梁梅，易桂軒，方丹娜，梁正鑫

(1.南寧市國土測繪地理信息中心，廣西 南寧　530021；　2.武漢市測繪研究院，湖北 武漢　430000)

1　引　言

目前，現(xiàn)行農村宅基地管理總體表現(xiàn)為“村民申請，村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)三級政府逐級審批”的模式[1]。農村宅基地的審批由“國土、規(guī)劃、房產”三大職能部門分別受理，審批環(huán)節(jié)多、程序繁雜、周期長[2]，群眾需要在市、縣、鄉(xiāng)各級管理部門來回辦理，耗費大量的時間和費用成本[3]。各審批部門測繪基準不統(tǒng)一、農宅審批與不動產登記業(yè)務系統(tǒng)不銜接、 “一戶一宅”監(jiān)管效果不佳、成果數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)在線實時共享，使農村住宅建設用地審批成為阻礙項目落地、限制確權登記發(fā)證的關鍵因素[4，5]。

隨著農村宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證工作的快速推進，對建設用地審批效率和批后監(jiān)管等工作提出了更高要求。為改變農村宅基地管理模式與現(xiàn)行需求不符的這種現(xiàn)狀，國土資源管理部門開展了農村住宅審批制度改革，提出充分利用信息化技術手段優(yōu)化重組審批工作流程的要求。本文根據(jù)南寧市農村住宅審批改革工作信息化需求，全面梳理分析農村住宅審批制度改革工作中變化的業(yè)務流程，對空間數(shù)據(jù)靈活分析等關鍵技術進行研究，并在GIS技術與工作流技術的基礎上，設計開發(fā)了基于GIS的南寧市農村住宅審批系統(tǒng)。

2　業(yè)務流程分析

結合農村住宅審批制度改革工作需求，對業(yè)務流程進行全面梳理與再造，目標是建立“一站式”辦理流程，由原來“國土、規(guī)劃、房產”三大職能部門分別受理，轉變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合審批機制，縮減審批環(huán)節(jié)，對審批事務實行“集中式管理”，做到統(tǒng)一收件、統(tǒng)一發(fā)件[6]。通過設立國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體，統(tǒng)籌本轄區(qū)內各相關部門開展聯(lián)合審批，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務大廳設置專門窗口受理申請，推進審批事項由政府內部流轉向“一站式”服務型轉變，完成業(yè)務審批以及土地、規(guī)劃、建設、環(huán)保、安監(jiān)等多方面督辦和監(jiān)管。

圖1業(yè)務流程圖

具體業(yè)務流程是從窗口收件登記到后臺審核審批采用流程化方式把建設用地相關審批進行串聯(lián)，最終出具相關建設用地證書返回給申請人員。在審批過程中，依據(jù)業(yè)務角色及權限設置控制各審批環(huán)節(jié)表單顯示、信息錄入、報表打印，并由系統(tǒng)自動記錄全程流轉信息。在建設用地審批結束后會對建設施工過程進行監(jiān)督，記錄不動產權籍調查、測繪成果以及巡查過程等信息，完成竣工備案，發(fā)放竣工驗收備案證和房屋測繪成果[7]。最后將審批數(shù)據(jù)打包流轉到不動產登記中心進行審核審批、頒發(fā)不動產權證書。業(yè)務流程圖如圖1所示。

3　系統(tǒng)技術路線

3.1　系統(tǒng)總體框架設計

系統(tǒng)采用SOA(面向服務的體系結構)架構和ESB(企業(yè)服務總線)，充分利用GIS、數(shù)據(jù)融合、空間分析以及網絡等技術，采用B/S和C/S相結合的模式將農宅審批過程中數(shù)據(jù)采集體系、數(shù)據(jù)管理與分析評價體系以及數(shù)據(jù)共享與發(fā)布體系關聯(lián)起來，實現(xiàn)對服務的集成和靈活管理。構建“1+N”的分布式平臺架構，將住建、規(guī)劃、國土等多業(yè)務部門多源異構、多尺度、多時相的空間和非空間資源有機地組織起來，實現(xiàn)海量存儲、高效管理和持續(xù)更新。形成一個數(shù)據(jù)中心、一個審批信息系統(tǒng)，實現(xiàn)多部門的數(shù)據(jù)共享與信息聯(lián)動，并與項目審批流程有效銜接。其總體架構可以劃分為基礎設施層、數(shù)據(jù)層、應用支撐層、應用層、用戶層、標準規(guī)范體系和安全保障體系等層次，如圖2所示。

圖2　系統(tǒng)總體架構圖

3.2　系統(tǒng)網絡架構設計

網絡總體架構采用以城區(qū)數(shù)據(jù)中心為系統(tǒng)核心，連接市國土局、國土分局以及試點鄉(xiāng)所構成的星型網絡結構。試點鄉(xiāng)所住建、規(guī)劃、國土部門的計算機設備通過10M專線連接城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務系統(tǒng)進行業(yè)務辦理；國土分局通過10M專線連接城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務系統(tǒng)進行業(yè)務審核，市國土局通過20M專線網絡來向城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務系統(tǒng)提供地理信息服務。為保障業(yè)務系統(tǒng)的安全運行，網絡中需要部署光閘、前置服務器、網絡安全設備以達到數(shù)據(jù)安全保密要求，總體網絡架構設計如圖3所示。

圖3系統(tǒng)網絡架構圖

3.3　系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫結構設計

系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫由系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)庫、業(yè)務數(shù)據(jù)庫、空間數(shù)據(jù)庫、非空間數(shù)據(jù)庫構成，總體結構設計如圖4所示。

系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)庫包括工作流定義數(shù)據(jù)庫、業(yè)務元數(shù)據(jù)庫、擴展插件庫。其中，工作流定義數(shù)據(jù)庫主要存儲工作流建模與系統(tǒng)管理工具定義的數(shù)據(jù)，包括組織機構數(shù)據(jù)和流程數(shù)據(jù)；業(yè)務元數(shù)據(jù)庫主要用于存儲描述業(yè)務數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)；擴展插件庫主要存儲對數(shù)據(jù)對象進行操作的組件，如表單、報表和插件等。

業(yè)務數(shù)據(jù)庫是以農村住宅審批數(shù)據(jù)為基礎，包括業(yè)務辦理過程中基本業(yè)務屬性數(shù)據(jù)和電子檔案數(shù)據(jù)。

空間數(shù)據(jù)庫包括基礎地理數(shù)據(jù)、基本農田、土地利用規(guī)劃、農村住宅等圖形數(shù)據(jù)以及相應的屬性數(shù)據(jù)，部分以影像文件和GeoDatabase等方式存放。

非空間數(shù)據(jù)庫包括結構化的屬性數(shù)據(jù)和非結構化的文檔數(shù)據(jù)，部分以XML/HTML、DOC、PDF、SQL Server等方式存放。

圖4系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫總體結構圖

3.4　系統(tǒng)關鍵技術

(1)空間數(shù)據(jù)靈活分析技術

農宅審批和不動產登記都與地理地形圖緊密相關，例如房屋建設規(guī)劃定點紅線圖、位置等。通過利用GIS技術，基于“圖文”一體化思想，將工作流技術與GIS技術融合，實現(xiàn)GIS與工作流系統(tǒng)的集成，實現(xiàn)測量地塊坐標數(shù)據(jù)上傳、導入成圖，錄入圖形、地塊以及相關界址點線屬性信息，完成對空間數(shù)據(jù)的處理與發(fā)布，輸出相關圖件和報表。同時，基于國土“一張圖”[10]，利用GIS空間分析功能實現(xiàn)數(shù)據(jù)圖層的疊加分析，將地籍測量規(guī)劃定點數(shù)據(jù)、建設工程范圍圖、用地范圍紅線圖等疊加現(xiàn)有的土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃、基本農田等圖層，進行分析是否占用基本農田、土地利用情況，為農村住宅的審批提供輔助決策。

(2)工作流配置與管理技術

業(yè)務辦理方式會隨著政策、體制的改革而變動，其相應的審批辦理流程也會隨著調整[9]。因此，通過建立一個便捷的工作流程配置與管理模塊，來快速響應因政策、制度而調整業(yè)務辦理流程帶來的變化。對于系統(tǒng)開發(fā)人員而言，無須重新編寫代碼進行業(yè)務流程調整；對于系統(tǒng)管理員而言，使得系統(tǒng)運維工作更為輕松；對于用戶體驗而言，能夠快速調整變化的業(yè)務流程，進入業(yè)務辦理狀態(tài)。因此，通過對工作流配置與管理技術的研究，解決工作業(yè)務流程頻繁變化帶來的問題，大大減輕了開發(fā)人員、系統(tǒng)管理員以及用戶的工作壓力，提高了工作效率。

(3)動態(tài)表單與報表技術

農村住宅審批業(yè)務中涉及大量的報表和統(tǒng)計臺賬，且這些報表和臺賬會隨著國家規(guī)范和標準的變化而有所變動，且涉及的報表沒有統(tǒng)一的固定格式，不同業(yè)務甚至是相同類型業(yè)務都存在多種不同報表格式，以至于在現(xiàn)有系統(tǒng)中無法直接輸出打印報表。因此，為解決此問題，提出了對動態(tài)表單與報表技術的研究，通過在調研和溝通的基礎上，對各種報表格式進行分類歸并，統(tǒng)一標準格式，設計一套靈活的動態(tài)表單和報表，根據(jù)實際需求，使得用戶在一種可視化系統(tǒng)中快速定制表單和報表，以此提高系統(tǒng)擴展性和靈活性。

4　系統(tǒng)功能設計與實現(xiàn)

在業(yè)務流程梳理與再造的基礎上，結合全球衛(wèi)星導航、遙感以及地理信息系統(tǒng)技術，開發(fā)新型農村住宅建設用地審批系統(tǒng)，系統(tǒng)功能模塊包括業(yè)務審批管理、數(shù)據(jù)采集更新、批后監(jiān)管、圖形分析管理、權限管理、工作流建模6大功能模塊。最終目標是實現(xiàn)日常業(yè)務辦理的流轉和審批，地理信息數(shù)據(jù)的采集、處理和成圖，日常業(yè)務的統(tǒng)計查詢和圖形的空間分析以及農村住宅審批業(yè)務“圖、屬、檔”一體化管理和一站式服務。系統(tǒng)總體功能結構如圖5所示。

圖5系統(tǒng)總體功能結構圖

(1)業(yè)務審批管理模塊

業(yè)務審批管理模塊包括項目審批管理、跟蹤督辦和報表打印等。從窗口收件登記到后臺的審核審批采用流程化方式把國土、規(guī)劃、房產相關審批進行串聯(lián)，依據(jù)業(yè)務角色及權限設置并控制表單顯示、報表打印，全程記錄流轉信息。

(2)數(shù)據(jù)采集更新模塊

主要實現(xiàn)用戶導入測量地塊坐標成圖，并能夠錄入圖形屬性、地塊信息、生成相關的界址點線，輸出相關圖件和報表，最后將圖形發(fā)布到“一張圖”數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、內業(yè)成圖、審批入庫一體化。

(3)批后監(jiān)管模塊

該模塊主要是對審批通過的項目進行建設施工過程監(jiān)管和竣工用地符合驗收。監(jiān)察內容包括建設用地批準文件執(zhí)行情況、日常巡查監(jiān)管(包括用地界限、面積、用途、容積率)和竣工驗收?？稍O置各類項目批后監(jiān)管的各種參數(shù)，形成監(jiān)控條件，對滿足監(jiān)控條件的項目進行警示，并進一步查詢警示原因。

(4)圖形分析管理模塊圖形分析管理模塊包括業(yè)務圖層控制、圖屬交互查詢、圖形分析功能。提供業(yè)務級別的圖層控制，可以根據(jù)業(yè)務需要，對各業(yè)務要素圖層進行統(tǒng)一管理；可根據(jù)所選圖斑查詢相關業(yè)務資料信息，也可根據(jù)業(yè)務屬性數(shù)據(jù)，如宗地號、項目名稱等查詢并定位項目地塊圖形；還可以在地圖上直接繪制范圍或導入圖形坐標文件進行空間疊加分析，分析是否占用基本農田，是否符合規(guī)劃建設用地，分析地塊對各個地類和權屬的占用比例，并能夠定位到各個地類圖斑。還可根據(jù)實際需求增加相關空間分析功能，針對不同的業(yè)務需要定制不同的分析功能，為業(yè)務審查提供空間數(shù)據(jù)支撐。

(5)權限管理模塊

主要是對用戶部門組織架構、人員、角色、權限進行統(tǒng)一集中管理，方便系統(tǒng)運維人員對使用系統(tǒng)的人員開通賬號和分配權限。

(6)工作流建模模塊

主要實現(xiàn)對業(yè)務流程進行自定義開發(fā)，自定義表單、報表，跟進業(yè)務的改變，調整業(yè)務流程，增加或減少表單字段信息。避免因政策或業(yè)務流程變更，導致系統(tǒng)無法使用，減少運維成本。

5　系統(tǒng)開發(fā)的特色

(1)系統(tǒng)基于國土資源云架構的服務體系建設，依托現(xiàn)有資源，加強整合利用，充分發(fā)揮已有的技術、資源優(yōu)勢，將國土“一張圖”與業(yè)務流程進行集成，采用“一張圖”的數(shù)據(jù)管理和應用模式，實現(xiàn)業(yè)務審批智能化、數(shù)據(jù)共享實時化、決策服務精細化，同時也增強了整個系統(tǒng)的技術保障。

(2)基于SOA的多層架構設計，充分發(fā)揮對服務的集成和靈活管理優(yōu)勢，滿足“1+N”分布式架構部署的應用，利于業(yè)務流程調整更新，提高軟件系統(tǒng)的可擴展性和軟件的重復使用率。

(3)采用Web GIS等技術，將多業(yè)務部門多源異構、多尺度的空間和非空間資源有機組織起來，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的高效管理和持續(xù)更新，以GIS服務等方式進行空間數(shù)據(jù)分析應用，在應用支撐層各組件的支撐下，通過對空間數(shù)據(jù)庫的調用開展業(yè)務審批，實現(xiàn)農村住宅審批業(yè)務“圖、屬、檔”一體化管理。

6　結　語

通過對業(yè)務流程的梳理再造，利用GIS、工作流、計算機等技術構建多級聯(lián)合審批的農宅審批系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務流程信息化，并開發(fā)與不動產登記信息系統(tǒng)銜接接口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享應用和“一站式”辦理服務。該系統(tǒng)改變了傳統(tǒng)的審批方式，建立了標準化聯(lián)合審批服務體系，從“住宅報建”到“登記發(fā)證”，實現(xiàn)“國土、規(guī)劃、住建”三部門共同在線審批，實現(xiàn)農村住宅審批管理不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決農村土地確權難、住宅建設審批難、產權登記難等突出問題。同時，隨著標準化服務體系和新型農宅審批系統(tǒng)的推廣應用，將有效增加審批效能，減少辦證開支，實現(xiàn)資源信息共享，提高服務水平，樹立政府公信力。