占 堆 李夢珂 毛改玲

（西藏大學經(jīng)濟與管理學院 西藏拉薩 850000）

一、問題的提出

“對口支援指在中央政府或上級政府主導(dǎo)下，某一地區(qū)政府、企業(yè)和其他組織對另一地區(qū)對應(yīng)組織在特定時間、特定方向上較為穩(wěn)定地進行援助和幫助的行為?！盵1]對口援藏即“對口支援西藏”，是“對口支援”的內(nèi)涵之一，是以1979年開始，選派干部的形式，幫助西藏有關(guān)地市和部委制定經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，共同組織實施，使內(nèi)地與西藏建立相對穩(wěn)定的合作關(guān)系，促進西藏經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。

通過閱讀整理文獻發(fā)現(xiàn)，20世紀80年代，關(guān)于對口支援的研究開始在國內(nèi)興起，研究的主要內(nèi)容以介紹對口支援、分析對口支援的功能和方式為主，研究方法主要以文獻研究法、實證分析法為主，個案研究為輔。其中靳薇對援藏項目的調(diào)研結(jié)果顯示，自援藏工作開展以來，中央及各援藏省市對西藏的項目等支援，直接推動了西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展；董海峰從經(jīng)濟學視角研究了對口支援，發(fā)現(xiàn)中央的對口支援政策，能夠成為推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的動力，從而彌補受援地區(qū)自身發(fā)展能力的不足；陳志剛認為，對口支援的受援方大多是多民族、欠發(fā)達的地區(qū)，對口支援政策不僅只有政治性和經(jīng)濟性的功效，在支援方對口支援的過程更是通過文化的影響，推動受援地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

這些研究的共同之處有二：其一，對于對口支援政策的效果及其對受援地區(qū)的社會和諧、經(jīng)濟穩(wěn)定所作出的貢獻都給予肯定；其二，已有研究具有輕對口援藏政策體系重對口支援模式的研究傾向。本文梳理了對口援藏政策的形成和發(fā)展，劃分具體階段，總結(jié)對口援藏政策的發(fā)展趨勢，以期完善對口援藏政策。

二、對口援藏政策的形成

（一）對口援藏政策的歷史淵源

援藏工作可以追溯到唐朝。唐朝政府曾實施了歷史上著名的和親政策，文成公主奉命和親嫁給了吐蕃贊普松贊干布。文成公主入藏和親這一事件在歷史上不僅停息了戰(zhàn)火，更重要的是因和親而使吐蕃得到了大量資金和物資，這些資金和物資對其發(fā)展起到了重要的作用?！皳?jù)《吐蕃王朝世襲明鑒》等書記載，文成公主嫁妝十分豐厚，陪嫁有十二歲釋迦佛等身像；識別善惡的日月寶鏡，各類珍寶及金玉飾物；金玉書櫥，360卷經(jīng)典，卜筮經(jīng)典300種，營造與工技著作60種，100種治病藥方，醫(yī)學論著4種，診斷法5種，醫(yī)療器械6種，此外還帶去了大量各種農(nóng)作物的種子，這些資金與物資為促進吐蕃經(jīng)濟社會發(fā)展所起的作用是難以估量的?！盵2]首先，這些“嫁妝”促使吐蕃許多重大工程項目得以建成；其次，給吐蕃帶來了先進的生產(chǎn)技術(shù)，如紡織、陶器、造紙、釀酒等；最后，大量的人才和先進文化被帶到了吐蕃，如讓大臣與貴族子弟學習中原的文化同時把吐蕃的貴族子弟派到長安國學讀書等。如此，從文成公主和親的過程及和親的意義來看，文成公主可謂是我國最早的“援藏干部”。

新中國成立以來，中央及部分援藏省市對口援藏工作有了新局面。西藏和平解放之初，西藏地區(qū)經(jīng)濟尤其落后，居全國末位，且物資匱乏，人民生活艱苦。因此在解放軍進藏時，毛澤東就作出指示：“一面進軍，一面建設(shè)”“進軍西藏，不吃地方”。之后1952年至1959年，國家進一步針對西藏采取了有效的幫扶政策，主要內(nèi)容包括給予財政補助、開辟交通干線等，1959年3000多名援藏干部，開始在西藏進行援藏工作，1963年中共中央又增派了392名援藏干部到西藏開展援藏工作，包括財貿(mào)、郵政、交通、教師等各個專業(yè)的技術(shù)人員。鑒于西藏當時的經(jīng)濟社會環(huán)境，中央規(guī)定西藏軍區(qū)和政府工作所需的全部經(jīng)費，都由中央政府統(tǒng)一劃撥，不占西藏地方財政收入的一絲一毫；除此之外，還規(guī)定若是有西藏地方政府想要開展卻有心無力的項目，中央政府應(yīng)予以支持。“1960年到1965年期間，中央政府給西藏地方的財政補助累計達5.9億元，撥給西藏地方政府大批無息農(nóng)牧業(yè)貸款，扶助西藏農(nóng)牧民增加生產(chǎn)資料，解決西藏人民生活上的困難，中央對西藏物資援助的力度也在不斷增加，同時開始出現(xiàn)人才援助。1965年到1979，中央政府加強了對西藏經(jīng)濟建設(shè)的資助，當時主要采取了大批無息農(nóng)牧業(yè)貸款，物資援助，選調(diào)各級干部、專業(yè)技術(shù)人才、大專院校畢業(yè)生進藏等方式。”[3]

1978年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于抽調(diào)干部支援西藏和在藏干部內(nèi)返問題的通知》，干部援藏機制初步形成；在1979年7月在全國邊防工作會議上，第一次明確提出了“對口支援”的概念，使內(nèi)地發(fā)達省市對邊境少數(shù)民族地區(qū)的對口支援制度得以確立。其中對對口支援進行了詳細規(guī)劃，初步形成了全國支援西藏、河北支援貴州、北京支援內(nèi)蒙古、上海支援云南和寧夏、山東支援青海、江蘇支援新疆和廣西的格局，由此“全國支援西藏”的概念開始形成。

（二）對口援藏政策的形成

20世紀80年代，對口支援政策尚未成熟，在規(guī)模、內(nèi)容和周期上都處于初步探索階段，但其作為一種特色政策已開始在全國范圍內(nèi)進行推廣。1978年十一屆三中全會召開，改革開放政策實行，一直到21世紀初，我國的經(jīng)濟處于強力發(fā)展時期。“在此期間，中央提出‘援藏’口號，要求‘中央關(guān)心西藏，全國支援西藏’，特點為‘強力援助’；同時在西藏進行經(jīng)濟建設(shè)的指導(dǎo)思想也出現(xiàn)明顯變化，逐漸從‘幫助西藏地方進行建設(shè)’變?yōu)椤涌煳鞑亟?jīng)濟發(fā)展’?！盵4]1980年，第一次西藏工作座談會召開，座談會上制定了一系列的援藏惠民政策，并提出了“為建設(shè)一個團結(jié)、富裕、文明的新西藏而奮斗”的口號，從此，西藏開始發(fā)展本地的現(xiàn)代工業(yè)，一些交通設(shè)施也相繼涌現(xiàn)，西藏逐步走上了現(xiàn)代化建設(shè)的道路，同時也為以后援藏工作的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)?！?984年3月，中央召開第二次西藏工作座談會，會上，黨中央、國務(wù)院決定由北京、上海、天津、江蘇、浙江、四川、廣東、山東、福建等9省市和水電部、農(nóng)牧漁業(yè)部、國家建材局等有關(guān)部門幫助西藏建設(shè)43個近期迫切需要的中小型工程項目，涉及10個行業(yè)，總投資4.8億元，總建筑面積23.6萬平方米。43項工程基本滿足了80年代西藏社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是旅游業(yè)的需要，被人們譽為高原上的“43顆明珠”?！盵5]這次西藏座談會的召開也成為全國援藏工程開始的標志。第三次西藏工作座談會于1994年7月在北京召開，這次座談會上江澤民發(fā)出了“全國各地方和中央各部門都要齊心協(xié)力共同支援西藏的建設(shè)，共同促進西藏的發(fā)展”的號召，更進一步地明確了“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口援藏方針，由此，對口援藏的正式拉開了序幕。

三、對口援藏政策的發(fā)展階段

西藏地處我國西南，其自然條件惡劣，民族宗教問題復(fù)雜，且與我國的其他省市相比，西藏地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展長期居于末位。自新中國成立以來，中央政府尤其重視西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展，并實施援藏政策，逐步形成了完善的援藏機制。對這些政策階段劃分大多以時間為節(jié)點，本文根據(jù)對口援藏政策內(nèi)容的演變將其劃分為以下幾個階段。

（一）資金援藏主導(dǎo)階段

資金援藏政策主要實施于1979-1985年間，這一階段的援藏特征以資金支援為主。1965年西藏自治區(qū)成立后，西藏進入到社會主義時期，但由于地理、歷史、民族、宗教等問題，在我國所有省市中經(jīng)濟一直居于末位，且差距較大。1978年十一屆三中全會召開，改革開放政策實行，為了縮小西藏與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距，1979年7月在全國邊防工作會議上，第一次明確提出了“對口支援”的概念，使內(nèi)地發(fā)達省市對口支援邊境少數(shù)民族地區(qū)的制度得以確立。西藏第一次工作座談會于1980年在北京召開，這一次座談會制定一系列的援藏惠民政策，并提出了“為建設(shè)一個團結(jié)、富裕、文明的新西藏而奮斗”的口號，具體政策為：增加年均定額補助達4.96億元，各專項撥款達0.9億元，基本建設(shè)投資增加到2.622億元。由表1可以看出，中央財政補貼所占比例很高甚至超過了西藏全部的財政收入，所以，這一階段，資金援藏在對口援藏政策中處于重要地位。

表1 西藏自治區(qū)資金援藏情況表

（二）項目援藏主導(dǎo)階段

項目援藏政策主要實施于1984-1994年間，這一階段援藏特征以項目支援為主?！绊椖吭菍μ囟ǖ幕A(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展項目進行的專門的資金和建設(shè)工程援助?！盵6]中央在1984年召開了西藏第二次工作座談會后，援藏的方式有了新發(fā)展，項目援藏開始在援藏工作中占據(jù)重要地位，這一歷史的轉(zhuǎn)變成為了全國性的援藏工程開始的標志。

第二次西藏工作座談會上，“黨中央、國務(wù)院決定由北京、上海、天津、江蘇、浙江、四川、廣東、山東、福建等9省市和水電部、農(nóng)牧漁業(yè)部、國家建材局等有關(guān)部門幫助西藏建設(shè)43個近期迫切需要的中小型工程項目。工程內(nèi)容涉及10個行業(yè)，總投資4.8億元，總建筑面積23.6萬平方米。43項工程基本滿足了80年代西藏社會經(jīng)濟發(fā)展特別是旅游業(yè)的需要，被人們譽為高原上的‘43顆明珠’?！盵7]這次座談會上提出的43項工程建設(shè)規(guī)模大、工期短、投資集中，作為一次較為集中的典型性工程建設(shè)，它不僅是中央關(guān)心和扶持西藏的具體表現(xiàn)，而且能夠起到增強西藏發(fā)展自信心的作用（見表2）。

表2 1984-1994年部分援藏項目情況

（三）干部援藏主導(dǎo)階段

干部援藏政策主要實施于1994-2010年間，這一階段援藏特征以干部支援為主。中央于1994年7月召開了第三次西藏工作座談會，進一步明確提出了“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口援藏方針，標志著對口援藏政策正式確立，由此，正式拉開了對口援藏的序幕?！啊制撠?、對口支援、定期輪換’即一部分中央國家機關(guān)和省市，在選派干部進藏工作方面與西藏建立相對穩(wěn)定的對口支援關(guān)系，內(nèi)地的兩、三個省市對口支援西藏的一個地市，中央和國家機關(guān)各部委對口支援西藏自治區(qū)直屬部門和單位。”[8]這是一種干部選派的方式，通過這種方式把內(nèi)地和西藏聯(lián)系起來，有助于西藏地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定，使他們共同發(fā)展，從而達到加快西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的目的。第三次西藏工作座談會上還規(guī)定這種新的對口支援方式的周期暫定為10年，期間援藏干部三年輪換一次，這一規(guī)定從1995年正式實施，且中央要求，各有關(guān)部委和援藏省市要積極配合相關(guān)援藏工作，與受援地區(qū)和部門的相關(guān)工作人員加強溝通，同時根據(jù)西藏工作的按時需要選派干部進藏開展工作，而對于這些援藏干部的管理，由西藏地方黨委主要負責。西藏第四次工作座談會于2001年6月在北京召開，座談會上將對口援藏政策延長到了2015年，時間長度增加了10年，不僅如此，這次會議之后，擴大了對口援藏的范圍，對口援藏的力度也得到了進一步的加強。

（四）全方位援藏階段

全方位援藏政策主要實施于2010-至今，這一階段援藏特征是全面性，囊括了資金、項目、干部等各個方面的支援?！?010年1月，中央召開了第五次西藏工作座談會，對推進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安作出了全面部署，為做好西藏工作進一步指明了方向?！盵9]這次座談會上對口援藏的范圍進一步擴大到青海、四川、甘肅、云南等省的藏族聚居區(qū)，對口援藏的主體也擴展到政府和企業(yè)共同參與，且以中央政府為主起指導(dǎo)作用，全國各個省市和中央企業(yè)共同參與對口援藏項目的建設(shè)。

隨著援藏工作的深入，其內(nèi)容和要求也隨之不斷更新，面對新形勢，中央召開了第五次西藏工作座談會，這次座談會之后，對口援藏工作開始向全方位、多層次、寬領(lǐng)域拓展，并形成了干部援藏、經(jīng)濟援藏、項目援藏、人才援藏、科技援藏等多種援藏方式。隨著改革開放政策的大力實行和對口援藏工作的深入開展，西藏的經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)u漸步入正軌，開放型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)初步形成，不僅使西藏地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化和商品化水平得到了提高，還加快了西藏的經(jīng)濟社會的發(fā)展，推動西藏經(jīng)濟進入了新的快速發(fā)展時期。

四、對口援藏政策的發(fā)展趨勢

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對口援藏力度和強度的加大，對口援藏政策的發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）援助的規(guī)模不斷擴大

首先，對口援藏的結(jié)對數(shù)量不斷增加，援藏之初有9個省市參與到對口援藏的工作中，目前已有17個省市開始參與對口援藏，幫助西藏的各個地區(qū)以加快發(fā)展；對口援藏投入的資金和物資數(shù)量也越來越大，在1994至2010年間，共有六批、4742名來自各個對口援藏省市、中央國家機關(guān)、中央企業(yè)的干部進入西藏參與援藏工作，其中西藏自治區(qū)政府與國務(wù)院國資委共同成立“中央企業(yè)援藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在西藏自治區(qū)政府和國務(wù)院國資委負責同志的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，西藏自治區(qū)政府相關(guān)部門，地區(qū)（市）政府和國務(wù)院國資委相關(guān)廳局負責協(xié)調(diào)和銜接相關(guān)工作。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，各個對口援藏省市和企業(yè)向西藏累計無償提供援助資金、物資等共133億元，支援和實施援助項目4393個。僅“十一五”五年時間對口援藏資金總規(guī)模就達76億元，并形成了經(jīng)濟、教育、科技、人才等各個方面的援藏格局。

（二）援藏的內(nèi)容和形式不斷豐富

最初，對口援藏的內(nèi)容主要是單一的資金援藏、項目援藏、干部援藏，如今，發(fā)展到干部、經(jīng)濟、教育、科技、文化、人才等全方位的對口援藏，如中央企業(yè)在藏發(fā)展的同時，堅持把保障和改善民生放在優(yōu)先位置，積極履行社會責任，有40多家中央企業(yè)在藏大力開展文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、抗災(zāi)救災(zāi)、人才培訓(xùn)、無償捐贈、行業(yè)扶持等各類援助幫扶工作，共投入無償援助資金31.79億元，其中2011年投入無償援助資金9.81億元。對口援藏的形式不僅繼續(xù)延續(xù)東部對西部傳統(tǒng)的支援形式，還進行了多項政策實驗與創(chuàng)新，增加了譬如讓援藏干部擔任西藏地區(qū)縣（市）委書記這一職務(wù)，2011年安排5名西藏區(qū)屬企業(yè)經(jīng)營管理人員到中央企業(yè)掛職等。至今，對口援藏政策的已形成了多種形式，主要表現(xiàn)形式為：省內(nèi)的市對口支援市、縣對口支援縣，部分企業(yè)對口支援單位、相關(guān)職能部門互相對口支援等。

（三）援助的結(jié)對關(guān)系不斷穩(wěn)定

自1994年正式確立“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口援藏方針以來，對口援藏的援助結(jié)對已逐漸演變?yōu)橐环N長期性和穩(wěn)定性的關(guān)系，這是因為從西藏發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮，為了對口援藏的各種項目和經(jīng)濟合作能夠長期進行和穩(wěn)定發(fā)展，讓對口援藏的效益得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)揮，因此必須使支援方和受援方在對口援藏中的結(jié)對關(guān)系保持長期不變。如北京市對拉薩市的對口支援，自1994年以來，已是穩(wěn)定的關(guān)系；中央企業(yè)的對口支援原則上每年召開一次中央企業(yè)對口援藏與經(jīng)濟技術(shù)合作工作協(xié)調(diào)會議，總結(jié)交流工作情況，研究重大事項，部署各項工作。根據(jù)工作需要，不定期召開專題會，及時協(xié)調(diào)解決工作中存在的突出問題，研究部署下一步工作，確保中央企業(yè)與西藏經(jīng)濟技術(shù)合作和援藏工作不斷深化，取得實效。這更能使援藏思路保持連貫性，更有效地開展援藏工作。