楊先德

2018年1月20日，在特朗普入主白宮一周年之際，由于參議院未能通過聯(lián)邦政府臨時(shí)撥款法案，美國聯(lián)邦政府在1月20日零時(shí)宣布“關(guān)門”。隨后經(jīng)過進(jìn)一步磋商，美國參議院的共和黨和民主黨于1月22日達(dá)成聯(lián)邦預(yù)算臨時(shí)協(xié)議，美國政府為期三天的停擺宣告結(jié)束。這是特朗普上臺以來經(jīng)歷的第一次政府“關(guān)門”，也是時(shí)隔四年后，美國聯(lián)邦政府再度停擺。

美國聯(lián)邦政府嚴(yán)格復(fù)雜的預(yù)算程序

政府關(guān)門，茲事體大，其直接誘因是政府沒有正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金。在美國，政府的錢袋子掌握在國會(huì)手里。美國是最典型的三權(quán)分立國家，立法、行政和司法權(quán)分屬國會(huì)、總統(tǒng)和法院。按照美國憲法，國會(huì)負(fù)責(zé)管理預(yù)算，有征稅、借款和批準(zhǔn)開支的權(quán)力。每年，國會(huì)會(huì)制定下一財(cái)年的政府預(yù)算，這里的政府財(cái)年是從當(dāng)年的10月1日起到次年的9月30日。政府預(yù)算遵循以下程序：在距離預(yù)算生效大約半年前，各部門報(bào)預(yù)算提案，提交白宮，由總統(tǒng)制定預(yù)算申請，并提交國會(huì)審議。國會(huì)的參議院和眾議院都要對總統(tǒng)的提案進(jìn)行審議，并起草預(yù)算決議規(guī)定總體開支水平，由一個(gè)有眾議院和參議院成員組成的會(huì)議委員會(huì)協(xié)調(diào)這兩份計(jì)劃的差異并制定一個(gè)最終版本供兩院投票。參眾兩院的撥款委員會(huì)根據(jù)預(yù)算決議分別起草撥款法案并投票表決。會(huì)議委員會(huì)對參眾兩院的撥款法案進(jìn)行合并，形成一個(gè)統(tǒng)一版本的撥款法案供兩院投票表決，投票采取五分之三的絕對多數(shù)決制。兩院表決通過撥款法案后將法案提交給總統(tǒng)簽署。總統(tǒng)一旦簽署，法案即成為法律并付諸執(zhí)行?？偨y(tǒng)也可以否決撥款法案，否決后，兩院如果能夠以三分之二的絕對多數(shù)決再次批準(zhǔn)撥款法案，則法案即生效。

如果撥款法案在9月30日前未獲簽署，則政府就沒有下一財(cái)年的預(yù)算。沒有政府預(yù)算，為了避免政府關(guān)門，國會(huì)必須通過一個(gè)臨時(shí)撥款的延續(xù)決議為政府提供資金。如果延續(xù)決議也無法通過，政府就不得不關(guān)門。2018政府財(cái)年的預(yù)算是從2017年10月1日就開始的，由于兩黨沒有就2018財(cái)年預(yù)算形成一致決議，只能通過一系列臨時(shí)撥款決議維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。在本次政府關(guān)門前，已經(jīng)通過了幾次延續(xù)決議，本次美國聯(lián)邦政府關(guān)門是由于參議院沒有批準(zhǔn)新的延續(xù)決議直接導(dǎo)致的。可以看出，美國聯(lián)邦政府的預(yù)算制定過程非常復(fù)雜，尤其是要獲得兩黨兩院的五分之三的多數(shù)決才能通過，其要經(jīng)歷的政黨博弈可想而知，這也是為什么聯(lián)邦政府時(shí)常經(jīng)歷停擺危機(jī)的原因。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1976年實(shí)施新的預(yù)算和撥款程序以來，美國聯(lián)邦政府經(jīng)歷了19次政府停擺，最長的一次停擺了21天，最短的一次只停擺了1天。

政府關(guān)門背后的政治博弈

美國總統(tǒng)是普選產(chǎn)生，在任總統(tǒng)要推行自己及本黨的政策就要花錢，需向國會(huì)申請預(yù)算撥款。圍繞政府預(yù)算的爭議主要發(fā)生在總統(tǒng)及其所在政黨與在野黨之間，爭議點(diǎn)可能涉及預(yù)算中的某些開支，也可能是在野黨以反對預(yù)算通過為要挾捆綁解決本黨的其他主張，因此預(yù)算之爭根本E還是兩黨的政策和利益之爭。

本次特朗普政府關(guān)門事件中，兩黨無法就預(yù)算達(dá)成一致的爭議焦點(diǎn)是“移民問題”。民主黨希望借助此次預(yù)算批準(zhǔn)程序施壓，要求總統(tǒng)和共和黨捆綁解決移民改革方案問題，但是特朗普和共和黨并不愿意啟動(dòng)相關(guān)改革問題談判。在奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)，曾制定了一項(xiàng)移民改革方案，即《童年抵美暫緩遣返法案》。按照該法案，對于一些童年抵美的外國人，可以延緩兩年遣返并獲得工作許可。國會(huì)沒有通過該法案，奧巴馬政府通過行政命令的方式執(zhí)行了該法案涉及的一些政策，但是2016年特朗普上臺后宣布撤銷該法案，并宣布2018年3月以后將停止執(zhí)行相關(guān)移民政策，受這一政策影響的非法移民可能有80萬之多。此外，爭議還涉及是否向墨西哥邊境修建隔離墻計(jì)劃撥款的問題，這一計(jì)劃是特朗普競選時(shí)的重要移民政策主張。民主黨相對開放自由的移民政策與特朗普、共和黨的收緊移民政策存在根本沖突，阻礙了財(cái)政預(yù)算的批準(zhǔn)。

雖然特朗普所在的共和黨是參眾兩院的多數(shù)黨，但是按照五分之三多數(shù)決規(guī)則，共和黨憑借一黨之力仍然無法通過撥款法案，至少需要爭取部分民主黨議員的支持。在本次政府停擺危機(jī)中，眾議院首先批準(zhǔn)通過了本次延續(xù)撥款法案，但是撥款法案參議院投票時(shí)未獲通過。美國參議院共有100個(gè)席位，這意味著需要至少60個(gè)人投贊成票撥款法案才能通過。共和黨在本屆參議院有51個(gè)席位，民主黨47個(gè)席位，2個(gè)獨(dú)立席位，最終的投票結(jié)果是50票贊成，49票反對，1票棄權(quán)，未達(dá)法定票數(shù)。有趣的是，在50票贊成票中有45張來自共和黨，5張來自民主黨，這意味著共和黨參議員中有5人投票反對了本黨領(lǐng)導(dǎo)制定的撥款法案，而民主黨則有5人支持了對方政黨的方案。

撥款法案未獲通過，聯(lián)邦政府運(yùn)作沒有足夠的資金支持，除了涉及公共安全、國防、公共交通、公共醫(yī)療等政府部門仍然需要運(yùn)轉(zhuǎn)和提供服務(wù)外，其他非重要部門必須關(guān)門，公務(wù)人員停職休假。政府停擺不但對公眾生活造成了不便，而且影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政府停擺后，民主共和兩黨會(huì)相互指責(zé)對方不愿做出妥協(xié)，應(yīng)當(dāng)由對方承擔(dān)造成政府停擺的政治責(zé)任。特朗普在政府關(guān)門后就在自己的推特賬號上表示，“很高興看到共和黨人為了我們的軍隊(duì)和邊境安全而艱苦戰(zhàn)斗。而民主黨人只是想讓非法移民不經(jīng)檢查地涌入我們的國家?！彼?，不管怎么樣，政府關(guān)門都算是一種“政治事故”，各黨都不希望真正看到到這種局面出現(xiàn)。

USA

如果政府預(yù)算無法得到及時(shí)穩(wěn)定撥付。甚至政府經(jīng)常停擺。這會(huì)極大地影響政府的有效運(yùn)作。這顯然不是國父們所希望見到的。

今年1月20日，共和黨參議院領(lǐng)袖麥克奈爾已提出了一個(gè)短期撥款方案，讓政府重新開門—直到2月8日，同時(shí)做出了“有意”與民主黨就相關(guān)移民政策進(jìn)行磋商的承諾。雖然這一承諾在很多民主黨^看來并沒有什么約束力，但是政府關(guān)門的罵名也是任何人都不愿意長時(shí)間背負(fù)的。最終，在參議院以81票（共和黨48票、民主黨32票、獨(dú)立席位1票）通過了新的臨時(shí)撥款法案，聯(lián)邦政府重啟大門。但是兩黨的根本分歧仍然沒有緩和與解決的跡象，可以預(yù)見相關(guān)議題仍然是影響未來幾年美國政府財(cái)政預(yù)算撥付活動(dòng)的重要障礙。

就美國聯(lián)邦政府關(guān)門事件的幾點(diǎn)思考

美國當(dāng)代著名政治學(xué)家福山在其新書《政治秩序的起源》中提出，決定一個(gè)國家成功有三個(gè)要素：國家能力、法治與民主。其中，國家能力是指政府的施政能力，強(qiáng)調(diào)政府的行動(dòng)力和執(zhí)行力。福山在該書中對美國政治進(jìn)行反思。他指出美國雖有法治和民主，但由于制衡體系過于龐雜繁復(fù)，黨爭過于激烈，影響了聯(lián)邦政府的施政能力。首先，嚴(yán)格的預(yù)算制定程序體現(xiàn)了美國政治中的人民主權(quán)原則，稅賦來源于^民，國家在使用財(cái)政資金時(shí)要經(jīng)過人民代表的嚴(yán)格審核和批準(zhǔn)，這是美國建國之父們確立的憲法規(guī)則。

其次，政府預(yù)算制定程序體現(xiàn)了美國政治的權(quán)力制衡原則，但是也容易淪為黨爭的工具。五分之三多數(shù)決使得即使國會(huì)少數(shù)黨在預(yù)算制定中也享有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，只有兩黨都有足夠的誠意和妥協(xié)的意愿時(shí)，預(yù)算才有通過的希望，政府才不會(huì)有停擺之虞。有意思的是，在本次政府停擺危機(jī)中，特朗普曾鼓動(dòng)國會(huì)的多數(shù)黨共和黨啟動(dòng)“核選項(xiàng)”，即先以簡單多數(shù)決（51%的多數(shù)）將現(xiàn)有的五分之三多數(shù)決預(yù)算批準(zhǔn)程序修改為簡單多數(shù)決批準(zhǔn)程序，然后再就預(yù)算案進(jìn)行投票，這樣就可以確保兩院多數(shù)黨共和黨可以輕而易舉地通過預(yù)算案。但是共和黨不會(huì)選擇這么做，因?yàn)槠鋾?huì)擔(dān)心一旦現(xiàn)有程序廢除，當(dāng)共和黨淪為國會(huì)少數(shù)黨時(shí)，其未來就沒有能力制衡民主黨了。

最后，過分的黨爭會(huì)影響政府的施政能力。美國在建國之初，國父們在設(shè)計(jì)政治制度時(shí)，非常反感和極力防范的就是過分黨爭對國家利益的侵害，黨爭之禍在《聯(lián)邦黨人文集》中得到了充分論述。聯(lián)邦黨人希望建立一個(gè)統(tǒng)一有力的聯(lián)邦政府，他們論述到——

“管理不善的政府，不論理論上有何說辭，在實(shí)踐上就是個(gè)壞政府”“使行政部門能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一、統(tǒng)一；第二、穩(wěn)定；第三、充分的法律支持；第四、足夠的權(quán)力?！比绻A(yù)算無法得到及時(shí)穩(wěn)定撥付，甚至政府經(jīng)常停擺，這會(huì)極大地影響政府的有效運(yùn)作，這顯然不是國父們所希望見到的。