見遞交國家機關和地方自治機關；共和國公民有權選舉和被選舉進入國家機關和地方自治機關，有權參加共和國全民公決?！薄稇椃ā返诎耸鍡l和八十六條則描述了馬斯里哈特在地方政府中的地位及其產(chǎn)生過程。最后在該憲法的過渡條款第九十二條第二款中規(guī)定“憲法中提到的其它法律應按議會規(guī)定的程序和期限通過，但不得遲于憲法生效后兩年”， 所以依據(jù)《憲法》第八十九條地方自治的法律應當在兩年之內出臺，但實際上有關地方政府和地方自治的草案整整討論了五年才得以出臺。這使得哈薩克斯坦在相當長的一個時間內在地方政府和地方治理的法律監(jiān)管方面都處于一個空白。

2001年1月23日《哈薩克斯坦地方政府法》終于通過。鑒于該法出臺后在實施問題上有諸多空白，哈薩克斯坦于2009年2月9日又頒布了《關于哈薩克斯坦在地方自治和地方治理問題上的修訂和增補》。哈薩克斯坦地方政府法及其修訂和增補是哈薩克斯坦地方治理和地方自治問題上重要的法律基礎和依據(jù)。在該法中對地方代表機構馬斯里哈特、地方執(zhí)行機構、市長、地方自治政府、地方自治政府、地方自治政府代表機構、地方自治政府活動、地方社團給予了定義，而這些定義的含義顯然是困擾哈薩克斯坦地方自治的重要問題，但實際上從2001年法及其修訂和增補來看，這部法對于地方自治問題依然處于一個缺乏可操作性的真空狀態(tài)。除了在該法的一開始對上述定義加以闡明外，特意在增補中指出了地方政府和地方自治政府區(qū)域限定，并提到了地方自治政府的執(zhí)行機構。 并指明了地方政府和地方自治政府的財政基礎。第二章詳細規(guī)定地方代表機構馬斯里哈特的形成、組織結構和權能。第三章規(guī)定地方執(zhí)行機構和市長的形成、組織結構和權能。鑒于2001年實施的重要問題集中在地方自治問題上2009年的增補和修訂在第三章的39條共6款中增加了關于地方自治問題的規(guī)定包括：地方自治政府的公民參與、地方社團的權利和義務、地方自治政府的職責、國家機關和地方自治政府的關系、地方自治政府的責任。

因為哈薩克斯坦在2007年對1995年憲法做出了修訂，所以哈薩克斯坦2007憲法也可以說是哈薩克地方自治的憲法依據(jù)。但是在該修訂案中對于地方自治問題在憲法層面上并沒有任何改變。

以上綜述了哈薩克斯坦從前蘇聯(lián)時期至今二十多年來地方自治的發(fā)展歷程及其法律基礎。

注釋：

王明揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1989.41.

于洪君、王向雷.哈薩克斯坦共和國憲法（1995 年 8 月 30 日全民公決通過）.外國法譯評.1993.6.