秦志偉

2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于開展“兩權(quán)”抵押貸款試點的指導(dǎo)意見，要求試點期限為兩年，到2017年年底。隨后，中國人民銀行牽頭并會同有關(guān)部門出臺了試點暫行辦法。據(jù)悉，目前試點工作仍在進(jìn)行中。

經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，在全國選取232個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點、59個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。其中，貴州省有10個縣（市、特區(qū)）獲批成為全國“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)，效果顯著。近日，筆者就其試點情況采訪了相關(guān)部門。

先從確權(quán)頒證開始

農(nóng)業(yè)要發(fā)展，勢必要解決資金短缺的問題，這也是農(nóng)村金融改革的最主要目的，“兩權(quán)”抵押貸款是其改革的路徑之一。前不久，該貸款模式被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為金融支農(nóng)創(chuàng)新十大模式之一。

截至2017年9月末，全國232個農(nóng)地試點縣的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額達(dá)295億元，試點以來累計發(fā)放貸款448億元；59個農(nóng)房試點縣的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額196億元，試點以來累計發(fā)放貸款261億元。

無疑，“兩權(quán)”抵押貸款模式正成為各地進(jìn)行農(nóng)村金融改革的“香餑餑”。貴州省是我國試水“兩權(quán)”抵押貸款較早的省份之一，其經(jīng)驗做法值得關(guān)注。

中國人民銀行貴陽中心支行貨幣信貸管理處處長王凱明向筆者介紹，貴州省有10個試點地區(qū)，包括開陽縣、湄潭縣、水城縣、盤州市、六枝特區(qū)、普定縣、德江縣、興仁縣、安龍縣開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，湄潭縣、金沙縣開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。其中，湄潭縣同時開展“兩權(quán)”抵押貸款試點工作。

開展“兩權(quán)”抵押，確權(quán)頒證是第一步?！芭c2016年相比，2017年貴州省農(nóng)地試點縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)平均確權(quán)率達(dá)96.4%，比上年提高3.8個百分點?！蓖鮿P明告訴筆者。

而在頒證方面，從2016年僅有1家開展頒證工作發(fā)展為8家，到2017年平均頒證率大幅提高至56%。其中，開陽縣和安龍縣頒證率達(dá)90%以上。各試點縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，創(chuàng)新舉措全力推動確權(quán)登記頒證。

比如，遵義市湄潭縣針對“土地面積不實，四至不清”的問題，制訂了相關(guān)方案，按照“宣傳動員、權(quán)屬調(diào)查、審核公示、數(shù)據(jù)錄入、確權(quán)頒證”五步驟及“三權(quán)分置”的要求，全力推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。另如，畢節(jié)市金沙縣先后印發(fā)3個考核文件、補(bǔ)發(fā)2個通知，將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作納入各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核，強(qiáng)化部門職責(zé)，定期跟蹤督導(dǎo)，快速推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)頒證，為試點工作奠定良好基礎(chǔ)。

雖然各試點地區(qū)積極推動確權(quán)頒證進(jìn)度，但仍有不容樂觀的現(xiàn)象。如在頒證方面，根據(jù)中國人民銀行貴陽中心支行的評估，貴州仍有部分試點縣還未系統(tǒng)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。

事實上，上述情況并不僅僅存在于貴州省。據(jù)介紹，從全國試點情況看，確權(quán)頒證工作情況復(fù)雜，個別試點地區(qū)仍存在確權(quán)未頒證的情況，影響了試點進(jìn)度。2017年12月22日，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)試點延長一年至2018年年底。而確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢只是其中原因之一。

抵押物處置是關(guān)鍵

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)地資源退化最根本原因在于，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在不確定性和外部性。如果能清晰合理界定產(chǎn)權(quán)，并保證其以合理的成本自由流轉(zhuǎn)，從而提高資源配置的效率，實現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

王凱明介紹，目前有開陽縣、普定縣、六枝特區(qū)、盤州市、水城縣、德江縣、安龍縣7個縣（市、區(qū)）建立了產(chǎn)權(quán)交易中心，探索開展包括農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。其中，六枝特區(qū)、盤州市、水城縣、德江縣、安龍縣5個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的交易，累計交易金額4.3億元。

抵押物能否順利處置被看成是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！跋啾仁⊥馄渌圏c地區(qū)，貴州省‘兩權(quán)抵押貸款還沒有不良資產(chǎn)處置的實踐?！蓖鮿P明說。

這也是試點工作延長至2018年年底的另一個重要原因?！皟蓹?quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)多為近年新增業(yè)務(wù)，出現(xiàn)違約并進(jìn)入處置階段的案例較少，有必要繼續(xù)通過試點檢驗各項處置機(jī)制的成熟度和穩(wěn)定性。

筆者了解到，在現(xiàn)有的抵押物處置做法上，湄潭縣農(nóng)房抵押“分割登記入市”和“異地調(diào)整入市”處置方式值得借鑒。

中國人民銀行遵義市中心支行副行長孫爭華在接受采訪時表示，分割登記入市是指在保障農(nóng)戶居住權(quán)和維護(hù)財產(chǎn)權(quán)的前提下，對宅基地中實際用于商業(yè)服務(wù)、工礦倉儲等經(jīng)營性用途的部分，進(jìn)行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能。

2017年12月，湄潭縣當(dāng)?shù)卮迕駝⒛成暾垖⑵?69.5平方米建筑物（含一間門面和一套住房）分割登記入市交易，過戶給了村民陳某。據(jù)悉，這是全國宅基地分割登記第一例，為湄潭探索住房財產(chǎn)權(quán)抵押物處置找到了出路。

事實上，抵押物價值評估是各地開展相關(guān)試點工作比較棘手的問題，比如抵押物價值難以確定、抵押物難以變現(xiàn)。

西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村金融研究所教授羅劍朝在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)的做法主要是參考同類地區(qū)或同種土地農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的租金來確定，再加上剩余承包年限等，分別按照0.5的權(quán)重來核算農(nóng)地經(jīng)營價值。

“這種確定抵押物價值的方法實際上是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)的一種評價方法，一般評價值較低，雖然受到金融機(jī)構(gòu)歡迎，但對于解決農(nóng)民貸款難問題的政策目標(biāo)來說是需要改進(jìn)的?！绷_劍朝說。對此，羅劍朝呼吁，盡快確定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估體系。這也是各試點地區(qū)正在探索的內(nèi)容。

“開陽縣主要采取委托第三方評估機(jī)構(gòu)評估、貸款人自評估或者借貸雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀、合理確定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值。”中國人民銀行開陽縣支行行長李曦告訴筆者。

助力農(nóng)村金融改革

根據(jù)中國人民銀行對貴州省2016～2017年“兩權(quán)”抵押貸款試點中期評估，“評估效果總體好于上年”。王凱明告訴筆者，不僅包括貸款情況、制度建設(shè)、確權(quán)頒證、交易平臺建設(shè)和抵押物處置，還有風(fēng)險補(bǔ)償方面。

王凱明介紹，貴州省“兩權(quán)”試點縣（市、區(qū)）的風(fēng)險緩釋及補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)日趨完善。已有9個試點縣設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償金，規(guī)模為500萬～2000萬元，風(fēng)險補(bǔ)償比例為30%～100%。比如，六盤水市六枝特區(qū)、盤州市、水城縣采用反擔(dān)保模式發(fā)放農(nóng)地抵押貸款。截至2017年年底，六盤水市累計采用反擔(dān)保方式發(fā)放貸款22筆、貸款金額1.2億元，貸款余額達(dá)1.1億元。

值得一提的是，貴州省各類金融機(jī)構(gòu)積極參與“兩權(quán)”抵押貸款試點。據(jù)介紹，目前貴州省已有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、貴州銀行、貴陽銀行、農(nóng)村信用社等30家銀行分支機(jī)構(gòu)及地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)放了“兩權(quán)”抵押貸款。2017年年底，貴州省試點縣（市、區(qū)）“兩權(quán)”抵押貸款余額13.4億元，是上年同期的2.7倍。

在王凱明看來，“兩權(quán)”抵押起到了增信作用，扶貧再貸款等政策措施也發(fā)揮了引導(dǎo)“兩權(quán)”抵押貸款試點銀行降低農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶融資利率的作用。

同時，“兩權(quán)”抵押貸款的支農(nóng)惠民上發(fā)揮的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。以貴州省土地承包的經(jīng)營權(quán)抵押貸款為例。據(jù)監(jiān)測，2017年年底已有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)149家、農(nóng)民專業(yè)合作社96個、家庭農(nóng)場7戶，農(nóng)戶3782戶獲得貸款；2017年用于農(nóng)地抵押的土地達(dá)113萬畝。

貴州開陽益榮茶葉有限公司向開陽農(nóng)村信用合作聯(lián)社借款600萬元，其中2017年12月通過農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押方式借款300萬元?！斑@種方式的貸款切實解決了貸款擔(dān)保難的問題，為公司及時送上了發(fā)展資金?！痹摴究偨?jīng)理王勇告訴筆者。

實踐證明，通過“兩權(quán)”抵押貸款，貴州省當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴(kuò)大了生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

對于下一步工作打算，“除了重點推動抵押物處置外，還要持續(xù)擴(kuò)大‘兩權(quán)抵押貸款規(guī)模。”王凱明說。