楊銀雪

（寧夏惠民基金管理有限公司，寧夏 銀川 750001）

一、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

“PPP即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，在政府監(jiān)的督下提供公共服務(wù)。雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系?！?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為PPP是基礎(chǔ)設(shè)施融資工具和促進(jìn)城市復(fù)興與開(kāi)發(fā)的工具。財(cái)政學(xué)認(rèn)為PPP是財(cái)政投資新模式，能夠減輕財(cái)政壓力，提高財(cái)政管理水平。法學(xué)上認(rèn)為PPP是一種契約關(guān)系，提高了社會(huì)治理的法制化程度?？傮w上PPP可以理解為以下兩個(gè)方面。

（一）PPP是資源配置的新模式

傳統(tǒng)思維認(rèn)為只有市場(chǎng)和政府兩種資源配置模式，提供公共服務(wù)是政府的單邊責(zé)任，只能交給政府通過(guò)財(cái)政收入為公共服務(wù)提供財(cái)力支持。經(jīng)過(guò)發(fā)展人們認(rèn)識(shí)到部分既有市場(chǎng)性于又有公益性的公共服務(wù)領(lǐng)域，可以擴(kuò)大市場(chǎng)的作用。認(rèn)為應(yīng)有市場(chǎng)、政府、政府與社會(huì)資本合作三種資源配置模式。更加充分的發(fā)揮市場(chǎng)作用，有利于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）PPP是國(guó)家治理的新模式

公共服務(wù)項(xiàng)目情況各異，為應(yīng)對(duì)不同情況和風(fēng)險(xiǎn)，PPP將公共服務(wù)的責(zé)任合理分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作共同承擔(dān)，政府和社會(huì)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)各自擅長(zhǎng)的責(zé)任。為了促進(jìn)政府與社會(huì)合作長(zhǎng)久穩(wěn)定，政府與社會(huì)之間地位平等，共同治理，收益共享。通過(guò)共建、共治與共享完善了社會(huì)治理體系，提升了國(guó)家治理能力，是國(guó)家治理的新模式。

二、中國(guó)PPP基金

中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)PPP基金，是由財(cái)政部發(fā)起經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》的要求設(shè)立的私募性股權(quán)投資型政策引導(dǎo)基金。作為社會(huì)資本方專(zhuān)項(xiàng)支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)投資、參與PPP項(xiàng)目。

（一）歷史沿革

2016年中央政府工作報(bào)告提出“完善PPP模式，用好1800億元引導(dǎo)基金”，2016年3月中國(guó)PPP基金注冊(cè)成立，注冊(cè)資本1800億元。

（二）基金架構(gòu)

中國(guó)PPP基金是公司制基金，采取直投+母子基金的架構(gòu)。設(shè)立了中國(guó)PPP基金管理公司，注冊(cè)資本1.8億元。受中國(guó)PPP基金委托，采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，承擔(dān)投資PPP項(xiàng)目盡調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判、投后管理、退出等工作，保障PPP基金穩(wěn)健高效運(yùn)行。

（三）資金來(lái)源及特點(diǎn)

中國(guó)PPP基金為體現(xiàn)財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，引入了社會(huì)資本作為股東，由多家銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)共同出資。資金均為自有資金，具有投資期限長(zhǎng)、使用規(guī)范、市場(chǎng)收益的特點(diǎn)。

（四）投資方式

中國(guó)PPP基金以PPP項(xiàng)目公司為主要投資標(biāo)的，通過(guò)股權(quán)和債權(quán)兩種方式投資，其中股權(quán)投資同股同權(quán)，以項(xiàng)目公司分紅、股權(quán)回購(gòu)或轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、IPO、項(xiàng)目公司清算獲得收益和退出。

（五）基金的作用

中國(guó)PPP基金主要作用是以其國(guó)家、財(cái)政、股東的背景協(xié)調(diào)政府方和社會(huì)資本方重諾守信，引導(dǎo)社會(huì)資本投資國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、幸福產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目；以中立的身份和專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)參與PPP市場(chǎng)的誠(chéng)信體系建設(shè)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目各參與方合規(guī)運(yùn)作；通過(guò)規(guī)范運(yùn)作和與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制為地方政府、社會(huì)資本發(fā)起、承接PPP項(xiàng)目增信，提高金融資本吸引力，降低項(xiàng)目融資難度和成本。

（六）PPP基金優(yōu)勢(shì)

1.PPP基金的設(shè)立，有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)逐利的金融資本支持公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

2.銀行目前認(rèn)可的PPP項(xiàng)目合格財(cái)務(wù)投資主體僅有中國(guó)PPP基金和保險(xiǎn)股權(quán)投資計(jì)劃基金。在嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策下，項(xiàng)目資本金要求穿透審查，不允許債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金，且不允許資金期限錯(cuò)配，收緊了銀行PPP項(xiàng)目融資。然而監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定政策時(shí)綜合考量了政府引導(dǎo)基金在去杠桿、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)上的重要作用和對(duì)政府引導(dǎo)基金的政治支持，明確了“創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)定另行制定”。

三、PPP目前存在的問(wèn)題

（一）PPP項(xiàng)目分部不平衡

東部地區(qū)PPP項(xiàng)目多、規(guī)模大，西部地區(qū)PPP項(xiàng)目少且體量小。地方政府對(duì)PPP的理解參差不齊，擔(dān)心形成地方政府隱形債務(wù)，對(duì)PPP模式敬而遠(yuǎn)之。

（二）PPP項(xiàng)目不規(guī)范

一是“兩評(píng)一案”水平不高，二是一些不宜采取PPP的項(xiàng)目包裝成PPP，三是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的情況不少，四是存在PPP項(xiàng)目庫(kù)信息和融資材料不實(shí)的情況。

（三）中國(guó)PPP基金投資進(jìn)度不及預(yù)期

中國(guó)PPP基金實(shí)際到位1300億元，由于缺乏好的投資項(xiàng)目，雖然累計(jì)決策投資項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)，投資額超過(guò)500億元，但仍有700億元資金閑置。

四、相關(guān)解決措施及建議

（一）提高“兩評(píng)一案”水平

在審核“兩評(píng)一案”時(shí)應(yīng)切實(shí)關(guān)注測(cè)算是否準(zhǔn)確（特別是現(xiàn)金流測(cè)算）、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。目前完全政府付費(fèi)類(lèi)的PPP項(xiàng)目逐漸減少，PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流就是PPP項(xiàng)目的血流，決定了PPP項(xiàng)目的生死。

（二）加強(qiáng)PPP人才建設(shè)

由于PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)PPP領(lǐng)域人才的培養(yǎng)，鼓勵(lì)高校等機(jī)構(gòu)開(kāi)展培訓(xùn)，加強(qiáng)從業(yè)人員交流。

（三）應(yīng)當(dāng)加大PPP政策和中國(guó)PPP基金的宣傳

想要發(fā)揮好PPP作用，首先應(yīng)對(duì)PPP有足夠的了解和正確的認(rèn)識(shí)。應(yīng)充分通過(guò)新媒體、行業(yè)交流、項(xiàng)目推介會(huì)的方式，提高政府及社會(huì)資本對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)。

（四）注重“小而精”的PPP項(xiàng)目

結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，注重推進(jìn)農(nóng)業(yè)、扶貧和幸福產(chǎn)業(yè)等方面小而精的PPP項(xiàng)目。平衡好PPP支出規(guī)模，把錢(qián)用在刀刃上，增進(jìn)人民的幸福感。

（五）完善PPP政策頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)PPP立法

完善PPP在稅收等方面的配套政策。

五、結(jié)論

筆者認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作（PPP）作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署的一項(xiàng)重大舉措，已成為完善公共服務(wù)供給和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式，是符合十九大和全國(guó)金融工作會(huì)議精神的，應(yīng)該堅(jiān)定不移的推進(jìn)下去。中國(guó)PPP基金作為唯一國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本支持國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大工程建設(shè)、科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)、一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)PPP項(xiàng)目起著不可或缺的作用。隨著資管新規(guī)、基金流動(dòng)性管理辦法等政策的發(fā)布，PPP項(xiàng)目投資將更加規(guī)范、健康發(fā)展，我國(guó)PPP事業(yè)將會(huì)迎來(lái)一個(gè)更加清朗的天空。