王登忠,朱小康

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院,浙江 杭州 310013)

隨著浙江省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,浙江省多個大城市已進(jìn)入“城市交通大面積擁堵”的前期,而當(dāng)前新一輪大城市交通擁堵的原因更是綜合性的、源發(fā)性的,短期內(nèi)必將進(jìn)一步加劇,以致緩解城市交通擁堵、保障交通安全暢通的壓力越來越大。

國內(nèi)外實踐已經(jīng)表明,單純依靠擴(kuò)大交通供給已難以滿足日益增長的交通需求,應(yīng)當(dāng)在源頭上減少交通需求總量,優(yōu)化交通需求分布,在土地利用模式與交通之間建立一種有效控制與引導(dǎo)機(jī)制并深化為具體的實施手段,從而促進(jìn)城市交通的健康發(fā)展和建設(shè)用地的高效利用。

然而，當(dāng)前浙江省大多數(shù)城市的建設(shè)還都屬于“攤大餅式”的向外擴(kuò)張,這種城市土地利用模式與交通之間的矛盾恰是城市產(chǎn)生擁堵的主要原因,而兩者相互協(xié)調(diào)才是促進(jìn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的前提與保障。為此,本文在分析浙江省城市土地利用和交通模式的基礎(chǔ)上,探索土地利用與交通規(guī)劃協(xié)調(diào)的互動機(jī)制與模式。

1 基本概念

1.1 土地利用模式及交通特征

土地利用模式分為低密度分散模式和高密度集中模式。低密度分散模式是指城市布局分散,土地利用開發(fā)程度低。此模式下的城市土地利用相對浪費,居住、工作地點、購物地點、學(xué)校等分離,城市逐漸郊區(qū)化。低密度分散模式下的居民交通需求量空間分散,個體機(jī)動化交通需求大,且難以組織大容量公共交通。因此適合發(fā)展以個體小汽車交通為主的交通系統(tǒng),如美國洛杉磯的城市交通系統(tǒng)[1]。

高密度集中模式是指城市功能布局集中,土地利用功能多元化且開發(fā)程度高。此模式下土地資源得到有效的應(yīng)用,城市中心集中,沒有明顯的城郊化特征[2]；居住地與工作中心的距離縮短,適合發(fā)展運載能力高的公共交通模式。高密度集中土地利用是適合于城市的發(fā)展模式。

1.2 土地利用與交通互動原理分析

城市空間形態(tài)及城市土地利用強(qiáng)度決定了居民出行的交通發(fā)生量和吸引量的空間分布和強(qiáng)度分布,產(chǎn)生了城市交通需求。交通設(shè)施通過提供服務(wù)滿足交通需求,并通過改變土地的可達(dá)性和土地價值影響更多的土地開發(fā)。土地利用的模式和交通系統(tǒng)之間緊密相連、相互影響、相互作用[3]。見圖1。

圖1 城市土地利用模式與交通互動原理分析

因此,城市土地與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)就是實現(xiàn)兩者之間的供需均衡或使之接近均衡狀態(tài)。

2 浙江省城市土地利用交通特征分析

2.1 經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,城市化水平持續(xù)提高

截止到2016年,浙江省城市化水平已達(dá)到64%,在快速城市化的過程中,人口向以大城市為中心的都市圈聚集的特點非常顯著,浙江環(huán)杭州灣、溫臺、浙中三大城市群正加快形成,杭甬溫都市區(qū)初顯雛形。

2.2 城市規(guī)模急劇擴(kuò)張,城市空間結(jié)構(gòu)蔓延變化

以杭州市為例,僅2000年到2003年間,杭州城市規(guī)模就由204 km2增長至229 km2,年均增長8 km2。根據(jù)規(guī)劃,城市的快速增長勢頭將進(jìn)一步放大,到2020年城市規(guī)模將達(dá)到400 km2[數(shù)據(jù)來源：杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020)]。

2.3 城市土地利用集聚于城市主中心,多中心 結(jié)構(gòu)有待形成

從杭州、寧波、溫州等城市的用地功能分布來看,主城區(qū)仍是高首位度的就業(yè)、服務(wù)和教育中心,大型公共設(shè)施過于集中于城市主中心,且集聚趨勢仍未停止；強(qiáng)中心結(jié)構(gòu)顯著,多中心結(jié)構(gòu)有待形成。由于疏解不力,城市功能在主城區(qū)高度集聚,使得城市中心層交通出行需求大幅增長,主城區(qū)交通壓力日益加大。見圖2。

圖2 城市主城區(qū)交通模式圖

2.4 機(jī)動車增長迅猛,保有量持續(xù)增加

隨著城市的蔓延,城市機(jī)動化水平迅速提高。數(shù)據(jù)表明,近年來浙江省的機(jī)動車增長速度一直保持在18%左右的水平。其中,私人小汽車增長占據(jù)了相當(dāng)重要的份額。見圖3。

圖3 浙江省汽車保有量增長趨勢圖

2.5 擁堵范圍不斷擴(kuò)大,向區(qū)域化發(fā)展

從區(qū)域范圍看,已開始從浙北、浙東等發(fā)達(dá)地區(qū)向浙中、浙西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延,由杭、甬、溫等大城市向中小城市蔓延；從空間分布看,由主要交通節(jié)點向路段、路網(wǎng)蔓延,由中心城區(qū)、老城區(qū)向周邊地區(qū)蔓延。從時間分布看,由上下班等高峰時段向平峰時段延伸,一些城市早晚高峰交通擁堵時間持續(xù)達(dá)2 h甚至更長。

3 土地利用與交通協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略模式選擇

根據(jù)城市土地利用與交通系統(tǒng)的互動機(jī)理和國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗,低密度模式(小汽車模式(COD))噪音污染、交通擁堵、交通事故和對不可再生資源消耗等方面具有不利影響,應(yīng)當(dāng)尋求一種“高可達(dá)性、低交通需求的交通與土地利用一體化發(fā)展模式”,而以軌道交通為典型形式的公共交通模式(TOD)——高密度模式則體現(xiàn)出在城市可持續(xù)發(fā)展和低碳型城市建設(shè)方面的突出優(yōu)勢。浙江省是人口密集型省份,城市空間發(fā)展的TOD戰(zhàn)略模式是緩解城市交通擁堵與推進(jìn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要策略[4-5]。

公交導(dǎo)向發(fā)展被視為可以減輕都市蔓延和促使未來都市發(fā)展趨于可持續(xù)的規(guī)劃理念,并作為促進(jìn)[精明成長(Smart Growth)]的策略之一；其目標(biāo)是為營造高密度發(fā)展、友善的步行環(huán)境及以公共交通為基礎(chǔ)的城市環(huán)境。究其實質(zhì)是引導(dǎo)土地使用和交通系統(tǒng)的一體化發(fā)展。其概念和理論對于當(dāng)前我國城市發(fā)展無疑具有很好的借鑒意義[6-7]。見圖4。

圖4 公交導(dǎo)向型：集約、低碳、高效

今后5～10年,是城市空間、交通設(shè)施和交通特征變化的敏感時期,交通機(jī)動化、區(qū)域交通發(fā)展、區(qū)域性公共交通服務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)建等將對城鎮(zhèn)之間的交通關(guān)系和居民出行方式產(chǎn)生決定性的影響。交通引導(dǎo)城市發(fā)展是今后一個階段的重點。

4 土地利用與交通規(guī)劃互動機(jī)制與模式建議

4.1 法規(guī)依據(jù)

4.1.1 國家層面

2010年2月2日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》(建城[2010]13號)第五條提出:“城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市總體規(guī)劃同步編制,相互反饋與協(xié)調(diào)?！睆亩鴮C合交通規(guī)劃的編制方法提出了明確規(guī)定。

4.1.2 省級層面

1) 《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四條提出“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則”將“節(jié)約土地、集約發(fā)展”作為城鄉(xiāng)發(fā)展、城市規(guī)劃的重要原則；該條文提出了節(jié)約用地和集約發(fā)展。

2) 《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》第五條規(guī)定：“編制城市總體規(guī)劃、縣(市)域總體規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)按照以城市公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的原則,統(tǒng)籌城市布局和交通發(fā)展?！泵鞔_提出了公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的編制要求。該條文強(qiáng)調(diào)了公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展。

4.2 土地利用與交通規(guī)劃互動機(jī)制建議

4.2.1 形成不同層面城市規(guī)劃和交通規(guī)劃進(jìn)行互饋編制機(jī)制

由于沒有很好的機(jī)制和規(guī)范性程序保障城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃的有機(jī)整合,城市規(guī)劃與城市交通規(guī)劃編制過程孤立分離,交通規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)完成的交通規(guī)劃很難真正落實到城市規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)中,特別是法定控制性詳細(xì)規(guī)劃。這種單純的綜合交通體系規(guī)劃已經(jīng)越來越難以適應(yīng)未來城市發(fā)展的需要。

1)城市總體規(guī)劃與城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)同步編制,以明確TOD引導(dǎo)空間戰(zhàn)略。

2)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃階段應(yīng)對TOD土地利用交通進(jìn)行專題研究,以提高城市土地利用的效率。

3)完善城市規(guī)劃與交通規(guī)劃成果審查機(jī)制。

目前，城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃一般是分階段單獨審查,城市規(guī)劃一般由城市規(guī)劃部門審查,但城市綜合交通規(guī)劃審查有些城市是交通部門主持,這容易導(dǎo)致兩個規(guī)劃形成兩張皮。建議城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)由城市規(guī)劃部門主持,并與城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃同期審查。

4.2.2 TOD發(fā)展土地儲備機(jī)制

1)軌道交通快速發(fā)展。

十三五期間,浙江省都市圈市域快速軌道覆蓋杭州、寧波都市圈、溫州都市圈及周邊地區(qū)、浙中城市群,線路運營里程約1 452 km,同時全省城市軌道運營里程將會達(dá)到1 384 km,站點約700座。

2)建立土地儲備機(jī)制。

為加強(qiáng)大容量公共交通走廊及站點周邊區(qū)域的規(guī)劃和土地控制,規(guī)劃和國土部門要優(yōu)先保障公共交通走廊建設(shè)用地,高強(qiáng)度開發(fā)的樞紐站點周邊加強(qiáng)土地儲備。儲備思路：促進(jìn)“土地儲備—線路建設(shè)—站點周邊開發(fā)”同步實施。

①土地儲備應(yīng)先于線路建設(shè)：結(jié)合近期新建線路規(guī)劃,摸查沿線土地儲備資源,以土地儲備籌資支撐線路的建設(shè)。

②線路建設(shè)與站點周邊開發(fā)同步：結(jié)合已儲備用地,促進(jìn)線路建設(shè)與站點周邊開發(fā)同步,通過站點開發(fā)為新建線路提供客流。

③實現(xiàn)“土地儲備—增值收益—軌道建設(shè)—客流培育—良性運營”的沿線土地儲備循環(huán)機(jī)制。

4.3 土地利用與交通規(guī)劃互動開發(fā)模式建議

4.3.1 多元化開發(fā)模式

鼓勵公共交通樞紐及軌道交通站點周邊進(jìn)行多元化開發(fā),明確地鐵站點上蓋開發(fā)地塊、車輛段、地下空間地塊均可采用混合使用及兼容指標(biāo)的開發(fā)模式。

4.3.2 差異化開發(fā)模式

以軌道交通站點的服務(wù)范圍為基礎(chǔ)進(jìn)行差異化開發(fā),容積率應(yīng)隨著與站點的距離增加而漸次下降。根據(jù)這一原則,可將發(fā)展密度分為三個區(qū),分別對應(yīng)不同的開發(fā)密度上限：有大容量公共運輸層面系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)為高密度開發(fā)區(qū)；有大容量公共運輸系統(tǒng)服務(wù)但不是很方便的地區(qū)為中密度開發(fā)區(qū)；公共運輸系統(tǒng)容量極為有限的地區(qū)為低密度開發(fā)區(qū)。同時，規(guī)定三種區(qū)域?qū)?yīng)的開發(fā)強(qiáng)度上限。見圖5。

圖5 以車站為中心的TOD開發(fā)模式示意圖

4.3.3 一體化開發(fā)模式

1)新建和改(擴(kuò))建公共建筑、商業(yè)街區(qū)、居住區(qū)、大中型建筑等項目,要嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配建必要交通設(shè)施特別是公共交通設(shè)施,并與主體工程同步規(guī)劃設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。

2)對于軌道交通站點、 車輛段、與站點密不可分的地下空間等地塊,有條件的情況下應(yīng)實現(xiàn)站體建設(shè)與上蓋物業(yè)、地下空間的同步建設(shè)、同步實施。

5 結(jié) 語

土地與交通既是不可割裂的空間要素,也是不可分割的經(jīng)濟(jì)過程。一方面,土地是實現(xiàn)各類設(shè)施建設(shè)、各種城市功能所必需的發(fā)展空間,土地開發(fā)規(guī)模與時空分布決定了交通需求量及其時空分布；另一方面,交通設(shè)施通過提供服務(wù)滿足交通需求,并通過改變土地的可達(dá)性和土地價值影響更多的土地開發(fā)。

因此,對兩者的關(guān)系進(jìn)行深入的探討,是對交通政策分析、制定未來交通政策及解決復(fù)雜的城市交通問題的基礎(chǔ)。本文通過對城市規(guī)劃及控制過程的審視,從宏觀到微觀對不同層面城市規(guī)劃和交通規(guī)劃進(jìn)行互饋編制的機(jī)制與模式進(jìn)行了初步的探討,研究者們應(yīng)該堅定協(xié)調(diào)城市交通系統(tǒng)與土地利用兩者關(guān)系，實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,系統(tǒng)全面地開展城市交通系統(tǒng)與土地利用互動關(guān)系的研究,為解決城市交通問題,促進(jìn)交通綠色可持續(xù)發(fā)展打下科學(xué)基礎(chǔ)。