劉海渤

【摘 要】財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。開展績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，是當(dāng)前財(cái)政和專項(xiàng)資金管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)提高財(cái)政支出管理水平、建立健全公共財(cái)政體制以及提升專項(xiàng)資金管理使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，具有十分重要的意義。會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)已成為其業(yè)務(wù)拓展的新領(lǐng)域，但在實(shí)際開展業(yè)務(wù)時(shí)，還面臨諸多的挑戰(zhàn)，因此會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)要認(rèn)真把握和思考一下問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；思考

一、承接評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可行性

會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)有選擇地承接績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所并非可以承接所有項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)。決定是否承接績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)時(shí)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)除了要考慮獨(dú)立性和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更為重要的是要考慮該項(xiàng)目是否適合進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。適合評(píng)價(jià)的項(xiàng)目一般具有以下特點(diǎn)：評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)能夠明確、科學(xué)地設(shè)定；是經(jīng)常性的項(xiàng)目，不是一次性的項(xiàng)目；是與民生有關(guān)的項(xiàng)目；財(cái)政資金金額較大。如果評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法明確、科學(xué)地設(shè)定，會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)形式化，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身失去績(jī)效和公信力。如果是一次性的項(xiàng)目，沒(méi)有同類項(xiàng)目可比較，評(píng)價(jià)結(jié)果也沒(méi)有引導(dǎo)與應(yīng)用價(jià)值。民生項(xiàng)目關(guān)系到民生保障或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有一定社會(huì)影響，可以通過(guò)向社會(huì)公眾調(diào)查獲取績(jī)效信息，而且評(píng)價(jià)結(jié)果可以向社會(huì)公布，對(duì)提高評(píng)價(jià)工作的社會(huì)價(jià)值、提高評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)社會(huì)地位極有幫助。選取項(xiàng)目不能完全以財(cái)政資金金額大小、項(xiàng)目是否重要為標(biāo)準(zhǔn)，但是評(píng)價(jià)財(cái)政資金金額太小項(xiàng)目的績(jī)效，本身就缺乏績(jī)效。

二、 績(jī)效評(píng)價(jià)參與人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別，在內(nèi)容上更側(cè)重對(duì)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果型的評(píng)價(jià)，在目標(biāo)上發(fā)現(xiàn)管理中存在的問(wèn)題、找出原因、提出政策和建議，從而提高財(cái)政資金的使用效率。正是由于績(jī)效評(píng)價(jià)不同于審計(jì)，其范圍更廣、要求更高。因此要求參評(píng)人員應(yīng)該具備更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)、更強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，特別是要具備更強(qiáng)的文字表達(dá)能力。從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作，要掌握大量一手資料，又要做好“取舍”工作，以證據(jù)揭示問(wèn)題。

因此，配備高素質(zhì)的人才是有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。改變?nèi)藛T專業(yè)單一，知識(shí)結(jié)構(gòu)雷同，不善于從宏觀上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的現(xiàn)狀，著手人力資源的規(guī)劃和吸收和培養(yǎng)儲(chǔ)備，建設(shè)多元化人才隊(duì)伍，完善人員結(jié)構(gòu)。組建績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，安排專人研究業(yè)務(wù)，建立業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，操作規(guī)范和指標(biāo)庫(kù)；組織開展業(yè)務(wù)研討，專題研究和經(jīng)驗(yàn)交流，拓寬評(píng)價(jià)人員的視野和洞察力，提高職業(yè)人員的職業(yè)判斷能力，系統(tǒng)的思維能力和高超的溝通談話技巧。

建立咨詢專家?guī)?，可以解決財(cái)政面廣，專業(yè)寬泛給評(píng)價(jià)人員帶來(lái)的缺陷，參與評(píng)價(jià)的人員應(yīng)經(jīng)盡可能各利益相關(guān)行業(yè)，真正了解各行業(yè)和被評(píng)價(jià)對(duì)象的專家。同時(shí)，保持專家的獨(dú)立性，避免既是政策的制定者，重大事項(xiàng)的決策者，驗(yàn)收的參與者，又是財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)者，必要時(shí)可以考慮同行業(yè)不同地域間專家的相互交流，保證專家意見的客觀公正和科學(xué)合理。

三、評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重的設(shè)計(jì)

評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。每個(gè)項(xiàng)目的效果是不同的，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，要根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目實(shí)際情況來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不是完全套用其他項(xiàng)目。評(píng)價(jià)指標(biāo)分核心指標(biāo)（或者關(guān)鍵指標(biāo)）和輔助指標(biāo)。核心指標(biāo)是指評(píng)價(jià)“績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果”的指標(biāo)。設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重時(shí)，要突出以績(jī)效為目的的核心指標(biāo)，要避免將各種評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行拼盤。要注意評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量要合適，避免評(píng)價(jià)指標(biāo)太多無(wú)法突出核心指標(biāo)的地位。同時(shí)，各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)要盡可能相互獨(dú)立，避免不同指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容重合。

績(jī)效評(píng)價(jià)要以結(jié)果為導(dǎo)向。不以結(jié)果為導(dǎo)向，必定導(dǎo)致形式主義。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算目標(biāo)的，應(yīng)該能夠達(dá)到合格。因此，筆者認(rèn)為，評(píng)價(jià)“績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果”的指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該在50分以上；其他方面（包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度和采取的措施等）的指標(biāo)權(quán)重合計(jì)應(yīng)該在50分以下。對(duì)于“資金投入和使用情況”，在評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)上，應(yīng)該給予較小的分值。

四、項(xiàng)目資金管理方面的評(píng)價(jià)事項(xiàng)

績(jī)效評(píng)價(jià)中的項(xiàng)目管理，不僅包括資金分配、資金落實(shí)及資金管理問(wèn)題，財(cái)務(wù)指標(biāo)在績(jī)效評(píng)價(jià)中占的比重相當(dāng)大，影響指標(biāo)的實(shí)際內(nèi)容包括資金分配的及時(shí)性和足額性及資金使用的合規(guī)性和合理性。

首先預(yù)算單位與資金的實(shí)際使用者不一致，項(xiàng)目預(yù)算部門在資金使用中承擔(dān)的是資金的監(jiān)管和資金的二次分配使用，對(duì)于預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)實(shí)際的意義。如果延伸到資金的實(shí)際使用單位，首先涉及到權(quán)限的問(wèn)題，無(wú)資金使用單位管理層級(jí)治理層的授權(quán)，并且與資金直接相關(guān)的業(yè)務(wù)，評(píng)價(jià)小組人員不變對(duì)于實(shí)施單位的整體資金管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次實(shí)施單位的組織架構(gòu)的不同導(dǎo)致資金管理模式不相同。因此，要求采用共性的考核指標(biāo)，如資金到位的及時(shí)性及足額性，專款專用、項(xiàng)目預(yù)期與實(shí)施實(shí)施的相符性等共性指標(biāo)。

項(xiàng)目實(shí)際支出的期間問(wèn)題。對(duì)于一次性安排的項(xiàng)目，績(jī)效評(píng)價(jià)一般涵蓋完整的項(xiàng)目實(shí)施周期。實(shí)際支出不存在問(wèn)題。對(duì)于每年都有資金安排的項(xiàng)目，特別是有些項(xiàng)目還需根據(jù)政府的收入情況再確定資金額度，按年度開展績(jī)效評(píng)價(jià)存在一個(gè)實(shí)際支出口徑的問(wèn)題。根據(jù)預(yù)算流程的規(guī)定，許多財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)施往往在下半年，有事甚至四季度才開始。財(cái)政決算口徑實(shí)行的是以撥列支，但項(xiàng)目單位的支出，除事后補(bǔ)助的除外，一般需要一定的時(shí)間、條件和過(guò)程，跨越財(cái)政年度往往是不可避免的，如果以統(tǒng)一的財(cái)政年度來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的進(jìn)展情況的資金使用情況，對(duì)于項(xiàng)目單位有失公平。

因此，在項(xiàng)目資金管理中，明確以實(shí)施單位為主，適當(dāng)兼顧資金使用單位的原則，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)資金的管理模式，確定評(píng)價(jià)的內(nèi)容和資料的收集方式，對(duì)指標(biāo)的分值的設(shè)定應(yīng)突出特點(diǎn)，靜態(tài)設(shè)定，動(dòng)態(tài)調(diào)整，著重考慮指標(biāo)的相關(guān)性、系統(tǒng)性和可操作性的原則。靈活多變，不可生搬硬套。項(xiàng)目的完工進(jìn)度與資金的實(shí)際使用的截止時(shí)點(diǎn)也應(yīng)考慮項(xiàng)目安排的慣例和正常的項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間，有別于財(cái)政年度而有適當(dāng)?shù)难雍笃陂g。只有這樣，才使績(jī)效評(píng)價(jià)更有說(shuō)服力和更切合實(shí)際。

五、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的幾個(gè)認(rèn)識(shí)差異

1.項(xiàng)目政策本身是否在評(píng)價(jià)范圍內(nèi)

政策是財(cái)政立項(xiàng)和資金撥付的依據(jù)，同時(shí)也是績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。如果財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)施體現(xiàn)了公共屬性，或者公平發(fā)揮了促進(jìn)、鼓勵(lì)和導(dǎo)向功能，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和可持續(xù)效益符合政策預(yù)期目標(biāo)，那么可以推斷政策本身是恰當(dāng)有效的，反之，如果發(fā)現(xiàn)效益評(píng)價(jià)中存在公平、公正、社會(huì)導(dǎo)向、資金效益方面存在缺陷，在追朔原因時(shí)，既要考慮執(zhí)行中的偏差，也要考慮執(zhí)行中依據(jù)的政策是否合理，也就是說(shuō)，項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)和分析客觀上包含對(duì)政策的肯定和批評(píng)成分。所以說(shuō)，項(xiàng)目政策包含在評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，它是通過(guò)評(píng)價(jià)財(cái)政資金分配、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性，來(lái)驗(yàn)證政策本身的必要性和合理性。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合考慮因素

對(duì)財(cái)政資金使用狀況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)要從經(jīng)濟(jì)性、有效性、效率性三者之間的相互聯(lián)系進(jìn)行綜合考察、分析，作出科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)。

（1）完美的支出應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)性和有效性的協(xié)調(diào)一致。但有些時(shí)候，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)性不佳，卻具有很強(qiáng)時(shí)效性的財(cái)政支出評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行綜合考慮和辯證分析，以避免評(píng)價(jià)的片面性。

（2）好的財(cái)政項(xiàng)目應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和效率性的統(tǒng)一。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性影響效率性的情況，也會(huì)出現(xiàn)追求效率性而損害經(jīng)濟(jì)性的情況。也需要在評(píng)價(jià)中具體分析。

（3）效率性和有效性之間辯證關(guān)系最好的狀態(tài)是以最佳的方式、最快的速度達(dá)到最佳的效果。當(dāng)出現(xiàn)效率性好，有效性和效率性差、有效性好時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)以實(shí)現(xiàn)有效性為主導(dǎo)地位進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告存在問(wèn)題與建議的對(duì)應(yīng)性問(wèn)題

一般來(lái)說(shuō)，建議是針對(duì)項(xiàng)目管理中存在問(wèn)題而提出的改進(jìn)措施，二者具有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。但如果絕對(duì)化，則有失偏頗。在績(jī)效評(píng)價(jià)中，固然要提出項(xiàng)目組織管理中存在的缺陷，也可能認(rèn)可項(xiàng)目實(shí)施得力，過(guò)程規(guī)范，績(jī)效目標(biāo)符合預(yù)期。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)存在其他更好的方法符合效率和效益原則，對(duì)于以后實(shí)施相同或類似的項(xiàng)目更有借鑒意義。對(duì)此，在評(píng)價(jià)建議中給予提出，肯定是有意義的。所以評(píng)價(jià)的目的不僅針對(duì)過(guò)去，更重要的是著眼未來(lái)。