薛倩雯

信息時代最突出的特征是數(shù)據(jù)的多樣化樣態(tài)，對數(shù)據(jù)的合理使用與規(guī)范傳遞，是政府治理能力的重要體現(xiàn)。數(shù)據(jù)治理是一種重要的科技型治理技術，是運用更精準的數(shù)據(jù)管理以實現(xiàn)政府治理目標的重要工具。世界各國普遍對大數(shù)據(jù)予以高度關注，中國則將大數(shù)據(jù)治理提升到國家戰(zhàn)略高度。2015年8月，《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》（國發(fā)[2015]50號）指出，大數(shù)據(jù)已成為國家基礎性戰(zhàn)略資源。2017年12月9日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調(diào)，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。這一論斷證實了數(shù)據(jù)治理在國家治理體系中的重要性。從國家治理現(xiàn)代化的視角來看，政府應用數(shù)據(jù)治理是推動大數(shù)據(jù)在政府治理過程中的有效融入，推動政府從內(nèi)容、平臺和服務上積極變革，提升政府服務能力與數(shù)據(jù)治理水平，以適應碎片化和高度流動的網(wǎng)絡社會。

一、政府應用數(shù)據(jù)治理的理論契合

大數(shù)據(jù)是數(shù)理科學和信息技術的融合，對人類政治經(jīng)濟生活產(chǎn)生了網(wǎng)絡化、多維度的影響。通過與國家治理現(xiàn)代化建設不斷契合，從治理理念、治理結(jié)構與治理過程等方面，促進了政府治理在治理理念、治理主體和決策上的革命性轉(zhuǎn)變，為政府應用數(shù)據(jù)治理提供了理論基石。

（一）契合開放透明與共享合作的治理理念

大數(shù)據(jù)給人類社會帶來的是一套全新的數(shù)據(jù)思維模式，它提倡“用數(shù)據(jù)辨識、用數(shù)據(jù)處理、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的模式來改進政府治理，這為政府形成開放透明和合作共享的數(shù)據(jù)治理理念提供了支撐。大數(shù)據(jù)革新了政府治理的理念，促使政府公職人員尊重數(shù)據(jù)、尊重事實，形成大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略眼光。以往政府的信息公開是為了保障公民的知情權，而在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，我國許多地方政府已經(jīng)開始推行開放政府數(shù)據(jù)，供社會公眾免費使用，這是政府開放共享、互惠包容的治理理念的體現(xiàn)。通過建立更完善的信息共享機制，保障社會公眾利用數(shù)據(jù)的權利，改善公民政治參與的質(zhì)量，促進政府與公眾走向?qū)嵸|(zhì)性的合作。

（二）契合決策科學與信息完備的治理機制

大數(shù)據(jù)有巨量、快速、多樣、低密度的優(yōu)點，政府部門正確運用數(shù)據(jù)治理契合政府決策科學化和決策信息完備的要求。傳統(tǒng)決策主要以經(jīng)驗和直覺為主，而運用大數(shù)據(jù)治理的決策主體更加注重數(shù)據(jù)的價值以及對有價值數(shù)據(jù)的挖掘和分析，旨在用科學規(guī)范的數(shù)據(jù)指導決策制定、檢驗決策成效、促進決策改進，形成以數(shù)據(jù)分析為導向的邏輯決策，以彌補傳統(tǒng)經(jīng)驗決策的不足。在決策主體參與方式上，傳統(tǒng)的政府決策多為政府為主的直接參與和公眾為輔的間接參與，而大數(shù)據(jù)時代有著完備的信息系統(tǒng)，能滿足政府信息化建設的需要，教育、電信、氣象、醫(yī)療各個領域的行政記錄數(shù)據(jù)、商業(yè)領域的交易記錄數(shù)據(jù)以及用戶特征行為數(shù)據(jù)等來源渠道豐富的數(shù)據(jù)，給多元主體直接參與政府決策創(chuàng)造了機會。

（三）契合主體協(xié)同與合作共治的治理模式

大數(shù)據(jù)最明顯的特點就是通過對數(shù)據(jù)之間的協(xié)同性進行分析，找出其中的相關之道。政府的數(shù)據(jù)治理也是政府部門之間、政府與其他要素主體協(xié)同運用大數(shù)據(jù)處理社會公共事務的過程，這種模式推動了各個治理主體之間的協(xié)同合作。在政府部門之間，傳統(tǒng)官僚制政府是在縱向?qū)蛹壓蜋M向分工的結(jié)構下封閉運行，而政府數(shù)據(jù)治理打破了傳統(tǒng)僵化的部門合作方式，由于大數(shù)據(jù)不同于以往的單向數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)出多樣化、復雜化的特點，經(jīng)常會有同一個數(shù)據(jù)與多個部門相關的情況，這就要求政府各部門之間分享數(shù)據(jù)、協(xié)同合作。政府與企業(yè)、公眾之間，在企業(yè)和社會公眾積極參與政府治理的基礎上，一方面，政府通過開放數(shù)據(jù)方便其根據(jù)個性化需求利用所開放的相關數(shù)據(jù)進行協(xié)同性分析，另一方面，通過門戶網(wǎng)站，如各欄目瀏覽量、在線客服或其他途徑采集不同群體的數(shù)據(jù)，以關聯(lián)目標群體的數(shù)據(jù)和政府治理的數(shù)據(jù)，通過這樣的合作方式實現(xiàn)了不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)同，優(yōu)化了政府的數(shù)據(jù)治理模式。

二、政府應用數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實境遇

大數(shù)據(jù)嵌入政府治理為解決當今的治理困境提供了方向，我國許多地方政府已經(jīng)開始探索數(shù)據(jù)治理模式，并展現(xiàn)出數(shù)據(jù)治理的巨大潛力，但在實際應用過程中，面臨著數(shù)據(jù)管理體系整合性差、數(shù)據(jù)治理人才缺乏以及數(shù)據(jù)隱私風險等一系列現(xiàn)實境遇。

（一）數(shù)據(jù)管理體系整合性差

大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)是以指數(shù)級形式產(chǎn)生的，海量的數(shù)據(jù)在豐富國家治理信息資源的同時也增加了國家治理主體尤其是政府管理數(shù)據(jù)的難度，導致目前我國數(shù)據(jù)管理體系整合性較差。在數(shù)據(jù)的準確性上，新的數(shù)據(jù)集是由各個群體的數(shù)據(jù)組成，但現(xiàn)今沒有關于數(shù)據(jù)質(zhì)量標準的規(guī)定，引發(fā)了各數(shù)據(jù)不兼容和數(shù)據(jù)之間存在誤差的問題；在數(shù)據(jù)的開放上，由于大數(shù)據(jù)是整合各政府部門和公眾的數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)的內(nèi)容既不完全公有，也不完全私有，這就產(chǎn)生了政府機關開放數(shù)據(jù)的類型不確定、開放數(shù)據(jù)時效性差等問題；在數(shù)據(jù)的再利用上，當政府不斷整合來自不同部門、組織以及公眾的大數(shù)據(jù)集時，公眾如何再利用數(shù)據(jù)，再利用這些數(shù)據(jù)的條件是什么，政府部門沒有出臺相關細則；在數(shù)據(jù)平臺的建構上，數(shù)據(jù)技術的基礎設施還不完善，許多政府部門還未建立像data.gov這樣能夠面向公眾的國家開放的數(shù)據(jù)平臺。

（二）數(shù)據(jù)治理專業(yè)人才匱乏

盡管我國有海量的數(shù)據(jù)資源庫，政府部門也越來越依賴大數(shù)據(jù)治理，但人力資源卻無法適應時代需求。政府的數(shù)據(jù)治理需要具備強大數(shù)據(jù)分析處理能力的人才，包括數(shù)據(jù)獲取能力、數(shù)據(jù)挖掘能力、數(shù)據(jù)處理能力、數(shù)據(jù)分析能力和數(shù)據(jù)整合技術，但我國這方面的人才嚴重欠缺。一方面人才緊缺，政府公職人員中少有同時具備國家治理能力和專業(yè)數(shù)據(jù)判斷、分析能力的人才，行政人員大多數(shù)只熟悉電子政務、辦公自動化、靜態(tài)網(wǎng)站的技能，同時也急需計算機科學、人工智能、醫(yī)學、心理學等學科領域會大數(shù)據(jù)技術的專家人員。另一方面不管是在政府機關還是在社會各行業(yè)，還沒有形成培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才的意識，沒有系統(tǒng)化、規(guī)模化的組織培訓，導致目前僅有的大數(shù)據(jù)人才的能力水平也是零散的、碎片化的。

（三）數(shù)據(jù)公開風險增大

大數(shù)據(jù)時代個人的生活高度數(shù)字化，各政府政務平臺、社交網(wǎng)絡、微博微信、電子商務、手機等傳播終端，每天都會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，政府將這些大體量的數(shù)據(jù)統(tǒng)一提供給企業(yè)、公眾，他們以不同的形式采集和處理數(shù)據(jù)，這一過程如何保障數(shù)據(jù)的安全？在數(shù)據(jù)的獲取上，別有用心者可利用法律漏洞和政策疏忽，如采用網(wǎng)絡病毒侵入等不正當手段來獲取非法數(shù)據(jù)，或者更精準地進行惡意攻擊，對個人的安全和隱私造成了極大威脅。在數(shù)據(jù)的利用上，只要用戶上網(wǎng)或者使用手機，各網(wǎng)絡運營公司便可利用后臺技術捕捉大量用戶特征數(shù)據(jù)，如果企業(yè)將用戶個人行為特征數(shù)據(jù)在未經(jīng)允許的情況下商業(yè)化，極有可能侵犯公民隱私權，對公民財產(chǎn)安全甚至人身安全造成傷害。

三、政府應用數(shù)據(jù)治理的有效融入

為實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設數(shù)字中國，政府要審時度勢，充分分析政府數(shù)據(jù)治理的雙面境遇。要意識到大數(shù)據(jù)治理不是簡單的數(shù)據(jù)問題，也不完全是技術問題，而是涉及政府管理和公共治理的多角度多層次問題，因此需要依托經(jīng)過治理的數(shù)據(jù)去做智慧決策，以真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府治理的有效融入。

（一）整合數(shù)據(jù)開放治理系統(tǒng)

大數(shù)據(jù)背景下政府的數(shù)據(jù)治理不應繼續(xù)采用傳統(tǒng)的簡單一刀切的數(shù)據(jù)庫管理模式，而應該在基于數(shù)據(jù)共享、開放、安全的前提下，綜合運用各種手段推進數(shù)據(jù)管理的系統(tǒng)化。

第一，保障政府數(shù)據(jù)的開放。開放政府數(shù)據(jù)是指任何人都可以自由、免費地訪問、獲取、利用和分享政府數(shù)據(jù)，開放政府工作組認為“開放”的政府數(shù)據(jù)應滿足完整的、一手的、及時的、可獲得的、可機器處理的、非歧視性的、無需授權這八項原則。開放是政府數(shù)據(jù)治理的前提，政府的數(shù)據(jù)是行政機關在處理公共事務中所產(chǎn)生或者獲取的，屬于公共資源，在不違反相關政策法規(guī)和不損害公共利益的前提下，政府數(shù)據(jù)應該免費向社會開放，以供公眾獲取和利用。一方面政府要對開放數(shù)據(jù)的格式予以規(guī)定、明確開放授權的主體、保障開放數(shù)據(jù)的免費獲取、開放數(shù)據(jù)的增值利用等；另一方面通過實時監(jiān)控開放數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)開放的源頭、采集的過程和數(shù)據(jù)的可用性進行監(jiān)控，對保證對所開放的數(shù)據(jù)進行及時維護和更新。

第二，維護政府數(shù)據(jù)的安全。雖然各國都主張政府要開放數(shù)據(jù)，但無論是從國家數(shù)據(jù)的安全角度還是公民的隱私角度，政府都應該為社會公眾提供一個安全的信息保障機制。從頂層設計角度來看，政府部門要制定與大數(shù)據(jù)相關的法律法規(guī)，明確設立大數(shù)據(jù)管理者和使用者的權責體系，包括大數(shù)據(jù)挖掘、整理、分析和共享的各個過程；從技術角度看，政府管理者需加大對數(shù)據(jù)技術開發(fā)的資金投入，不斷升級數(shù)據(jù)安全核心技術，在源頭上做好防止數(shù)據(jù)泄露的保障，對涉及人身隱私的重要數(shù)據(jù)嚴加監(jiān)管，在依靠技術手段和法規(guī)保障的同時，還應不斷配套完善政府大數(shù)據(jù)管理組織體系，設立專門的數(shù)據(jù)管理部門與社會公眾共同維護數(shù)據(jù)安全。

（二）夯實數(shù)據(jù)治理基礎要件

為保證政府數(shù)據(jù)治理的順利進行，政府要培育在基礎建設、信息化規(guī)劃、設施管理、網(wǎng)絡管理、運維管理和安全保障等方面的數(shù)據(jù)專業(yè)人才，建立政府數(shù)據(jù)治理的基礎平臺。

第一，培養(yǎng)政府數(shù)據(jù)治理專業(yè)人才。大數(shù)據(jù)不是簡單的數(shù)據(jù)堆集，需要有專業(yè)的數(shù)據(jù)分析的多層次、多類型人才，人才培養(yǎng)是大數(shù)據(jù)運用的前提。因此，要培養(yǎng)從數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)開發(fā)到數(shù)據(jù)挖掘，甚至是計算機深度算法各個環(huán)節(jié)的人力資源，包括大數(shù)據(jù)系統(tǒng)研發(fā)工程師、大數(shù)據(jù)應用開發(fā)工程師、大數(shù)據(jù)分析師、數(shù)據(jù)可視化工程師。為培養(yǎng)這類人才，首先政府應該加大教育力度，使政府公職人員樹立大數(shù)據(jù)意識，形成大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略眼光，同時也可安排政府公職人員參加大數(shù)據(jù)培訓課程；其次是各地高?？梢酝ㄟ^在高校設置與大數(shù)據(jù)相應的計算機統(tǒng)計專業(yè)，或者采用校企合作的方式培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才。只有如此建立上下聯(lián)動、協(xié)同工作機制，建立常態(tài)化人才培養(yǎng)制度，才能為政府數(shù)據(jù)治理提供人才保障和智力支持。

第二，搭建政府數(shù)據(jù)治理基礎平臺。共建共商、統(tǒng)一共享的服務平臺是政府數(shù)據(jù)治理的技術基礎，是保證各個政府部門行政高效運轉(zhuǎn)所必須的信息化基礎設施。政府需要加大財政支持和政策投入，一方面構建數(shù)據(jù)資源充沛的政府服務數(shù)據(jù)平臺，完善網(wǎng)民訪問行為數(shù)據(jù)、網(wǎng)頁前臺頁面數(shù)據(jù)和網(wǎng)站后臺內(nèi)容數(shù)據(jù)三大主要資源數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)政府的信息發(fā)布、辦事服務和輿情引導功能。另一方面要建立業(yè)務數(shù)據(jù)管理部門，統(tǒng)一規(guī)劃建設業(yè)務數(shù)據(jù)平臺，業(yè)務數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)信息比較敏感且與各個部門業(yè)務密不可分，加上不同部門、不同行業(yè)、不同地區(qū)之間的業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)規(guī)范不一致，所以政府各部門必須協(xié)同合作，加快建設規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務數(shù)據(jù)平臺以解決上述問題。

（三）運維數(shù)據(jù)治理安全機制

隨著大數(shù)據(jù)在政府治理的廣泛運用，政府部門存儲和收集了大量與公民有關的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在運用中可能存在著侵犯隱私和泄露私密信息的問題，為此應建立數(shù)據(jù)治理的安全機制來避免這種情況。

第一，建設大數(shù)據(jù)使用的道德引導機制。大數(shù)據(jù)帶來的是前所未有的海量數(shù)據(jù)沖擊，在當前法律法規(guī)還不完善的情況下，數(shù)據(jù)使用者可輕松利用法律漏洞侵犯個人隱私，為此，政府部門應該對大數(shù)據(jù)的開發(fā)者和利用者進行德治教育，形成正確的大數(shù)據(jù)價值觀。首先政府公職人員要進行自我約束，自覺維護好公眾的數(shù)據(jù)隱私，避免數(shù)據(jù)泄露；其次政府要重視網(wǎng)絡文化內(nèi)容建設，向公眾傳播積極向上的網(wǎng)絡文化，抵制低俗網(wǎng)絡文化，營造干凈的網(wǎng)絡空間；最后要帶動全社會群眾自覺維護大數(shù)據(jù)安全，共同建立安全的大數(shù)據(jù)信息平臺。

第二，完善大數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機制。大數(shù)據(jù)背景下的政治經(jīng)濟生活既需要開放共享信息，也要保障個人隱私和安全。一方面，因為有些數(shù)據(jù)平臺涉及多個行業(yè)領域或多個政府部門，政府部門可以建立協(xié)同執(zhí)法機制將各部門的職能進行整合，以消除目前監(jiān)管中的分散低效，各自為政，多頭執(zhí)法的弊端，另一方面，現(xiàn)有的個人信息保護法不能完全從立法上保障公民的正當權益，面對各行各業(yè)大數(shù)據(jù)的差異性，政府要規(guī)范大數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理，需要有針對地制定包括公共部門和私營部門數(shù)據(jù)使用的規(guī)章制度，設立大數(shù)據(jù)監(jiān)管的機構，負責對政府機關內(nèi)部和私營部門、社會公眾的數(shù)據(jù)使用行為進行監(jiān)控，對破壞大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡秩序的情況進行懲處。

（四）創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理協(xié)同機制

大數(shù)據(jù)時代下，各國都把推進數(shù)字化建設作為國家創(chuàng)新發(fā)展的重要動能，為加快建設數(shù)字化中國，政府部門應積極促進各種治理手段和方式的協(xié)同創(chuàng)新，以應對復雜多變的治理環(huán)境。

第一，線上線下網(wǎng)絡協(xié)同。傳統(tǒng)的政府治理方式在大數(shù)據(jù)背景下不能完全適用，政府要主動推進政府管理和社會治理方式的創(chuàng)新。實現(xiàn)線上線下的網(wǎng)絡協(xié)同是適用于大數(shù)據(jù)時代的可行性方法，在線上政府可利用互聯(lián)網(wǎng)技術構建信息互動平臺，以促進數(shù)據(jù)和信息的互聯(lián)互通，建立社會治理數(shù)據(jù)庫，捕捉社會焦點，以準確把握社會問題并及時有效處理社會公共事務，在線下政府可利用已經(jīng)建立的網(wǎng)絡系統(tǒng)，調(diào)動社會公眾的積極性，推動多元主體的參與合作，及時獲得公眾的反饋，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)下的協(xié)同治理新方式。

第二，治理手段動態(tài)協(xié)同。大數(shù)據(jù)治理不同于傳統(tǒng)管理方式最明顯的區(qū)別在于應對各種潛在危機時，可以事前對數(shù)據(jù)進行監(jiān)測和分析，增強防范預警能力，通過對小概率事件發(fā)生的監(jiān)控，有效降低危機事件發(fā)生的概率。這需要加強政策、監(jiān)管、法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以往的行政、法律、經(jīng)濟手段已不能滿足大數(shù)據(jù)時代政府治理的需求，應該在結(jié)合上述手段的基礎上運用云計算或大數(shù)據(jù)技術以實時全面感知動態(tài)社會的事務變化，在各種手段的動態(tài)協(xié)調(diào)下應對政府數(shù)據(jù)治理的難題。

責任編輯：張波