李軍英

當(dāng)前，城管綜合執(zhí)法管理體制改革工作由點(diǎn)及面，逐步推廣，并獲得了階段性的成果，這一發(fā)展歷程反映了行政執(zhí)法由主觀到客觀、從合理到合法、從職權(quán)調(diào)整到制度完善的過(guò)程，但在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中還存在著職能不統(tǒng)一、制度不健全、發(fā)展不平衡、落實(shí)不徹底等問(wèn)題，論文就上述問(wèn)題著手分析，探索積極推城市管理綜合執(zhí)法體制改革創(chuàng)新的有益途徑。

城市管理是社會(huì)管理的一部分，城市綜合執(zhí)法需要順應(yīng)社會(huì)管理的發(fā)展而創(chuàng)新管理方式，推進(jìn)新時(shí)代城市管理工作的全面發(fā)展。論文分析當(dāng)前城管綜合執(zhí)法中所存在的不足之處，并就如何推進(jìn)執(zhí)法體制改革，給出相關(guān)意見(jiàn)，期望能夠?qū)μ嵘枪芫C合執(zhí)法水平，充分發(fā)揮其職能作用建言獻(xiàn)策。

1城管綜合執(zhí)法的意義

城管綜合執(zhí)法是現(xiàn)代城市管理執(zhí)行法律法規(guī)，完善城市管理，美化市容市貌的執(zhí)行行政管理公務(wù)活動(dòng)的決策實(shí)行末端環(huán)節(jié)。推進(jìn)實(shí)施城管綜合執(zhí)法是依法行政、依法治市的重要標(biāo)志，是行政管理體制改革和推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求和發(fā)展需要，是改革行政執(zhí)法體制和推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。城管綜合執(zhí)法在維護(hù)城市市容環(huán)境秩序、化解社會(huì)矛盾及城市創(chuàng)建工作等方面發(fā)揮著重要的作用。

2當(dāng)前城管綜合執(zhí)法建設(shè)中存在的困境

目前，在推進(jìn)城管綜合執(zhí)法城市綜合執(zhí)法過(guò)程中，各地市逐步實(shí)現(xiàn)了“小城管”到“大城管”的理念轉(zhuǎn)變，當(dāng)前城管綜合執(zhí)法部門(mén)行使了其他政府職能部門(mén)的全部或部分行政處罰權(quán)，城管綜合執(zhí)法中組織機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、職能范圍、體制建設(shè)等仍不盡相同。在執(zhí)法主體、執(zhí)法手段以及執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法保障等方面仍面臨著需要解決的問(wèn)題。論文就幾個(gè)突出問(wèn)題做一討論。

2.1執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題

執(zhí)法權(quán)限是指城管綜合執(zhí)法中能夠行使的行政權(quán)力。目前，各地市在城市管理綜合執(zhí)法中所給予的權(quán)限不定，總體包含了市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通等部分處罰權(quán)。相對(duì)集中的行政處罰權(quán)仍然會(huì)出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致部門(mén)之間容易出現(xiàn)越俎代庖現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律性文件就城管綜合執(zhí)法的范圍以及權(quán)限予以明確.大部分均為“借法執(zhí)法”，并且城管執(zhí)法部分執(zhí)行也是一個(gè)管理事項(xiàng)的行政處罰權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利由多個(gè)部門(mén)綜合管理，譬如城市戶(hù)外廣告牌、交通指示牌、路名牌等，從行業(yè)歸口而言，應(yīng)該劃分到行業(yè)主管部門(mén)，但是市政設(shè)施本身而言交與城管部門(mén)統(tǒng)一管理，多頭管理容易出現(xiàn)部門(mén)保護(hù)以及部門(mén)責(zé)任推諉問(wèn)題產(chǎn)生。

2.2執(zhí)法與管理部門(mén)之間銜接不暢

行政處理權(quán)利相對(duì)集中，尤其是需要法定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)結(jié)果方能作為形式行政處罰的依據(jù)，比如環(huán)保部門(mén)做出的噪音超標(biāo)處罰事項(xiàng)，需要環(huán)保部門(mén)出具的檢測(cè)結(jié)果，作為實(shí)施處罰的依據(jù)。在城管綜合執(zhí)法中由于部門(mén)之間溝通不善，雖然權(quán)責(zé)劃分較為清楚，但是綜合執(zhí)法中仍然需要其他部門(mén)的配合和信息共享才能予以完成。比如園林部門(mén)就管理制度規(guī)范以及審批事項(xiàng)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)了違規(guī)違法后需要及時(shí)告知城管執(zhí)法部門(mén)。

2.3執(zhí)法單位性質(zhì)不同，人員素質(zhì)不齊

城管綜合執(zhí)法人員身份較為混亂，從事城管綜合執(zhí)法的人員有公務(wù)員編制、事業(yè)編制也有協(xié)管員或者合同工等，雖然從理論上說(shuō)，城管綜合執(zhí)法人員需要為公務(wù)員編制，但是編制有限，也考慮到政府與各部門(mén)的利益問(wèn)題，在編人員數(shù)量與繁重的工作任務(wù)之間不匹配，需要外聘人員擔(dān)任城管工作，所以執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，尤其是編外人員的學(xué)歷經(jīng)歷不等，法制觀念較為單淡薄，同時(shí)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，以權(quán)謀私引發(fā)暴力執(zhí)法現(xiàn)象常有發(fā)生。

2.4城管法制建設(shè)問(wèn)題

城管綜合執(zhí)法實(shí)踐表明，當(dāng)前法治建設(shè)與現(xiàn)代發(fā)展進(jìn)程存在較大的差距，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，城市管理立法滯后，該問(wèn)題是全國(guó)范圍內(nèi)的共性問(wèn)題，特別是中小城市的城管執(zhí)法無(wú)法可依現(xiàn)象尤為突出。第二，在城管綜合執(zhí)法中“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題仍未杜絕。比如，一些執(zhí)法人員不表明執(zhí)法身份，不闡明當(dāng)事人處罰緣由，直接搞突然襲擊，不聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述以及訴求，不遵守執(zhí)法程序步驟、時(shí)間，不告知當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑，甚至某些執(zhí)法人員直接采取強(qiáng)制性的措施，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2.5執(zhí)法宣傳不夠

當(dāng)前由政府主導(dǎo)的城市管理宣傳工作仍然存在著深度、寬度不夠和齊抓共管氛圍不濃等問(wèn)題，主要是表現(xiàn)一線(xiàn)城管執(zhí)法業(yè)績(jī)宣傳不夠，形式單一、渠道有限；二是市民遵守城管法律的教育宣傳不夠，導(dǎo)致單位或集體的城市主人翁意識(shí)以及環(huán)境保護(hù)意識(shí)跟不上城管執(zhí)法工作開(kāi)展的需要，制約的執(zhí)法工作的正常開(kāi)展。

3完善城管綜合執(zhí)法管理體制的措施與建議

3.1轉(zhuǎn)變城管綜合執(zhí)法觀念

推進(jìn)城管綜合執(zhí)法管理體制改革創(chuàng)新，首先需要改變執(zhí)法觀念，牢固樹(shù)立樹(shù)立法律面前人人平等、執(zhí)法為民的法治理，深刻認(rèn)識(shí)認(rèn)識(shí)綜合執(zhí)法的目的意義，按照我國(guó)規(guī)定依法推進(jìn)城管體制改革。城管綜合執(zhí)法人員在執(zhí)法中要時(shí)刻清醒地認(rèn)識(shí)到，依法辦事，不可越權(quán)執(zhí)法，不能凌駕于法律之上隨意行使強(qiáng)制權(quán)或者是處罰權(quán)。另外需要平等對(duì)待當(dāng)事人，不能因?yàn)楫?dāng)事人身份、宗教信仰、性別、經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予不平等的待遇。城管綜合執(zhí)法人員需要樹(shù)立法律平等觀念，在行政權(quán)力與公民權(quán)利發(fā)展矛盾時(shí)，積極尋找解決措施，減少政府部門(mén)與公民之間的對(duì)抗與沖突，促進(jìn)人際關(guān)系以及公共關(guān)系健康有序發(fā)展。

3.2樹(shù)立行政法治理念

城管綜合執(zhí)法人員在執(zhí)行處罰決策時(shí)，要明確自己的權(quán)力邊界，在執(zhí)法權(quán)限范圍內(nèi)行駛執(zhí)法權(quán)利，不可越界執(zhí)法，更不可知法犯法。必須要遵守執(zhí)法流程、順序、期限等、必須要搜集有效證據(jù)，提取陳述人的申辯以及訴求，告知當(dāng)事人行政復(fù)議、訴訟等權(quán)利救濟(jì)途徑，保證當(dāng)事人的知情權(quán)，依法公開(kāi)行政處罰的依據(jù)以及過(guò)程、結(jié)果。

3.3改善執(zhí)法體制機(jī)制

在推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革中，首先要及時(shí)組織各涉及城市管理執(zhí)法的職能部門(mén)進(jìn)行討論研究，對(duì)當(dāng)?shù)爻枪茴I(lǐng)域的人員狀況、機(jī)構(gòu)職能、存在問(wèn)題等基本情況吃準(zhǔn)弄清，打好改革基礎(chǔ)，。二是慎重做好綜合機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范人員編制、理順權(quán)力之責(zé)等工作，定好“三定方案”，建立起權(quán)力集中、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程。三是在實(shí)施過(guò)程中要重視完善理順城管綜合執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)的關(guān)系。城管執(zhí)法部門(mén)職權(quán)均從其他的部門(mén)中抽離出來(lái)，行使全部處罰權(quán)或者是部分處罰權(quán)，在實(shí)際執(zhí)法中，因?yàn)榧夹g(shù)設(shè)備不足、溝通銜接不暢，導(dǎo)致執(zhí)法效果不明顯。所以在處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)時(shí)，可將檢測(cè)檢驗(yàn)的事項(xiàng)保留在原單位，城管執(zhí)法則重點(diǎn)針對(duì)肉眼可判斷、現(xiàn)場(chǎng)能取證等違法行為。同時(shí)需要進(jìn)一步建立起與管理部門(mén)執(zhí)法信息共享的機(jī)制，相關(guān)部門(mén)需要將行政審批以及收費(fèi)事項(xiàng)、處罰結(jié)果、鑒定結(jié)果等及時(shí)告知城管部門(mén)，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，分析研究城市綜合管理中存在的問(wèn)題以及解決方式。

3.4深入推進(jìn)城管立法制度建設(shè)以及人員素質(zhì)提升工作

首先是加強(qiáng)城管立法以及制度建設(shè)，通過(guò)立法建設(shè)促進(jìn)執(zhí)法主體、權(quán)限、責(zé)任的法定化，利用制度以及標(biāo)準(zhǔn)明確管理標(biāo)準(zhǔn)以及行為規(guī)范。針對(duì)管理事項(xiàng)中的空白地帶，應(yīng)該加快立法進(jìn)程，針對(duì)法律規(guī)范性沖突現(xiàn)象進(jìn)行清理，對(duì)地方性法律法規(guī)、規(guī)章制度等定期更新，為城管執(zhí)法工作提供法律依據(jù)保障。第二，針對(duì)城管執(zhí)法人員需要進(jìn)行系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，尤其是培訓(xùn)其法律法規(guī)知識(shí)、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)規(guī)范化使用等執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，另外還需要針對(duì)其職業(yè)素養(yǎng)，言行舉止、風(fēng)險(xiǎn)防控、職業(yè)技巧等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范化培訓(xùn)，嚴(yán)格把控外聘人員以及編內(nèi)人員的入門(mén)關(guān)卡，提升執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件對(duì)深化城管執(zhí)法體制改革、提高城管執(zhí)法水平提出了明確要求，做出了重大部署。筆者認(rèn)為在當(dāng)前城管綜合執(zhí)法體制改革進(jìn)程中，要充分考慮和積極面對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題和矛盾，努力在轉(zhuǎn)變城管綜合執(zhí)法理念、創(chuàng)新城市管理體制，建設(shè)良好的執(zhí)法環(huán)境、健全完善城管執(zhí)法的法律法規(guī)、加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)、完善執(zhí)法保障體系、加大城市管理綜合執(zhí)法宣傳等方面下足功夫，做好文章，切實(shí)將城管體制改革工作落到實(shí)處，有效提升新時(shí)代城市管理水平。